秦士蓮

（連云港市人力資源和社會保障局就業(yè)訓(xùn)練中心，江蘇連云港222000）

自1994 年國家職業(yè)資格制度建立以來，職業(yè)資格評價是技能人員水平評價的主要形式?！秶鴦?wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（第十二屆全國人民代表大會第一次會議2013 年3 月14 日批準(zhǔn)通過）指出：減少資質(zhì)資格許可和認定。除依照行政許可法要求具備特殊信譽、特殊條件或特殊技能的職業(yè)、行業(yè)需要設(shè)立的資質(zhì)資格許可外，其他資質(zhì)資格許可一律予以取消。按規(guī)定需要對企業(yè)事業(yè)單位和個人進行水平評價的，國務(wù)院部門依法制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或評價規(guī)范，由有關(guān)行業(yè)協(xié)會、學(xué)會具體認定[1]。2017 年人力資源和社會保障部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)進一步減少和規(guī)范職業(yè)資格許可和認定事項改革方案的通知》（人社部發(fā)〔2017〕2號）提出：按照國務(wù)院推進“放管服”改革的部署和要求，遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律和人才成長規(guī)律，大力推進減少和規(guī)范職業(yè)資格許可和認定事項工作，深化人才評價制度改革。完善技能人才職業(yè)技能等級認定政策，并做好與職業(yè)資格的銜接[2]。2019 年人力資源和社會保障部印發(fā)《關(guān)于改革完善技能人才評價制度的意見》（人社部發(fā)〔2019〕90 號），進一步明確：深化職業(yè)資格制度改革，建立職業(yè)技能等級制度，健全完善技能人才評價體系，形成科學(xué)化、社會化、多元化的技能人才評價機制[3]。職業(yè)技能等級認定是在人力資源社會保障部門監(jiān)督下，由用人單位和相關(guān)社會組織依據(jù)市場需要，按照職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或評價規(guī)范開展的技能水平評價工作，根據(jù)評價結(jié)果頒發(fā)職業(yè)技能等級證書[4]。按照新一輪國家機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變要求，大力推進減少和規(guī)范職業(yè)資格許可和認定事項工作，深化人才評價制度改革。技能人才評價除了準(zhǔn)入職業(yè)繼續(xù)由政府組織評價和發(fā)證，其他職業(yè)全部改為社會化的職業(yè)技能等級認定，即由用人單位或社會組織進行評價和發(fā)證。

筆者結(jié)合連云港市具體實施情況，探析如何進一步完善職業(yè)技能等級認定體系建設(shè)，加強技能人才培養(yǎng)，更好地滿足新時代技能人才的評價需求。

一、開展職業(yè)技能等級認定的意義

（一）順應(yīng)了國家全面深化改革的要求

2013 年11 月12 日，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。國家職業(yè)資格評價由政府組織評價并發(fā)證，職業(yè)技能等級認定改為由用人單位和社會組織來評價并發(fā)證，即技能人員的水平評價這項工作由政府評價認定改為實行社會化的職業(yè)技能等級認定。發(fā)揮市場對技能人員水平評價的積極作用，接受市場和社會的認可和檢驗，將有利于我國技能人才隊伍整體水平的提升，是符合社會發(fā)展和市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。

（二）完善了技能人才分類評價的方式

職業(yè)資格證書制度改革前，技能人才評價的方式主要為職業(yè)資格評價，評價的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)相應(yīng)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，評價的手段主要依靠國家和地方的題庫資源，因此存在評價內(nèi)容范圍比較寬泛、技術(shù)資源相對滯后、評價形式比較單一、對勞動者技能水平評價針對性不強等問題。隨著此輪技能人才評價改革的深入，尤其是職業(yè)技能等級制度的建立，將充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，調(diào)動社會各類資源參與技能人才評價，在技術(shù)資源開發(fā)、用人單位自主評價等方面更加靈活多樣，初步形成了職業(yè)資格評價、職業(yè)技能等級認定、專項職業(yè)能力考核為主要形式的技能人才評價體系，技能人才評價工作更加科學(xué)化、社會化、多元化。

（三）發(fā)揮了用人單位的主體作用

技能人才是企業(yè)人力資源的重要組成部分，用人單位通過加大技能人才培養(yǎng)力度，對提高企業(yè)人力資本量、技術(shù)技能創(chuàng)新能力，提升企業(yè)綜合競爭能力，推動企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，提高技能人才工作的積極性和歸屬感等方面都具有明顯促進作用。但技能人才使用和培養(yǎng)的主體應(yīng)該是用人單位，由用人單位自主開展職業(yè)技能等級認定工作，按照用人單位的發(fā)展和崗位要求來進行職業(yè)技能培訓(xùn)和水平評價，將更具靈活性和針對性。2020 年人社部辦公廳專門印發(fā)《關(guān)于支持企業(yè)大力開展技能人才評價工作的通知》（人社廳發(fā)〔2020〕104 號）向用人主體放權(quán)，按照“誰用人、誰評價、誰發(fā)證、誰負責(zé)”的原則[5]，支持各級各類企業(yè)自主開展技能人才評價工作，明確了企業(yè)可以自主確定評價范圍、自主設(shè)置職業(yè)技能等級、依托企業(yè)開發(fā)評價標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、自主運用評價方法。

（四）提升了社會組織的參與度

通過引入行業(yè)協(xié)會和職業(yè)院校參與職業(yè)技能等級認定工作，可以借助社會組織及時的行業(yè)資訊、人才資源和鑒定設(shè)備設(shè)施等優(yōu)勢，加強新職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)崗位規(guī)范、鑒定試題資源的開發(fā)和更新，以適應(yīng)新職業(yè)、新技術(shù)對技能人才的培養(yǎng)需求，并向有需求的各類勞動者提供職業(yè)技能等級認定服務(wù)，促進勞動者就業(yè)和崗位技能提升。

二、連云港市職業(yè)技能等級認定體系建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）出臺職業(yè)技能等級認定配套政策

江蘇省人社廳于2018 年出臺了《江蘇省職業(yè)技能等級認定工作實施辦法（試行）》，2019 年出臺了《江蘇省職業(yè)技能等級認定實施細則》，明確了全省各級職業(yè)技能鑒定機構(gòu)的工作職責(zé)，細化了職業(yè)技能等級認定工作各環(huán)節(jié)的工作要求和操作辦法，是當(dāng)前全省范圍內(nèi)開展職業(yè)技能等級認定工作的主要依據(jù)。同時，為了調(diào)動用人單位、職業(yè)（技工）院校、培訓(xùn)機構(gòu)、勞動者各方面參與技能人才培養(yǎng)的積極性，國家、省、市各級政府出臺了一系列鼓勵扶持技能人才培養(yǎng)的政策。連云港市按照國家和省下發(fā)的文件精神，先后出臺了《連云港市職業(yè)技能提升行動實施方案（2019-2021 年）》《關(guān)于做好技工院校學(xué)生職業(yè)技能等級認定試點工作的通知》《連云港市高技能人才與工程技術(shù)人才職業(yè)發(fā)展貫通辦法》《連云港市企業(yè)新型學(xué)徒制工作實施意見》等政策，對參加職業(yè)技能等級認定并由人力資源和社會保障部門備案的評價結(jié)果，按照相應(yīng)的政策予以培訓(xùn)費用補貼，充分調(diào)動了勞動者參加職業(yè)技能培訓(xùn)和技能人才評價的積極性，提升了各類勞動者的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和崗位技能水平，大大降低了用人單位技能人才培養(yǎng)成本。

（二）指導(dǎo)職業(yè)技能等級認定機構(gòu)進行備案

自2019 年起，江蘇省各級人社部門按照省職業(yè)技能等級認定工作實施辦法和實施細則積極開展職業(yè)等級認定機構(gòu)的備案工作，指導(dǎo)用人單位、職業(yè)院校和社會組織認真研究文件精神，按要求提交備案申請，組織人力資源和相關(guān)職業(yè)（工種）專家對備案機構(gòu)進行評估，通過評估的備案機構(gòu)即可依據(jù)相應(yīng)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或崗位規(guī)范針對備案的鑒定職業(yè)（工種）范圍和對象開展職業(yè)技能等級認定工作。目前備案的機構(gòu)主要由三類組成，即用人單位、職業(yè)（技工）院校、省級行業(yè)協(xié)會組織。截至2021 年7 月底，在連云港市備案的用人單位16 家、職業(yè)（技工）院校12 家、省級行業(yè)協(xié)會9 家、連云港鑒定考核點20 個。從備案機構(gòu)的鑒定職業(yè)（工種）范圍和服務(wù)對象來看，基本滿足了連云港市企業(yè)職工、在校學(xué)生和社會其他勞動者等各類群體的職業(yè)技能等級認定的需求。

（三）建立職業(yè)技能等級認定的主動服務(wù)機制

連云港市人力資源和社會保障部門作為全市職業(yè)技能鑒定工作的管理指導(dǎo)部門，積極響應(yīng)國家改革精神，提高思想認識，建立主動服務(wù)工作機制，為推進本地區(qū)的職業(yè)技能等級認定工作提供全流程服務(wù)。一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。成立了由市局分管領(lǐng)導(dǎo)任組長的職業(yè)技能等級認定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，壓實責(zé)任分工，有序推進職業(yè)技能等級各項工作任務(wù)。二是強化宣傳引導(dǎo)。通過召開職業(yè)技能等級認定工作推進會、政策宣講、經(jīng)驗交流、新聞媒體宣傳等舉措，大力宣傳水平評價類職業(yè)資格證書制度的改革動向、職業(yè)技能等級認定評價工作的相關(guān)政策，提高技能等級證書的社會認可度。三是梳理工作流程。編制《連云港市職業(yè)技能等級認定機構(gòu)備案流程》，明確各類單位開展職業(yè)技能等級認定機構(gòu)備案的操作流程和各流程節(jié)點要求。四是提供全程指導(dǎo)。通過編制印發(fā)《職業(yè)技能等級認定工作業(yè)務(wù)操作指南》，實施業(yè)務(wù)骨干“一對一”跟蹤服務(wù)指導(dǎo)，開展“扶上馬、送一程”的教練式服務(wù)等形式，從各類單位擬開展職業(yè)技能等級認定工作開始，到申請備案的條件和材料準(zhǔn)備，備案機構(gòu)的內(nèi)部管理制度，考評員、考務(wù)管理和質(zhì)量督導(dǎo)人員隊伍建設(shè)，認定工作組織實施等環(huán)節(jié)進行全程指導(dǎo)，確保認定工作的規(guī)范開展。五是嚴(yán)格備案評估。依據(jù)省職業(yè)技能等級認定實施辦法和實施細則，組織人力資源管理、職業(yè)技能鑒定管理和相應(yīng)職業(yè)（工種）專家，從制度保障、機構(gòu)及人員配置、技術(shù)保障、經(jīng)費保障等方面，對申請職業(yè)技能等級認定備案的各類機構(gòu)進行綜合評估，評估合格后方可開展職業(yè)技能等級認定工作。六是動態(tài)更新目錄。對已經(jīng)通過職業(yè)技能等級認定備案的機構(gòu)實行動態(tài)目錄管理，目錄內(nèi)容包括機構(gòu)名稱、職業(yè)技能等級認定職業(yè)（工種）及等級、鑒定對象等，及時向社會公布。

（四）建立職業(yè)技能等級認定質(zhì)量管理體系

職業(yè)技能等級認定質(zhì)量控制關(guān)系到整個技能人才評價工作的健康有序發(fā)展。該項工作啟動之初，全省各級人社部門就把鑒定質(zhì)量管理放在重要位置，堅持質(zhì)量第一原則，初步建立了職業(yè)技能等級認定機構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量督導(dǎo)、職業(yè)技能鑒定管理部門外部質(zhì)量督導(dǎo)和定期開展職業(yè)技能鑒定質(zhì)量評估的三重質(zhì)量管理體系。質(zhì)量督導(dǎo)的內(nèi)容涉及鑒定對象報名條件標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、試題管理和試題質(zhì)量、鑒定設(shè)備設(shè)施、考務(wù)組織、考評員履職情況等。內(nèi)部質(zhì)量督導(dǎo)由職業(yè)技能等級認定實施機構(gòu)依據(jù)鑒定質(zhì)量督導(dǎo)制度，派遣本機構(gòu)培養(yǎng)的質(zhì)量督導(dǎo)員對考前、考中、考后開展常態(tài)化督導(dǎo)工作。外部質(zhì)量督導(dǎo)由人社部門各級職業(yè)技能鑒定管理機構(gòu)派遣督導(dǎo)員，采取“雙隨機、一公開”的方式，即在監(jiān)管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，對抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開，對職業(yè)技能等級認定工作開展事中、事后監(jiān)管。同時為了發(fā)現(xiàn)工作中存在的不足，及時完善管理制度，人社部門各級職業(yè)技能鑒定管理機構(gòu)將不定期開展職業(yè)技能鑒定質(zhì)量評估考核。

三、職業(yè)技能等級認定工作中存的問題和困難

（一）社會對職業(yè)技能等級認定證書的認識還有待轉(zhuǎn)變

實施社會化的職業(yè)技能等級認定與過去的職業(yè)資格評價的區(qū)別在于評價和發(fā)證的主體發(fā)生了變化，其認定過程并沒有實質(zhì)性的改變。很多單位和勞動者還是覺得由政府部門評價發(fā)證比較權(quán)威，社會認可度高，改由企業(yè)和社會組織評價和發(fā)證，用人單位和技能人員一時難以接受，觀念有待轉(zhuǎn)變。

（二）職業(yè)技能等級認定工作覆蓋面還不夠?qū)?/h3>

目前建立的由用人單位、職業(yè)（技工）院校和行業(yè)協(xié)會組織為主體的社會化職業(yè)技能等級認定機構(gòu)體系，理論上滿足了企業(yè)職工、職業(yè)（技工）院校學(xué)生、培訓(xùn)機構(gòu)學(xué)員和其他各類勞動者的鑒定需求，但部分認定機構(gòu)因工作經(jīng)驗、能力不足和積極性不高等原因，職業(yè)技能等級認定的職業(yè)（工種）及其等級覆蓋范圍還不夠?qū)挘_展鑒定的頻次及接納考生的數(shù)量還不夠高，導(dǎo)致認定工作效率不高，覆蓋面不寬。

（三）用人單位主體作用有待提升

用人單位是技能人才使用的主體，理應(yīng)切實發(fā)揮其在技能培養(yǎng)中的主體作用。企業(yè)的技能人才培訓(xùn)、評價、使用和待遇兌現(xiàn)是一個有機整體，需要領(lǐng)導(dǎo)層的重視、相關(guān)制度的建立健全、執(zhí)行部門的推進、組織和經(jīng)費的保障，但很多企業(yè)在這些方面明顯重視不夠，在經(jīng)費保障方面存在短板。因此，技能等級認定工作作為企業(yè)技能人才評價的主要形式，企業(yè)要進一步發(fā)揮主體作用，主動推進這一工作。

（四）職業(yè)技能等級認定機構(gòu)的水平參差不齊

國家職業(yè)資格改革后的職業(yè)技能等級認定工作由各實施機構(gòu)自主開展，考務(wù)、考評、專家和質(zhì)量督導(dǎo)隊伍都需要重新梳理和建立，因此存在實施機構(gòu)工作隊伍建設(shè)和工作組織能力水平參差不齊的情形。如有些機構(gòu)的考務(wù)管理環(huán)節(jié)因工作人員經(jīng)驗不足，評價各環(huán)節(jié)安排不夠科學(xué)合理，部分制度未落實到位，考評員和督導(dǎo)人員的履職盡責(zé)情況也沒有履行到位。

（五）公共服務(wù)機構(gòu)職能需要及時轉(zhuǎn)變

按照國家職業(yè)資格改革和建立職業(yè)技能等級制度的要求，人社部門各級鑒定中心分步退出除準(zhǔn)入類職業(yè)資格外的具體認定工作，轉(zhuǎn)向加強質(zhì)量監(jiān)管和提供公共服務(wù)。當(dāng)前各級人社部門急需協(xié)調(diào)同級編制、財政部門，明確鑒定中心的職責(zé)定位、經(jīng)費來源、人員編制等，以保障技能人才評價工作的質(zhì)量監(jiān)管和公共服務(wù)正常開展。

四、完善職業(yè)技能等級認定體系的對策

（一）政府層面

第一，強化宣傳引導(dǎo)。首先要繼續(xù)加強宣傳職業(yè)技能等級認定政策，讓更多的用人單位、社會評價機構(gòu)和勞動者積極參與技能等級認定活動。水平評價類技能人員職業(yè)資格退出職業(yè)資格目錄后，不是取消職業(yè)和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也不是取消技能人才評價，而是由職業(yè)資格評價改為職業(yè)技能等級認定，發(fā)證的主體和管理服務(wù)方式發(fā)生了改變。政府需要通過長期、大量的政策宣傳，讓社會和勞動者認識到評價方式的改變，不會降低評價質(zhì)量和證書含金量，相反通過用人主體和社會組織來實施評價，勞動者要接受市場和社會的認可和檢驗，評價質(zhì)量還可得到有效提升。同時，職業(yè)技能等級認定證書與職業(yè)資格證書一樣享受政府的各類技能人才培養(yǎng)政策。其次要引導(dǎo)用人單位提高對技能人才培養(yǎng)的認識，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)揮用人單位對技能人才培養(yǎng)的主體作用。最后通過技能大賽表彰獎勵高水平技能人才等形式廣泛宣傳技能人才典型，營造技能成才、技能強國的良好社會氛圍。

第二，強化政策配套。各級政府需要從出臺技能人才培養(yǎng)和評價指導(dǎo)性文件、加大技能人才培養(yǎng)補貼力度、完善技能人才表彰獎勵政策、建立技能人才成長機制、打通技能人才與專業(yè)技術(shù)晉升通道、引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)開展靈活多樣的技能評價方式等政策入手，加大技能人才培養(yǎng)力度。

第三，做好公共服務(wù)機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。按照國家職業(yè)資格改革和建立職業(yè)技能等級制度的要求，各級政府要盡快協(xié)調(diào)落實本級人社部門職業(yè)技能鑒定公共服務(wù)機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變事宜，明確機構(gòu)性質(zhì)、人員編制和經(jīng)費保障，確保職業(yè)資格改革落實到位、職業(yè)技能等級認定工作扎實有序推進。

第四，加強服務(wù)指導(dǎo)。各級人社部門鑒定中心按照工作職責(zé)，切實加大對職業(yè)技能等級認定機構(gòu)的服務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)能力的提升。要加強職業(yè)技能等級認定備案的指導(dǎo)，幫助新備案機構(gòu)建立認定工作流程、完善工作制度。同時，要做好技能等級認定備案機構(gòu)評估管理，尤其是作為第三機構(gòu)的社會組織，要遴選各方面條件都過硬的機構(gòu)面向社會開展等級認定，確保其權(quán)威性和公正性。此外，進一步整合社會資源，加強等級認定的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)崗位規(guī)范、試題庫等技術(shù)資源開發(fā)，為認定工作提供更科學(xué)、更先進、更全面的評價資源。

第五，加強質(zhì)量監(jiān)管。一方面，人社部門鑒定中心按照“雙隨機、一公開”的原則，繼續(xù)加強外部督導(dǎo)力度，幫助認定機構(gòu)不斷規(guī)范評價行為。同時，采取認定機構(gòu)自查自評和人社部門鑒定中心評估檢查相結(jié)合的形式，定期開展評價質(zhì)量檢查，幫助認定機構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題并及時整改，促進評價工作良性發(fā)展。另一方面，人社部門要進一步完善認定機構(gòu)進入和退出機制。嚴(yán)格新備案認定機構(gòu)的評估，把好進門關(guān)，對長期未能開展認定或認定工作不規(guī)范且不能按時整改的，啟動退出機制。

（二）職業(yè)技能等級認定機構(gòu)層面

各類職業(yè)技能等級認定機構(gòu)要按照“誰用人、誰評價、誰發(fā)證、誰負責(zé)”的原則，壓實工作責(zé)任。

第一，各類認定機構(gòu)共性部分。一是加強考務(wù)管理、考評員和質(zhì)量督導(dǎo)隊伍建設(shè)，通過新增人員培訓(xùn)、繼續(xù)教育、業(yè)績考核、質(zhì)量評估等途徑，全面提升技能等級認定工作人員能力和水平。二是加強軟硬件建設(shè)，強化內(nèi)部質(zhì)量管理。要完善職業(yè)技能等級認定和質(zhì)量監(jiān)控制度，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，制定并向社會公布考核管理、質(zhì)量管理、證書管理、職業(yè)技能等級認定收費標(biāo)準(zhǔn)等管理辦法，全面把控各個實施環(huán)節(jié)；技能等級認定機構(gòu)要具有與認定職業(yè)工種相適應(yīng)的考核場地、設(shè)備設(shè)施等硬件和視頻監(jiān)控設(shè)備；在技能等級認定實施過程中要嚴(yán)格落實“考培分離”[6]。

第二，用人單位層面。首先，企業(yè)要充分認識到自身在技能人才培養(yǎng)中的主體作用，加強領(lǐng)導(dǎo)，建立健全培訓(xùn)和評價制度，加強經(jīng)費保障，在工資結(jié)構(gòu)中設(shè)置體現(xiàn)企業(yè)技能人才崗位技能等級、職業(yè)技能等級相對應(yīng)的薪酬待遇。其次，結(jié)合職業(yè)技能等級認定的職業(yè)技能評價體系，配套建立技能人才薪酬分配制度，落實技能人才的薪酬待遇，在企業(yè)中全面建立起技能人才的培養(yǎng)、評價、使用、激勵制度[7]。最后，根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)實際，靈活設(shè)置評價等級、評價內(nèi)容，靈活開展職業(yè)資格評價、技能等級認定、專項職業(yè)能力考核、技能競賽、崗位練兵等多種形式的技能人才評價。

第三，社會組織層面。一是面向各類社會勞動者廣泛開展技能等級認定。職業(yè)（技工）院校、行業(yè)協(xié)會等社會組織要充分發(fā)揮其資源優(yōu)勢和行業(yè)優(yōu)勢，從經(jīng)濟社會發(fā)展大局出發(fā)，擔(dān)負起技能人才評價的社會責(zé)任，滿足社會各界的技能評價需求。二是職業(yè)（技工）院校通過職業(yè)技能等級認定創(chuàng)新高職院校技能人才評價方式，引導(dǎo)職業(yè)（技工）院校教育教學(xué)改革[8]。三是社會評價組織要牢固樹立質(zhì)量第一的意識，嚴(yán)格按照職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)開展評價，堅持評價標(biāo)準(zhǔn)不降低，評價過程不走樣，確保證書的權(quán)威性和公信力。四是要切實發(fā)揮社會組織的行業(yè)引領(lǐng)和技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢，做好新職業(yè)、新標(biāo)準(zhǔn)和評價技術(shù)資源的開發(fā)，努力實現(xiàn)技能等級認定和技術(shù)進步同步。