馬懷德

(中國政法大學(xué),北京 100091)

黨的十八大以來，法治政府建設(shè)取得積極進(jìn)展，“放管服”改革深入推進(jìn)，轉(zhuǎn)變政府職能效果顯現(xiàn)，權(quán)責(zé)法定、法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為的理念逐步樹立；行政決策科學(xué)化、民主化進(jìn)程加快，規(guī)范性文件過多過濫的勢頭得以控制；執(zhí)法體制改革邁出新的步伐，綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法不斷推進(jìn)，執(zhí)法人員素質(zhì)及能力得以提高，執(zhí)法全過程記錄、執(zhí)法合法性審查及執(zhí)法結(jié)果公開等“三項(xiàng)執(zhí)法制度改革”逐步展開；政府法律顧問制度基本落實(shí)；政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念增強(qiáng)，法律意識提高，更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式行使權(quán)利、履行職責(zé)。

看到成績的同時(shí)，必須清醒地認(rèn)識到，法治政府建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國的重要組成部分，是一項(xiàng)長期重大的歷史任務(wù)，是國家治理的一場深刻革命。由于歷史和現(xiàn)實(shí)多種原因，法治政府建設(shè)還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，同時(shí)也面臨新的挑戰(zhàn)和任務(wù)。習(xí)近平總書記在2017年5月3日考察中國政法大學(xué)時(shí)指出：目前立法、執(zhí)法、司法、普法方面還有不少薄弱環(huán)節(jié)。隨著中國特色社會主義事業(yè)不斷發(fā)展，法治建設(shè)將承載更多的使命、發(fā)揮更為重要的作用。全面依法治國是一項(xiàng)長期而重大的歷史任務(wù)，也必然是一場深刻的社會變革和歷史變遷。我們既要著眼長遠(yuǎn)、打好基礎(chǔ)、建好制度，又要立足當(dāng)前、突出重點(diǎn)、扎實(shí)工作，不斷推進(jìn)全面依法治國向縱深發(fā)展。(1)《習(xí)近平在中國政法大學(xué)考察》，新華網(wǎng)，2017-05-03。法治政府建設(shè)領(lǐng)域同樣存在不少薄弱環(huán)節(jié)，概括起來有以下幾方面:

第一，依法行政的制度體系不健全，法律規(guī)范不完備。我們在立法領(lǐng)域面臨著一些突出問題。一方面，立法不足的問題突出。行政法領(lǐng)域一些基礎(chǔ)性、綜合性和全局性的法律缺失，影響了行政法體系的完善。目前我們尚無統(tǒng)一的《行政程序法》和《國家機(jī)構(gòu)組織編制法》，也缺少針對行政違法不作為的《行政問責(zé)法》，尚無高位階的《政務(wù)公開法》。由于《行政程序法》的缺失，導(dǎo)致現(xiàn)有的《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》在實(shí)踐中往往被規(guī)避。另一方面，立法質(zhì)量也需要進(jìn)一步提高，有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實(shí)際問題有效性不足，針對性、可操作性不強(qiáng)；立法效率需要進(jìn)一步提高。

第二，執(zhí)法不嚴(yán)，法律實(shí)施效果不良。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行。”如果有了法律而不實(shí)施、束之高閣，或者實(shí)施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟(jì)于事。全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。目前，許多法律難以有效執(zhí)行，在食品藥品監(jiān)管、建筑規(guī)劃和城市管理等領(lǐng)域還存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、選擇性執(zhí)法和執(zhí)法腐敗問題。

第三，社會矛盾和社會問題大量增加使政府面臨巨大壓力。當(dāng)前我國改革開放事業(yè)進(jìn)入攻堅(jiān)期與深水區(qū)，公民權(quán)利意識和法治意識覺醒，利益博弈復(fù)雜，社會矛盾急劇增多，加之互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日新月異，新型媒體和傳播工具快速發(fā)展，容易放大社會矛盾。數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)、分享經(jīng)濟(jì)、人工智能等新興業(yè)態(tài)，對傳統(tǒng)的法律制度和監(jiān)管體系已構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。各類社會矛盾與新興社會問題相互交織，原有的行政手段與創(chuàng)新的行政方式并存，傳統(tǒng)行政法制度和法治政府建設(shè)面臨新的挑戰(zhàn)。

第四，公務(wù)人員依法行政意識和能力不強(qiáng)。尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”存在“不屑學(xué)法、心中無法，以言代法、以權(quán)壓法，執(zhí)法不嚴(yán)、粗暴執(zhí)法，干預(yù)司法、徇私枉法，利欲熏心、貪贓枉法”等問題，嚴(yán)重阻礙了中國的法治進(jìn)程。很多出了問題的領(lǐng)導(dǎo)干部，法律是學(xué)過的，法律知識也是有的，但都不上心，不過腦子，到了實(shí)際問題面前就忘得一干二凈。這些人不僅害了自己，也貽害黨和人民的事業(yè)。每個(gè)黨政組織、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部必須服從和遵守憲法法律，不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌。

黨的十九大報(bào)告提出：“中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。(2)習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，《人民日報(bào)》2017年10月28日，第1版。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。這一科學(xué)論斷對于我們認(rèn)識當(dāng)前法治政府建設(shè)領(lǐng)域的主要矛盾、思考新時(shí)代法治政府建設(shè)的著力點(diǎn)具有重要指導(dǎo)意義。隨著全面建成小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，人民的物質(zhì)需要已經(jīng)得到一定的滿足，但是精神文化層面的需要愈顯強(qiáng)烈，人民對于國家治理和社會管理的要求日益增強(qiáng)。可以說，法治政府是人民對美好生活最強(qiáng)烈的需要之一。因此，深化全面依法治國實(shí)踐，建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法顯得尤為重要。深化法治政府建設(shè)實(shí)踐，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，關(guān)注法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，抓住法治政府建設(shè)領(lǐng)域的主要社會矛盾，回應(yīng)法治政府建設(shè)新挑戰(zhàn)，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)推進(jìn)以下任務(wù)。

(一)健全依法行政的制度體系，全面履行政府職能

健全依法行政的制度體系，當(dāng)務(wù)之急是加快推進(jìn)行政組織、程序、責(zé)任法定化，實(shí)現(xiàn)行政決策法定化，確保政府依法全面履行政府職能。

1.推進(jìn)行政組織法定化

目前，我國在中央層面只有1982年制定的《國務(wù)院組織法》《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，地方層面也只有《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，整體而言，我國還缺少健全、完善的組織法和編制法體系，而且組織體制和職責(zé)權(quán)限經(jīng)常變動，缺乏穩(wěn)定性。為了實(shí)現(xiàn)用制度管權(quán)、管事、管人，保證權(quán)力的正確運(yùn)行，有必要用法律明確規(guī)定各行政機(jī)關(guān)的組織權(quán)限，科學(xué)合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，核定人員編制，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化。尤其要通過立法將黨委和“一把手”的權(quán)利置于法律框架中，運(yùn)用組織法防止權(quán)力濫用。要通過組織法和編制法約束行政權(quán)力，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，構(gòu)建起全面依法行政的制度基礎(chǔ)，早日實(shí)現(xiàn)建成法治政府的目標(biāo)。

2.推進(jìn)行政程序法定化

制定統(tǒng)一的行政程序法是我國民主法制建設(shè)的重要步驟，對于發(fā)展民主政治、保護(hù)公民權(quán)利、遏制腐敗、克服官僚主義、提高行政效率、建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)社會主義法治國家都具有十分重要的意義。我國已頒布《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等規(guī)范具體行政行為的法律，相應(yīng)建立了行政處罰程序、行政許可程序、行政強(qiáng)制程序，但是這些單行法律僅僅涉及某一個(gè)具體領(lǐng)域、某一項(xiàng)行政行為，還無法將所有的行政執(zhí)法活動都納入法治的軌道。于是，許多現(xiàn)行法律沒有規(guī)定的諸如行政收費(fèi)、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)等行政行為就缺乏相應(yīng)的程序規(guī)范，這些行政執(zhí)法活動中的各種亂象也就無法避免。為了健全依法行政制度體系，應(yīng)當(dāng)盡快制定統(tǒng)一的《行政程序法》，建立各類行政活動的共通性程序制度，規(guī)范行政權(quán)力行使的程序，保證行政機(jī)關(guān)依照法定程序行使權(quán)力，政府職能得以依法履行。

3.推進(jìn)行政責(zé)任法定化

法律的實(shí)施不能流于形式，成為應(yīng)付。針對我國法律實(shí)施效果不良、行政不作為或亂作為的情況比較普遍，我們要確立以法治為重要指標(biāo)的政績考核評價(jià)體系，將法治落實(shí)到政府的考核和領(lǐng)導(dǎo)干部的具體考核之中。地方政府領(lǐng)導(dǎo)干得好不好，能不能得到重用和提拔，除了看工作實(shí)績外，還要看他是不是具有法律意識，是不是善于運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定。一旦建立起以法治作為重要指標(biāo)的政績考核評價(jià)體系，法律剛性運(yùn)行就有了制度保障和動力機(jī)制，法律規(guī)定的各項(xiàng)政府職能就能夠得到全面履行，法治中國建設(shè)才會更加順暢。此外，我們還要建立確保法律得以有效實(shí)施、政府職能得以全面履行的責(zé)任機(jī)制，推進(jìn)行政責(zé)任的法定化。

4.實(shí)現(xiàn)行政決策法治化

行政決策法治化是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。決策權(quán)是行政權(quán)利中最重要的權(quán)力，也是政府工作的中心環(huán)節(jié)。沒有行政決策的法治化，就無法有效規(guī)范行政決策權(quán)，無法將行政決策權(quán)力納入法治軌道，也就無法建成法治國家和法治政府。建設(shè)法治政府，必須首先規(guī)范重大決策行為，實(shí)現(xiàn)行政決策法治化。為此，建議盡快立法，將重大決策納入法治軌道，科學(xué)合理界定各級政府的行政決策權(quán)，健全完善行政決策機(jī)制，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策水平。

(二)深化行政執(zhí)法體制改革，確保法律有效實(shí)施

行政執(zhí)法體制就是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)各自的權(quán)限劃分以及相互關(guān)系。目前，我國行政執(zhí)法體制存在的比較突出的問題是：分級執(zhí)法、權(quán)責(zé)脫節(jié)、基層虛弱，各自為政、界限不清、權(quán)責(zé)交叉，利益驅(qū)動、監(jiān)督不到位、責(zé)任缺失。近年來，各地在不斷探索行政執(zhí)法體制改革，也推出了一些改革措施，但是這些改革和探索的效果并不明顯。主要原因就是很多問題屬于行政體制的問題，難以在基層解決。必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，修改法律制度，改革行政執(zhí)法體制，完善運(yùn)行機(jī)制的高度，重視行政執(zhí)法問題，從根本上解決這一難題，走出當(dāng)前的行政執(zhí)法困境。

1.減少行政執(zhí)法層級，加強(qiáng)基層執(zhí)法力量

我國的執(zhí)法機(jī)關(guān)多數(shù)設(shè)在各級地方政府，作為地方政府的職能部門行使執(zhí)法權(quán)。地方政府分為省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級，每一級均有相應(yīng)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，分級行使行政執(zhí)法權(quán)。但是，各級執(zhí)法機(jī)關(guān)力量并不均勻，也很難與該級政府承擔(dān)的管理職能相匹配。深化行政執(zhí)法體制改革，首先就是要按照黨的十八屆四中全會《決定》的要求，在優(yōu)化行政區(qū)劃、設(shè)置探索推進(jìn)省直接管理縣(市)的同時(shí)，大幅壓縮省市兩級的執(zhí)法力量，必要時(shí)甚至可以撤銷省市一級的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將所有的執(zhí)法力量下沉至基層，充實(shí)縣區(qū)一級的執(zhí)法力量，同時(shí)考慮授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府一定的行政執(zhí)法權(quán)。

2.整合執(zhí)法主體，推進(jìn)綜合執(zhí)法

從我國目前行政執(zhí)法情況看，權(quán)責(zé)交叉、界限不清、多頭執(zhí)法是行政執(zhí)法體制中存在的關(guān)鍵問題，其根源就是行政體制問題和立法問題。由于行政機(jī)關(guān)設(shè)置比較分散，部門權(quán)力和利益又被法律所固化，在執(zhí)法環(huán)節(jié)自然會導(dǎo)致權(quán)責(zé)交叉、界限不清和多頭執(zhí)法。因此，改革行政執(zhí)法體制，首先要改革行政體制，通過修改法律法規(guī)等根本性措施，重新調(diào)整和規(guī)范行政權(quán)責(zé)，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。在行政執(zhí)法體制改革中，就是要按照大部制的要求，整合執(zhí)法主體，相對集中行政執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法。

3.理順城市管理執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會迅猛發(fā)展，城市建設(shè)速度不斷加快，市容市貌日新月異，人們在享受城市發(fā)展帶來的各種舒適和便利時(shí)，也為城市化帶來的諸多問題所困擾。為了加強(qiáng)城市管理，解決城市化過程中出現(xiàn)的各種問題，城市管理綜合執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生。然而，現(xiàn)在的城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其職能都既受制于其他部門，且缺乏法律保障，因此顯得支離破碎、殘缺不全，影響了執(zhí)法的效果。解決此類問題必須理順城管執(zhí)法體制。如果原有執(zhí)法機(jī)構(gòu)的部分職能交由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)去行使更便利、成本更低、效率更高，就應(yīng)該徹底移交給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。職權(quán)轉(zhuǎn)移的同時(shí)也應(yīng)該考慮人員編制和經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移，否則就會在原有執(zhí)法機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上再增加一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不符合建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的初衷。同時(shí)，還應(yīng)該重視執(zhí)法部門之間的協(xié)調(diào)與銜接。理順城管執(zhí)法體制的目的是為了建立更加便民、高效、有權(quán)威的綜合執(zhí)法體制。

4.堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

行政執(zhí)法是將法律規(guī)定付諸實(shí)施的行政活動，是與人民群眾切身利益息息相關(guān)的行政行為。在絕大多數(shù)民眾看來，行政執(zhí)法的法治化是衡量法治政府建設(shè)的最重要指標(biāo)。推進(jìn)行政執(zhí)法的法治化，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，必須完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，也要加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)?！耙畲笙薅葴p少政府對微觀事務(wù)的管理。對保留的審批事項(xiàng)，要推行權(quán)力清單制度，公開審批流程，提高審批透明度，壓縮自由裁量權(quán)。對審批權(quán)力集中的部門和崗位要分解權(quán)利、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！?3)習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢査委員會第五次全體會議上的講話》(2015年1月13日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室編:《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第63-64頁。我們既要適時(shí)總結(jié)各類行政執(zhí)法活動的共性，建立統(tǒng)一的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，也需要根據(jù)不同領(lǐng)域行政執(zhí)法活動的個(gè)性，建立健全不同領(lǐng)域的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。通過這些根源于行政執(zhí)法實(shí)踐的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，去細(xì)化、量化行政裁量的基準(zhǔn)，規(guī)范行政裁量的范圍、種類和幅度，并建立行政裁量基準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

5.建立科學(xué)合理的法治政府評估體系和政府績效評價(jià)體系，為法律實(shí)施注入動力

“全面推進(jìn)依法治國，必須堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法。法律的生命力在于實(shí)施。如果有了法律而不實(shí)施，或者實(shí)施不力，搞得有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，那制定再多法律也無濟(jì)于事。”(4)習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》(2013年2月23日)，載中共中央文獻(xiàn)研究室編:《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第57頁。我國已制定了許多法律法規(guī)，基本上解決了有法可依的問題，但執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題相當(dāng)突出。公務(wù)人員不是不愿意執(zhí)行法律，而是執(zhí)行法律時(shí)缺少動力，認(rèn)真執(zhí)法未必一定是政績。在地方，搞GDP都很有動力，因?yàn)镚DP是衡量政績的主要標(biāo)準(zhǔn)。在中國一個(gè)行政主導(dǎo)的國家推行法治，首先要注入動力。搞“經(jīng)濟(jì)GDP”有政績?nèi)菀滋岚?，搞法治，很辛苦卻不出政績。有些地方甚至以犧牲法治的方式換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種發(fā)展是短期的、貽害群眾的。所以，我們要給法律的發(fā)展注入一種動力，要建立“法治GDP”，要把“法治GDP”納入新政績觀的指標(biāo)體系之中，人們才會重視法治，法治才會成為推動中國發(fā)展的新動力。

(三)暢通解決行政爭議的渠道

黨的十八屆四中全會提出：“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。”行政爭議涉及行政主體之間、行政主體與相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這些爭議解決的公正與否直接關(guān)系到社會穩(wěn)定。正規(guī)化的行政爭議解決途徑不暢通，會將爭議引到帶有人治色彩的信訪途徑中來，從而消解法治的力量。從這個(gè)意義上講，行政爭議解決的法治化與否決定了法治政府建設(shè)的成敗。構(gòu)建解決行政爭議的法治體系、實(shí)現(xiàn)行政爭議解決的法治化包含兩個(gè)方面：一要推進(jìn)行政裁決、行政調(diào)解、行政仲裁等行政系統(tǒng)內(nèi)行政爭議解決機(jī)制的法治化。行政復(fù)議、行政裁決、行政仲裁等制度具有一定的優(yōu)勢，行政機(jī)關(guān)解決糾紛具有力量完備、專業(yè)技術(shù)強(qiáng)、快捷、廉價(jià)等優(yōu)點(diǎn)。要充分發(fā)揮行政裁決、行政復(fù)議、行政調(diào)解的作用，引導(dǎo)人民群眾通過法定途徑反映訴求、解決糾紛、維護(hù)合法權(quán)益。特別是要發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭議中的主渠道作用，改革行政復(fù)議體制，完善行政復(fù)議程序，及時(shí)、有效地解決行政爭議。二要保障行政訴訟制度的有效運(yùn)行，貫徹司法最終原則。司法裁判是所有糾紛解決的最后關(guān)口，司法最終原則必須得到落實(shí)。行政訴訟是法院以訴訟方式解決行政爭議的法律制度，能夠通過司法程序理性解決官民爭議，化解和疏導(dǎo)相對人對政府違法行使權(quán)力的怨恨和不滿，維護(hù)社會公平和正義。

(四)抓住法治教育的“關(guān)鍵少數(shù)”，提高公務(wù)人員依法行政能力

全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。領(lǐng)導(dǎo)干部都要做尊法、學(xué)法、守法、用法的模范。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，從其踏入干部隊(duì)伍的那一天起就要開始抓?！耙粋€(gè)干部能力有高低，但在遵紀(jì)守法上必須過硬，這個(gè)不能有差別。一個(gè)人縱有天大的本事，如果沒有很強(qiáng)的法治意識、不守規(guī)矩，也不能當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部，這個(gè)關(guān)首先要把住……決不能讓那些法治意識不強(qiáng)、無法無天的人一步步升上來，這種人官當(dāng)?shù)迷酱?，對黨和國家危害就越大?！?5)中共中央宣傳部編：《習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想三十講》，學(xué)習(xí)出版社2018年版，第193頁。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭踐行社會主義核心價(jià)值觀，以實(shí)際行動帶動全社會崇德向善、尊法守法。做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。領(lǐng)導(dǎo)干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式。

各級領(lǐng)導(dǎo)干部的信念、決心和行動，對全面推進(jìn)依法治國具有十分重要的示范意義。領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律；做學(xué)法的模范，帶頭了解法律、掌握法律；做守法的模范，帶頭遵紀(jì)守法、捍衛(wèi)法治；做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事。2018年《憲法修正案》關(guān)于“國家工作人員就職前依法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓”的規(guī)定就是提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念，增強(qiáng)尊法、學(xué)法、守法、用法意識的重要舉措。

為什么要抓“關(guān)鍵少數(shù)”？因?yàn)樗麄儓?zhí)掌國之重器，是立法者、執(zhí)法者、司法者，是掌權(quán)者，最有可能公器私用、違法亂紀(jì)，最有條件濫用權(quán)力，侵害人民的合法權(quán)益；因?yàn)椤耙岳魹閹?、以法為教”的傳統(tǒng)決定了他們對社會的示范作用最為顯著。這些人不尊法守法，不僅會損害黨和政府的形象，損害人民對法治的信心，還會破壞社會公正，影響國家和社會的長治久安，動搖執(zhí)政基礎(chǔ)。

如何抓“關(guān)鍵少數(shù)”？第一，要在育人上打基礎(chǔ)，習(xí)近平總書記在中國政法大學(xué)考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“法學(xué)教育要堅(jiān)持立德樹人，不僅要提高學(xué)生的法學(xué)知識水平，而且要培養(yǎng)學(xué)生的思想道德素養(yǎng)?！?6)《習(xí)近平在中國政法大學(xué)考察》，新華網(wǎng)，2017-05-03。不少青年有志于從政，未來的黨和國家各級領(lǐng)導(dǎo)干部必然出自今天的青年，青年從現(xiàn)在起就應(yīng)該形成良好的思想政治素質(zhì)、道德素質(zhì)、法治素質(zhì)。希望廣大學(xué)生德法兼修，明法篤行，打牢法學(xué)知識功底，加強(qiáng)道德養(yǎng)成，培養(yǎng)法治精神。

第二，要在選人上下功夫，將法治納入領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核體系。如何能夠讓領(lǐng)導(dǎo)干部過心過腦，主要是要建立以法治為主要考核內(nèi)容的干部評價(jià)體系，在“德能勤績廉”的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中加上“法”，并切實(shí)貫徹到各級干部考核評價(jià)提拔的實(shí)際中去。黨的十八屆四中全會提出：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系?！薄耙涯懿荒苁胤?、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部?！?7)中共中央宣傳部編：《習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想三十講》，學(xué)習(xí)出版社2018年版，第193頁。此外，要警惕實(shí)際工作中“念歪了經(jīng)”，將敗訴率、上訴率、申訴率作為重要的甚至唯一的考核指標(biāo)的做法，這是對法治考核的機(jī)械理解。對于領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)評價(jià)，既要組織人事部門掌握，更要傾聽人民群眾的反映，把錯(cuò)案辦成鐵案的“逆淘汰”不可取。

第三，要在管人上做文章。維護(hù)社會治安，防范刑事犯罪有“見警率”一說。防止干部違規(guī)違法也有發(fā)現(xiàn)率和査處率一說。很多人之所以對法治“不過腦子不走心”，就是抱有僥幸心理，以為法不責(zé)眾，或者抱有為工作違規(guī)不算問題、不作為更安全等錯(cuò)誤觀念。國家監(jiān)察體制改革，制定頒布《監(jiān)察法》，就是賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督調(diào)查處置的職責(zé)，其中監(jiān)督是第一位的，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋也是意在解決監(jiān)督空白的問題。做到法治教育入腦入心，切實(shí)增強(qiáng)公職人員的法治意識，必須在管人上做文章，通過嚴(yán)格監(jiān)督，提高違法行為的發(fā)現(xiàn)率和查處率，營造人人講法治、事事有法管的良好氛圍。尤其需要關(guān)注的是黨和國家機(jī)構(gòu)改革，很多行政部門與黨的機(jī)構(gòu)合署辦公，如何監(jiān)督這類機(jī)構(gòu)是個(gè)難題，有待破解。

第四，要在做細(xì)上花氣力。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭踐行法治精神，做到以上率下，在具體問題上檢驗(yàn)法治意識，在細(xì)節(jié)上觀察法治素養(yǎng)，警惕那些“嘴上法治，實(shí)際人治”“臺上法治，臺下人治”的現(xiàn)象。領(lǐng)導(dǎo)干部是不是帶頭尊法，不是看開了多少會、發(fā)了多少文件、聽了幾次課、部署了幾次任務(wù)，而是要在關(guān)鍵問題上看他過不過腦子。要警惕那些喊破嗓子、不過腦子的“偽法治人”。

“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功?！备母镩_放四十多年來，法治政府建設(shè)從無到有、從弱到強(qiáng)，不斷推進(jìn)。一部又一部法律的出臺和實(shí)施，一項(xiàng)又一項(xiàng)制度的建立和運(yùn)行，將法治政府的理想藍(lán)圖逐漸變成了現(xiàn)實(shí)。回顧法治政府建設(shè)的歷程，我們可以自信地說，現(xiàn)在比歷史上任何時(shí)候都要接近法治政府建設(shè)的目標(biāo)。中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，黨和國家事業(yè)發(fā)生了歷史性變革，對傳統(tǒng)的國家治理結(jié)構(gòu)和治理方式提出了新的要求，法治政府建設(shè)也面臨愈加復(fù)雜的任務(wù)和挑戰(zhàn)。我們既要著眼長遠(yuǎn)、打好基礎(chǔ)、建好制度，又要立足當(dāng)前、突出重點(diǎn)、扎實(shí)工作，勇于創(chuàng)新，不解努力，破解政府治理領(lǐng)域出現(xiàn)的各種難題，不斷推進(jìn)法治政府建設(shè)向縱深發(fā)展，創(chuàng)造出不負(fù)新時(shí)代的法治成果。

(作者系著名法學(xué)家，中國政法大學(xué)校長)