錢(qián)文榮 鄭淋議

一、問(wèn)題的提出

人口流動(dòng)對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用不容忽視(段成榮，1998)。1984年中央一號(hào)文件正式放開(kāi)人口流動(dòng)限制以來(lái)，大規(guī)模的人口流動(dòng)，尤其是農(nóng)村勞動(dòng)力向城市非農(nóng)部門(mén)流動(dòng)，不僅推動(dòng)了中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程(張廣勝、田洲宇，2018)，也提高了農(nóng)村居民的物質(zhì)生活水平，縮小了城鄉(xiāng)居民收入差距(李實(shí)，1999；孫文凱，2007)，成為造就中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的長(zhǎng)期密鑰(蔡昉，2013；都陽(yáng)等，2014)。而且，在嚴(yán)峻的疫情形勢(shì)下，農(nóng)村勞動(dòng)力有序地復(fù)工復(fù)產(chǎn)，也為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和穩(wěn)定提供了強(qiáng)有力的支持和保障?！?020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2020年，全國(guó)農(nóng)民工總量為28560萬(wàn)人，其中，外出農(nóng)民工16959萬(wàn)人，本地農(nóng)民工11601萬(wàn)人(1)資料來(lái)源：《2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》：http://www.gov.cn/shuju/2021-04/30/。。不過(guò)，已有研究指出，盡管中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有長(zhǎng)足貢獻(xiàn)，但是，近年來(lái)其邊際貢獻(xiàn)已經(jīng)出現(xiàn)遞減趨勢(shì)。為進(jìn)一步創(chuàng)造中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡，面向城鄉(xiāng)一體化的制度創(chuàng)新不可或缺(伍山林，2016)。

當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)融合發(fā)展新階段，城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)日益頻繁，流動(dòng)規(guī)模日益龐大，流動(dòng)影響也日益深遠(yuǎn)。以人口要素為例，第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國(guó)人戶(hù)分離人口達(dá)到49276萬(wàn)人，其中，市轄區(qū)內(nèi)人戶(hù)分離人口為11694萬(wàn)人，流動(dòng)人口為37582萬(wàn)人，其中，跨省流動(dòng)人口為12484萬(wàn)人(2)資料來(lái)源：《第七次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)情況》：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/。，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了鮮活動(dòng)力。但也應(yīng)當(dāng)看到，在以城市為中心的發(fā)展邏輯下，目前城鄉(xiāng)要素之間的流動(dòng)仍然是由農(nóng)村向城市的單向流動(dòng)，城市向農(nóng)村的要素流動(dòng)依然存在不少制度障礙(張露、羅必良，2021)，這嚴(yán)重加劇了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的不平衡、不充分問(wèn)題。為此，2019年5月，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，要求以協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，推動(dòng)各類(lèi)要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動(dòng)和平等交換。

城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。只有人口在城鄉(xiāng)之間充分自由流動(dòng)，才能帶動(dòng)與之相關(guān)的資本、技術(shù)等要素隨之流動(dòng)(杜啟平，2020)，改變以城市利益為主導(dǎo)、由城市單方面制定人口流動(dòng)政策的現(xiàn)象(陳釗、陸銘，2008)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展才能得以真正的實(shí)現(xiàn)。不過(guò)，大部分相關(guān)研究依然主要關(guān)注于以城市為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)與融合，聚焦城市的戶(hù)籍制度改革，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)農(nóng)民市民化和新型城鎮(zhèn)化，爭(zhēng)取農(nóng)民與市民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等方方面面的權(quán)利平等(黃祖輝等，1989；洪銀興等，2021)，而鮮有學(xué)者探討以鄉(xiāng)村發(fā)展為目標(biāo)的城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)與融合，關(guān)注城鄉(xiāng)融合背景下鄉(xiāng)村不同主體的權(quán)利安排。誠(chéng)然，城市和鄉(xiāng)村具有不同的功能定位，盡管隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，部分村莊的消失將是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過(guò)程，不過(guò)，中國(guó)情景下即便城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，鄉(xiāng)村人口仍高達(dá)數(shù)億(陳錫文，2018)。因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并推動(dòng)以鄉(xiāng)村發(fā)展為目標(biāo)的城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)與融合實(shí)際上既是國(guó)情農(nóng)情決定下的必然要求，也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。

城鄉(xiāng)人口流動(dòng)是中國(guó)歷史上最為壯觀(guān)的大事件，對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響(錢(qián)文榮，2015)。由于中國(guó)四十多年的各項(xiàng)改革本質(zhì)上是政府主導(dǎo)發(fā)展下的經(jīng)濟(jì)權(quán)利開(kāi)放，因此，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)與融合，打通城鄉(xiāng)的制度改革，尤其是推動(dòng)權(quán)利的有序開(kāi)放，是整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵(劉守英，2018)。有鑒于此，本文基于權(quán)利開(kāi)放理論，以村莊下農(nóng)村居民(3)農(nóng)村居民、農(nóng)民和村民均指同一對(duì)象，本文為方便不同情景下的表述采取混合使用的方式。鄉(xiāng)村、農(nóng)村，同理。的權(quán)利為突破口，探討鄉(xiāng)村如何從打開(kāi)進(jìn)城渠道向開(kāi)放村莊轉(zhuǎn)變，以期為促進(jìn)以鄉(xiāng)村發(fā)展為目標(biāo)的城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)與融合提供有益鏡鑒。

二、理論基礎(chǔ)與分析進(jìn)路

權(quán)利開(kāi)放理論由諾斯(North)、瓦利斯(Wallis)和溫格斯特(Weingast)等學(xué)者分別于2009年和2015年提出。他們區(qū)分了人類(lèi)社會(huì)的三種權(quán)利秩序，即覓食秩序(Foraging Order)、權(quán)利限制秩序(Limited access Social Order)或稱(chēng)自然國(guó)家(Natural State)、以及權(quán)利開(kāi)放秩序(Open Access Social Order)，并通過(guò)長(zhǎng)尺度的人類(lèi)歷史研究和大范圍的跨國(guó)研究，檢驗(yàn)和論證了國(guó)家窮富的差別根源。研究表明，國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的關(guān)鍵在于能否實(shí)現(xiàn)從權(quán)利限制秩序向權(quán)利開(kāi)放秩序的社會(huì)轉(zhuǎn)型，而發(fā)展中國(guó)家之所以經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和不穩(wěn)定，其根源就在于沒(méi)有建立權(quán)利開(kāi)放秩序的制度基礎(chǔ)(North et al.，2009,2015)。

在人類(lèi)歷史上的多數(shù)時(shí)期，權(quán)利限制秩序往往占據(jù)著主導(dǎo)地位。在權(quán)利限制秩序中，不同群體之間的權(quán)利安排是不對(duì)等的，少數(shù)精英群體壟斷了經(jīng)濟(jì)與政治權(quán)利，而普通公民的權(quán)利卻難以獲得法律的承認(rèn)和保護(hù)。人與人之間的關(guān)系主要依靠血緣、地緣、業(yè)緣等身份形成，重復(fù)博弈較為普遍，交易通常發(fā)生在熟人之間，特權(quán)身份和社會(huì)等級(jí)在往來(lái)交易中起著支配作用，主導(dǎo)著個(gè)體和組織的行動(dòng)，交易范圍相對(duì)狹小和封閉(North et al.，2015)。身份、暴力等替代價(jià)格機(jī)制成為資源配置的主要選擇，個(gè)體和組織不能自由進(jìn)入與退出，市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，難以有效發(fā)展(路乾，2018)。在權(quán)利開(kāi)放秩序中，法律政策對(duì)待不同群體一視同仁，無(wú)論身份高低及與當(dāng)權(quán)者關(guān)系親疏，全體公民普遍享有“非人格權(quán)利”(Impersonal Right)，而不同于少數(shù)精英群體基于身份形成所壟斷的特權(quán)。社會(huì)秩序的維持也不依靠壟斷或攫取經(jīng)濟(jì)租金，而是依賴(lài)于政治與經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)，個(gè)體與組織可以自由進(jìn)入與退出，經(jīng)濟(jì)與政治權(quán)利已經(jīng)從少數(shù)精英群體擴(kuò)大到每一位公民。人與人之間的關(guān)系主要依賴(lài)“非人格交換”(Impersonal Exchange)的新規(guī)則，而不依靠基于特權(quán)身份和社會(huì)等級(jí)的重復(fù)博弈，法律法規(guī)等正式制度在往來(lái)交易中占據(jù)主導(dǎo)地位，交易由熟人拓展到陌生人，交易范圍相對(duì)廣闊和開(kāi)放(North et al.，2015)?？傊噍^于權(quán)利限制秩序，權(quán)利開(kāi)放秩序是一套開(kāi)放包容的社會(huì)秩序，在這種權(quán)利秩序下，每位公民都可以享受同等的權(quán)利保護(hù)，交易與法治也不依賴(lài)于特權(quán)身份和社會(huì)等級(jí)，這為費(fèi)孝通意義上的熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)(劉守英、路乾，2017)。

權(quán)利開(kāi)放理論具有廣泛的理論適用性，目前，諾斯、瓦利斯和溫格斯特已經(jīng)相繼應(yīng)用該理論研究了英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、贊比亞、剛果(金)、墨西哥、智利、孟加拉國(guó)、印度、菲律賓、韓國(guó)等十?dāng)?shù)個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治與發(fā)展問(wèn)題。事實(shí)上，集體化時(shí)期以來(lái)中國(guó)的改革開(kāi)放也可以較好地被權(quán)利開(kāi)放理論所解釋。在諾斯等人的基礎(chǔ)上，劉守英、路乾(2017)通過(guò)構(gòu)建產(chǎn)權(quán)理論與社會(huì)秩序的關(guān)聯(lián)，分析了產(chǎn)權(quán)安排及保護(hù)與社會(huì)秩序演進(jìn)的關(guān)系，研究發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)保護(hù)上的人格化以及從權(quán)利限制秩序向權(quán)利開(kāi)放秩序轉(zhuǎn)型的梗阻是發(fā)展中國(guó)家落后的主要原因，只有建立權(quán)利開(kāi)放秩序，放開(kāi)經(jīng)濟(jì)組織的準(zhǔn)入與競(jìng)爭(zhēng)，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期、平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)一步地，劉守英(2018)在解讀中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡時(shí)指出，經(jīng)濟(jì)權(quán)利的有序開(kāi)放不僅是創(chuàng)造中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的制度力量，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)中國(guó)轉(zhuǎn)型的制度保障。延續(xù)該分析框架，張清勇等(2021)利用權(quán)利開(kāi)放理論，分析了中國(guó)農(nóng)村宅基地的發(fā)展與變遷，進(jìn)而指出日趨封閉的宅基地制度已經(jīng)不能適應(yīng)新情況，十八大以來(lái)宅基地制度改革逐漸從權(quán)利封閉向權(quán)利開(kāi)放發(fā)展(4)張清勇等(2021)直接將權(quán)利限制秩序等價(jià)于權(quán)利封閉秩序，使之更符合中國(guó)語(yǔ)境下“開(kāi)放”與“封閉”的對(duì)應(yīng)。，未來(lái)應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)權(quán)利的有序開(kāi)放。考慮到改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村居民的權(quán)利也大致經(jīng)歷了限制到開(kāi)放的過(guò)程，因此，本文也嘗試運(yùn)用權(quán)利開(kāi)放理論，分析農(nóng)村居民的權(quán)利安排是如何從權(quán)利限制走向權(quán)利開(kāi)放的，以及如何通過(guò)權(quán)利的有序開(kāi)放進(jìn)一步推動(dòng)以鄉(xiāng)村發(fā)展為目標(biāo)的城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)與融合。

三、打通進(jìn)城渠道：人口的鄉(xiāng)城單向流動(dòng)與融入

遷徙權(quán)和居住權(quán)是公民自由權(quán)的重要組成部分，也是城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)與融合最為關(guān)鍵的權(quán)利安排。改革開(kāi)放以來(lái)，公民的遷徙權(quán)和居住權(quán)逐步走向開(kāi)放，尤其是農(nóng)村居民的遷徙權(quán)和居住權(quán)，呈現(xiàn)出從權(quán)利限制向權(quán)利開(kāi)放轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

(一)改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村居民遷徙與居住權(quán)利的歷史演變

20世紀(jì)70年代末，黨的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了中國(guó)改革開(kāi)放的序幕，確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心的發(fā)展思路，長(zhǎng)期封閉的農(nóng)民進(jìn)城渠道也由此逐漸打開(kāi)。改革開(kāi)放四十年來(lái)，農(nóng)村居民的遷徙與居住權(quán)利越來(lái)越受到重視，農(nóng)村居民向城市的流動(dòng)與融入也經(jīng)歷了從小范圍、小規(guī)模的就地、就近為主向大范圍、大規(guī)模的跨省、跨區(qū)域?yàn)橹鞯臍v史轉(zhuǎn)變。

總體而言，改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村居民進(jìn)城渠道的開(kāi)放大致經(jīng)歷了四個(gè)階段。第一階段：特殊群體的小規(guī)模開(kāi)放，專(zhuān)業(yè)技術(shù)干部可落戶(hù)城鎮(zhèn)。1980年，中央出臺(tái)《關(guān)于解決部分專(zhuān)業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國(guó)家供應(yīng)糧食問(wèn)題的規(guī)定》打開(kāi)了農(nóng)村居民向城市流動(dòng)的第一條渠道，由此，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”正式進(jìn)入大眾視野，部分特殊農(nóng)村居民被允許遷入城鎮(zhèn)。該規(guī)定強(qiáng)調(diào)，依然生活在農(nóng)村且符合規(guī)定條件要求的專(zhuān)業(yè)技術(shù)干部家屬，可以將戶(hù)口遷入城鎮(zhèn)并由國(guó)家供應(yīng)口糧，且該類(lèi)人員不受公安部門(mén)審批的比例限制。

第二階段：全體農(nóng)村居民的小范圍開(kāi)放，農(nóng)村居民可到集鎮(zhèn)落戶(hù)，就地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化較為普遍。1984 年，中央一號(hào)文件《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》首次規(guī)定，除專(zhuān)業(yè)技術(shù)干部家屬之外的農(nóng)村居民也可以合法進(jìn)城落戶(hù)，廣大普通居民的遷徙與居住權(quán)利開(kāi)始受到重視。該文件明確指出，“各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶(hù)”。此后，廣大普通農(nóng)民進(jìn)城的多種渠道逐步得到打通。1985年，中央一號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)交往，允許農(nóng)民在各級(jí)政府統(tǒng)一管理下，進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工創(chuàng)業(yè)，提供勞務(wù)，從事二三產(chǎn)業(yè)。

第三階段：全體農(nóng)村居民的大規(guī)模開(kāi)放，農(nóng)村居民可落戶(hù)中小城鎮(zhèn)，跨省、跨區(qū)域流動(dòng)逐步涌現(xiàn)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，鄧小平的南方談話(huà)以及中共十四大社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，迎來(lái)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的春天，這為農(nóng)村居民的跨省、跨區(qū)域流動(dòng)創(chuàng)造了客觀(guān)條件。1994年，中央出臺(tái)《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》，對(duì)用人單位、農(nóng)村勞動(dòng)力、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)都做了明確的規(guī)范。在此之后，“民工潮”大量出現(xiàn)，就地城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化并存，“孔雀東南飛”現(xiàn)象持續(xù)至今。不過(guò)，為緩解“民工潮”帶來(lái)的社會(huì)壓力，中央堅(jiān)持“控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市、積極發(fā)展小城市”的建設(shè)方針，開(kāi)始將小城鎮(zhèn)建設(shè)作為城市化道路的現(xiàn)實(shí)選擇。從1995年到2000年，中央相繼出臺(tái)《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》、《小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出要發(fā)展小城鎮(zhèn)，實(shí)行按居住地和就業(yè)原則確定身份的戶(hù)籍登記制度，對(duì)于在小城鎮(zhèn)擁有穩(wěn)定的就業(yè)條件和合法固定的住所的農(nóng)村居民，可以依法申請(qǐng)辦理城鎮(zhèn)戶(hù)口，享受城鎮(zhèn)居民同等的入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面權(quán)利。進(jìn)入21世紀(jì)之后，伴隨著中國(guó)加入WTO，經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放程度不斷加深，勞動(dòng)力需求日益旺盛，土地城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，中央更加重視農(nóng)村勞動(dòng)力的跨省、跨區(qū)域流動(dòng)，更加強(qiáng)調(diào)“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。在2001年通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，明確提出要“取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間有序流動(dòng)”。此后，多個(gè)中央文件再次重申上述政策要點(diǎn)，支持農(nóng)村勞動(dòng)力的跨省、跨區(qū)域流動(dòng)。比如，在2004年中央一號(hào)文件《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》中，明確提出要“進(jìn)一步清理和取消針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理收費(fèi)，簡(jiǎn)化農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的各種手續(xù)，防止變換手法向進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民及用工單位亂收費(fèi)”。

第四階段：全體農(nóng)村居民的大范圍開(kāi)放，農(nóng)村居民可落戶(hù)大中城市，跨省、跨區(qū)域流動(dòng)與融入漸成為常態(tài)。在2014年之前，盡管農(nóng)村居民在小城鎮(zhèn)的流動(dòng)與融入相對(duì)較為容易，但是在大中城市，農(nóng)村居民的融入比流動(dòng)的難度就要大得多，大部分都屬于臨時(shí)性遷移而非永久性遷移。為了讓農(nóng)村居民在大中城市不僅能夠進(jìn)得來(lái)，而且還能留得下，十八大以來(lái)，中央開(kāi)啟了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化改革，有序推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2014年，中央發(fā)布《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，提出“不僅要放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶(hù)限制，也要放寬大中城市落戶(hù)條件”，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)。同年，中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，正式提出要“取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度”，這成為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動(dòng)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)與融入的新起點(diǎn)(郭東杰，2019)。

(二)農(nóng)村居民遷徙與居住權(quán)利從限制到開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)績(jī)效

農(nóng)村居民遷徙與居住權(quán)利的有序開(kāi)放，為農(nóng)村人口和勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移與市民化奠定了制度基礎(chǔ)，有力地促進(jìn)了工業(yè)化、城市化以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，成為改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要砝碼。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放四十多年來(lái)，中國(guó)的流動(dòng)人口規(guī)模已經(jīng)從1982年的657萬(wàn)人增加到2020年的3.76億人(5)資料來(lái)源：《第七次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)情況》：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/。。

第一，農(nóng)村居民遷徙與居住權(quán)利的有序開(kāi)放促進(jìn)了工業(yè)化。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，支撐了工業(yè)化的飛速發(fā)展。從三次產(chǎn)業(yè)比重來(lái)看，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)由1978年的28.1：48.2：23.7升級(jí)為2019年的7.1：39：53.9，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值比重大幅度下降，中國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，促成農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變；從產(chǎn)業(yè)體系來(lái)看，中國(guó)已經(jīng)建成品類(lèi)齊全、產(chǎn)能巨大的工業(yè)體系(周加來(lái)等，2019)，成為全世界唯一擁有聯(lián)合國(guó)定義的39個(gè)工業(yè)大類(lèi)、191個(gè)中類(lèi)和525個(gè)小類(lèi)的全部工業(yè)門(mén)類(lèi)的國(guó)家；從工業(yè)增加值規(guī)模來(lái)看，2019年，中國(guó)工業(yè)增加值規(guī)模已經(jīng)達(dá)到31.71萬(wàn)億元，其中，制造業(yè)增加值為26.92萬(wàn)億元，占全球比重達(dá)到28.1%。

第二，農(nóng)村居民遷徙與居住權(quán)利的有序開(kāi)放促進(jìn)了城市化。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著大量農(nóng)村居民出村進(jìn)城，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展期，總體上基本完成從鄉(xiāng)土中國(guó)向城鄉(xiāng)中國(guó)的轉(zhuǎn)型，未來(lái)正朝向城市中國(guó)轉(zhuǎn)型的方向發(fā)展。從常住人口城鎮(zhèn)化率來(lái)看，中國(guó)的常住城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1978 年的17.92%增長(zhǎng)到2020年的63.89%，目前已有9億左右的人口常年在城市生活居住；從戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率來(lái)看，中國(guó)的戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率也由1978年的15.82%上升到2020年的45.4%(6)資料來(lái)源：《公安部：截至2020年底我國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45.4%》：https://baijiahao.baidu.com/。，目前已有將近一半的人口已經(jīng)落戶(hù)城市；從城市數(shù)量來(lái)看，城市數(shù)量已經(jīng)從1978年的193個(gè)增加到2018年的672個(gè)，其中，地級(jí)以上城市從1978年的101個(gè)增加到2018年的297個(gè)，縣級(jí)市由1978年的92個(gè)增加到2018年的375個(gè)，建制鎮(zhèn)從1978年的2176個(gè)增加到2018年的21297個(gè)(7)資料來(lái)源：《城鎮(zhèn)化水平顯著提高 城市面貌煥然一新》：http://www.gov.cn/shuju/。。

第三，農(nóng)村居民遷徙與居住權(quán)利的有序開(kāi)放促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。改革開(kāi)放后，農(nóng)村居民的出村進(jìn)城和非農(nóng)轉(zhuǎn)移，緩解了人地關(guān)系緊張的壓力，同時(shí)也造成了農(nóng)村勞動(dòng)力的相對(duì)稀缺，客觀(guān)上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)型以及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。從農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率來(lái)看，1978年到2018年間，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率已經(jīng)從最初的19.66%增加到現(xiàn)在的69.1%，2019年甚至超過(guò)70%，小麥、水稻、玉米均基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化；從服務(wù)規(guī)模來(lái)看，2018年，全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)面積達(dá)到13.84億畝，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的服務(wù)組織數(shù)量為37萬(wàn)個(gè)，接受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的服務(wù)對(duì)象數(shù)達(dá)到4630.17萬(wàn)個(gè)，其中，小農(nóng)戶(hù)數(shù)為4194.37萬(wàn)戶(hù)，占服務(wù)對(duì)象總數(shù)的90.59%；從農(nóng)地規(guī)模來(lái)看，第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，2016年，農(nóng)地規(guī)模面積占全部實(shí)際農(nóng)地耕種面積的比重就已經(jīng)接近30%；從農(nóng)地流轉(zhuǎn)來(lái)看，2018年，全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積超過(guò)5.3億畝，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率接近40%(8)資料來(lái)源：《數(shù)說(shuō)新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村巨變》：http://www.moa.gov.cn/xw/。。

四、全面開(kāi)放村莊：人口的城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)與融合

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民進(jìn)城成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。不過(guò)，僅僅打通進(jìn)城渠道還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興，未來(lái)還需要推動(dòng)村莊全面開(kāi)放，有序放開(kāi)城市居民的遷徙與居住權(quán)利，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)與融合。

(一)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)與融合的現(xiàn)狀與問(wèn)題

城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)與融合既是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求，也是鄉(xiāng)村全面振興的實(shí)現(xiàn)路徑。然而，現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)依然是農(nóng)村居民從鄉(xiāng)村到城市的單向流動(dòng)與融入為主，城市居民流向鄉(xiāng)村的相對(duì)較少，且主要表現(xiàn)在人才下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)和市民下鄉(xiāng)三個(gè)方面，更不用說(shuō)城市居民融入鄉(xiāng)村了。推進(jìn)城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)與融合仍然重而道遠(yuǎn)。

為破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題，中央分別于2005年和2017年相繼提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在此之后，人才下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)和市民下鄉(xiāng)等問(wèn)題逐漸被重視，城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)開(kāi)始從單向流動(dòng)向雙向流動(dòng)轉(zhuǎn)變。首先，人才下鄉(xiāng)開(kāi)啟了城市居民向鄉(xiāng)村流動(dòng)的先河。2007年，中央一號(hào)文件《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》率先提出，要鼓勵(lì)外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，支持大中專(zhuān)畢業(yè)生和鄉(xiāng)土人才創(chuàng)辦現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)。2010年，中央一號(hào)文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》，要求健全科技、教育、文化、衛(wèi)生等下鄉(xiāng)支農(nóng)制度，鼓勵(lì)城市教師、城市醫(yī)生以及科研機(jī)構(gòu)下鄉(xiāng)支援農(nóng)村。在政策支持和引導(dǎo)下，越來(lái)越多的農(nóng)民工、大學(xué)生、企業(yè)管理者、退役軍人和科技人員奔赴鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，全國(guó)各類(lèi)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員達(dá)到780萬(wàn)人，相比2015年增加了330萬(wàn)人，相比2017年增長(zhǎng)了5.4%(9)資料來(lái)源：《數(shù)說(shuō)新中國(guó)70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村巨變》：http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/。。其次，資本下鄉(xiāng)提供了城市居民向鄉(xiāng)村流動(dòng)的動(dòng)力。2013年，中央一號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》首次放開(kāi)了工商資本進(jìn)入農(nóng)村的準(zhǔn)入限制，要求“鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)”。2018年，中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出要“加快制定鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本參與鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見(jiàn)”。工商資本進(jìn)入農(nóng)村有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，全國(guó)縣級(jí)以上龍頭企業(yè)近9萬(wàn)家，其中，省級(jí)以上重點(diǎn)龍頭企業(yè)1.8萬(wàn)家、國(guó)家重點(diǎn)龍頭企業(yè)1243家。全年農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入達(dá)到14.9萬(wàn)億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額1萬(wàn)億元，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入利潤(rùn)率為6.8%，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比達(dá)到2.3 ∶1(10)資料來(lái)源：《2020中國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展分析報(bào)告》：http://szb.farmer.com.cn/2020/。。最后，市民下鄉(xiāng)演化為城市居民向鄉(xiāng)村流動(dòng)的主流。2007年，中央一號(hào)文件《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》首次提出，要立足當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。2016年，中央一號(hào)文件《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要加大對(duì)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的扶持力度。2018年，中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》指出，要“實(shí)施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程”，對(duì)鄉(xiāng)村旅游進(jìn)行提檔升級(jí)。鄉(xiāng)村旅游吸引了大量的城市居民，使得市民下鄉(xiāng)成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的一道靚麗風(fēng)景線(xiàn)。截至2018年，全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待人數(shù)達(dá)到30億人，營(yíng)業(yè)收入超8000億元，全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范縣(市)共388個(gè)，美麗休閑鄉(xiāng)村710個(gè)(11)資料來(lái)源：《2020中國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展分析報(bào)告》：http://szb.farmer.com.cn/2020/。。

(二)開(kāi)放村莊推進(jìn)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)與融合的挑戰(zhàn)

開(kāi)放村莊，推進(jìn)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)與融合是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的應(yīng)有之義。然而，城鄉(xiāng)居民的遷徙與居住權(quán)利是不對(duì)等的，盡管當(dāng)前農(nóng)村居民落戶(hù)城市的限制正在被逐漸打破，但是城市居民落戶(hù)鄉(xiāng)村的通道基本是關(guān)閉的。由此導(dǎo)致，目前的城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)與融合只是農(nóng)村居民向城市的流動(dòng)與融入加之城市居民向鄉(xiāng)村流動(dòng)的簡(jiǎn)單組合。

造成城市居民并不能真正地融入鄉(xiāng)村的原因是多方面的，這既包括城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)約束，也包括戶(hù)籍制度、土地制度的制度阻隔，還包括觀(guān)念意識(shí)層面的主觀(guān)束縛。具體地，第一，從城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡來(lái)看，盡管目前中國(guó)已經(jīng)取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，小康社會(huì)也全面建成，城鄉(xiāng)差距正逐步縮小，但不可否認(rèn)的是，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不平衡和不充分問(wèn)題依然較為嚴(yán)峻。相較于城市，鄉(xiāng)村的水、電、氣、路、網(wǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施和科、教、文、衛(wèi)、體等公共服務(wù)設(shè)施仍然存在較大差距。而且，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，集體經(jīng)濟(jì)薄弱，發(fā)展機(jī)會(huì)較為稀缺，很難吸引城市居民落戶(hù)鄉(xiāng)村。第二，從制度阻隔來(lái)看，戶(hù)籍制度和土地制度依然是阻礙城市居民落戶(hù)鄉(xiāng)村的主要障礙。中國(guó)情境下，戶(hù)籍制度與土地制度往往是相輔相成、互為影響的，農(nóng)村戶(hù)籍與集體利益掛鉤，承包地、宅基地的初始獲得和集體收益的初始分配都必須依賴(lài)于集體成員身份(經(jīng)濟(jì)身份)。因此，一旦城市居民落戶(hù)鄉(xiāng)村并取得相應(yīng)的集體成員身份，那么他們按理也將獲得承包地、宅基地和集體收益分配的權(quán)利，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村土地集體所有制造成沖擊。第三，從主觀(guān)束縛來(lái)看，由于中國(guó)歷史上曾出現(xiàn)的百姓流離失所和社會(huì)動(dòng)蕩不安等問(wèn)題大多與農(nóng)民失去土地有關(guān)，故而，在有些學(xué)者看來(lái)，開(kāi)放村莊存在隱憂(yōu)，城市居民與農(nóng)村居民“爭(zhēng)地”可能導(dǎo)致土地兼并，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩(溫鐵軍，2009；陳錫文，2011)。因此，為推動(dòng)城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)與融合，在賦予城市居民自由的遷徙與居住權(quán)利的基礎(chǔ)上，首先需要做的是完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，讓鄉(xiāng)村成為讓人向往的桃花源；其次，有必要深化農(nóng)村戶(hù)籍制度和土地制度改革，將農(nóng)村居民的政治身份和經(jīng)濟(jì)身份分開(kāi)，落戶(hù)鄉(xiāng)村的城市居民只享有基于政治身份的公民權(quán)利，而不享受基于經(jīng)濟(jì)身份的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，財(cái)產(chǎn)權(quán)利的獲得依賴(lài)于市場(chǎng)規(guī)制基礎(chǔ)上的自由交易；最后，有必要廓清認(rèn)識(shí)誤區(qū)，實(shí)施改革配套，明確指出土地兼并的條件正發(fā)生變化，只要堅(jiān)持自愿原則并對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)做出土地規(guī)模、土地用途等方面的合理限制，那么土地兼并將是小概率事件(劉正山，2007；鄭淋議等，2020)。

五、構(gòu)建制度體系：城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)與融合的保障與深化

制度是一連串事件，為了深入推進(jìn)以鄉(xiāng)村發(fā)展為目標(biāo)的城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)與融合，在促進(jìn)鄉(xiāng)村從打開(kāi)進(jìn)城渠道向開(kāi)放村莊轉(zhuǎn)變的同時(shí)，必須推動(dòng)權(quán)利的有序開(kāi)放，維護(hù)和發(fā)展好原住民(長(zhǎng)期生活在鄉(xiāng)村的農(nóng)村居民)、新市民(離開(kāi)鄉(xiāng)村并融入城市的農(nóng)村居民)和新村民(離開(kāi)城市并融入鄉(xiāng)村的農(nóng)村居民)的合法權(quán)益，深化農(nóng)村戶(hù)籍制度改革、農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革和鄉(xiāng)村建設(shè)制度改革，進(jìn)一步推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民市民化、下鄉(xiāng)市民村民化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)職業(yè)化和鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化，讓鄉(xiāng)村出得去、進(jìn)得來(lái)、留得住，成為村民創(chuàng)業(yè)的大舞臺(tái)。

(一)深化農(nóng)村土地制度改革，推動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民市民化，讓鄉(xiāng)村出得去

農(nóng)村土地制度改革的本質(zhì)是要維護(hù)好新市民的土地權(quán)益，承包期內(nèi)不以退出承包地和宅基地作為進(jìn)城落戶(hù)的前提條件，并引導(dǎo)他們依法、自愿、有償?shù)赝顺龌蜣D(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地資格權(quán)，平穩(wěn)有序地推動(dòng)農(nóng)民市民化，讓農(nóng)村居民安安心心地進(jìn)城落戶(hù)。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化依然是發(fā)展的主流，推動(dòng)以人為本的新型城鎮(zhèn)化不僅要求進(jìn)城農(nóng)民享有與城市居民平等的公民權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且，也要求保障他們鄉(xiāng)村原有的合法的土地權(quán)益。具體來(lái)說(shuō)，第一，要提高地權(quán)安全性，通過(guò)法律賦權(quán)的方式對(duì)承包地和宅基地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，讓進(jìn)城農(nóng)民同等擁有具有法律效力的土地產(chǎn)權(quán)證書(shū)，并使之成為他們承包期內(nèi)維護(hù)自身合法土地權(quán)益的產(chǎn)權(quán)憑證。第二，要提高地權(quán)完整性，通過(guò)要素市場(chǎng)化激活承包地和宅基地的經(jīng)濟(jì)用途，拓寬土地產(chǎn)權(quán)證書(shū)的使用場(chǎng)域，發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)證書(shū)在出租、抵押、信貸、入股、轉(zhuǎn)讓、退出以及收益分配等方面的積極作用，進(jìn)一步顯化承包地和宅基地的資產(chǎn)價(jià)值，提高進(jìn)城農(nóng)民承包期內(nèi)合法的財(cái)產(chǎn)性收入。第三，要提高地權(quán)穩(wěn)定性，落實(shí)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》，在承包期內(nèi)，村集體要尊重進(jìn)城農(nóng)民的意愿，鼓勵(lì)他們率先在集體范圍內(nèi)依法、自愿、有償?shù)赝顺龌蜣D(zhuǎn)讓承包地和宅基地，而不得對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制收回、調(diào)整和分割，當(dāng)然，長(zhǎng)期撂荒、閑置的除外；當(dāng)承包期截止時(shí)，要通過(guò)村莊民主的方式商討是否保留進(jìn)城農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地資格權(quán)，力爭(zhēng)達(dá)成社會(huì)共識(shí)和形成最大公約數(shù)，盡可能減少土地糾紛，確保土地權(quán)利交接的平穩(wěn)過(guò)渡。

(二)深化農(nóng)村戶(hù)籍制度改革，推動(dòng)下鄉(xiāng)市民村民化，讓鄉(xiāng)村進(jìn)得來(lái)

農(nóng)村戶(hù)籍制度改革的本質(zhì)是要將農(nóng)村居民的政治身份與經(jīng)濟(jì)身份分開(kāi)，將財(cái)產(chǎn)權(quán)利與公民權(quán)利脫鉤，保障新村民擁有與原住民同等的公民權(quán)利以及經(jīng)由市場(chǎng)交易取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)而讓下鄉(xiāng)市民真正地融入鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)“村民化”。具體來(lái)說(shuō)，第一，新村民不享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地資格權(quán)和集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)村土地集體所有制下，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地資格權(quán)和集體收益分配權(quán)均是基于原住民的集體成員資格配置，本質(zhì)上屬于成員權(quán)的范疇，這里邊既有自動(dòng)獲取的先天因素，也有交稅納糧的歷史貢獻(xiàn)，不能輕易剝離。因此，城市居民在成為新村民之后，也不能直接取得上述權(quán)利。第二，新村民享有包括遷徙權(quán)、居住權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、宗教自由、人身自由等在內(nèi)的公民權(quán)利。城市居民一旦成為新村民，根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)自治法》，那么他們也將是村莊的主人，理應(yīng)成為鄉(xiāng)村治理的主體。因此，要放開(kāi)權(quán)利限制，賦予新村民同等的公民權(quán)利，讓他們更有歸屬感、參與感和幸福感。這樣新村民也將與原住民一道共同參與鄉(xiāng)村治理，共同推行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，共同享有村內(nèi)一切基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。第三，新村民享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋使用權(quán)以及其他經(jīng)由市場(chǎng)交易取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。就承包地和宅基地而言，在“三權(quán)分置”框架下，無(wú)論承包地和宅基地的所有權(quán)均屬于集體，而承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地資格權(quán)則屬于擁有集體成員資格的原住民，唯一被放活的就是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)與房屋使用權(quán)。因此，新村民可以通過(guò)非人格交換的市場(chǎng)化方式獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)與房屋使用權(quán)，滿(mǎn)足日常生產(chǎn)生活的需要?？傊乱徊礁母锟梢詧?jiān)持“穩(wěn)存量、動(dòng)增量”的思路，即在維護(hù)原住民的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地資格權(quán)和集體收益分配權(quán)”等財(cái)產(chǎn)權(quán)利和公民權(quán)利不變的同時(shí)，鼓勵(lì)新村民通過(guò)市場(chǎng)交易的方式取得進(jìn)城農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)赝顺龌蜣D(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和通過(guò)依法登記落戶(hù)的方式取得公民權(quán)利，逐步推動(dòng)農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利由封閉的、難交易的成員權(quán)向開(kāi)放的、可交易的財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變，政治權(quán)利由封閉的、排他的資格權(quán)向開(kāi)放的、平等的公民權(quán)轉(zhuǎn)變。

(三)深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)職業(yè)化，讓鄉(xiāng)村留得住

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革的本質(zhì)是要統(tǒng)籌考慮小農(nóng)戶(hù)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展權(quán)益，構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)民職業(yè)發(fā)展體系，建立健全以家庭經(jīng)營(yíng)為主體、多種經(jīng)營(yíng)方式并存的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，進(jìn)而消除農(nóng)民的身份歧視，讓農(nóng)民真正成為令人羨慕的職業(yè)。鄉(xiāng)村如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，很可能出現(xiàn)空心化問(wèn)題，不僅原住民留不住，也難以吸引新村民。如果要用產(chǎn)業(yè)興旺來(lái)達(dá)到長(zhǎng)期留人的目標(biāo)，那么必須讓農(nóng)民由身份農(nóng)民向職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變，吸引新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投身農(nóng)業(yè)，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，第一，要將小農(nóng)戶(hù)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體納入全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)民職業(yè)發(fā)展體系，讓農(nóng)民真正成為具有職業(yè)屬性的職業(yè)。其中，這里的職業(yè)農(nóng)民大致可分為兩類(lèi)，一類(lèi)是原住民，他們可以憑借集體成員資格自動(dòng)獲得職業(yè)農(nóng)民身份；另一類(lèi)是新村民，他們可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、入股等市場(chǎng)交易方式獲得職業(yè)農(nóng)民身份。第二，要建立梯次分明、進(jìn)退有序的職業(yè)晉升規(guī)制和農(nóng)民職業(yè)退休制度，同時(shí)輔之以相應(yīng)水平的社會(huì)養(yǎng)老保障，讓職業(yè)農(nóng)民的等級(jí)與他們的社會(huì)養(yǎng)老保障水平掛鉤。比如，人力資源與社會(huì)保障部門(mén)可以將職業(yè)農(nóng)民分為若干個(gè)等級(jí)，并根據(jù)務(wù)農(nóng)年限、經(jīng)營(yíng)績(jī)效、獲獎(jiǎng)榮譽(yù)、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)技能等多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)按期對(duì)職業(yè)農(nóng)民進(jìn)行考核，完成職業(yè)農(nóng)民的晉升與降格，同時(shí)幫助繳納和發(fā)放相應(yīng)水平的養(yǎng)老金，建立職業(yè)農(nóng)民發(fā)展的激勵(lì)與約束機(jī)制。第三，要順應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度從家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的雙層經(jīng)營(yíng)向家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的多元經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)，參照公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度和以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，建立健全以家庭經(jīng)營(yíng)為主體、多種經(jīng)營(yíng)方式并存的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度。一方面，要推動(dòng)小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的家庭農(nóng)場(chǎng)。因?yàn)闊o(wú)論是從歷史來(lái)看，還是從全球來(lái)看，家庭始終是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)最基本、最普遍的組織形式。另一方面，要推動(dòng)家庭經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)在內(nèi)的多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織創(chuàng)新。因?yàn)榘殡S著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的興起，企業(yè)經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)等其他經(jīng)營(yíng)形式的發(fā)展也方興未艾，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已經(jīng)成長(zhǎng)為中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量。

(四)深化鄉(xiāng)村建設(shè)制度改革，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化，讓鄉(xiāng)村成為創(chuàng)業(yè)大舞臺(tái)

通過(guò)多年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境改造，中國(guó)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得顯著成效。但如何讓美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果轉(zhuǎn)化為美麗經(jīng)濟(jì)，從而讓鄉(xiāng)村建設(shè)可持續(xù)，使鄉(xiāng)村成為吸引市民、留住村民、推動(dòng)創(chuàng)業(yè)的大舞臺(tái)，卻是一個(gè)始終沒(méi)有得到很好解決的問(wèn)題。黨的十九屆五中全會(huì)首次提出要實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，并將鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置，2021年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》對(duì)此做出了全面部署，標(biāo)志著鄉(xiāng)村建設(shè)成為一套正式制度安排。鄉(xiāng)村建設(shè)制度改革的本質(zhì)是要在鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中平衡好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，建設(shè)有為政府和培育有效市場(chǎng)，在更好發(fā)揮政府作用的同時(shí)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化，讓鄉(xiāng)村成為村民創(chuàng)業(yè)的大舞臺(tái)。具體來(lái)說(shuō)，第一，鄉(xiāng)村建設(shè)離不開(kāi)政府，政府在鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。當(dāng)前中國(guó)最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分。解決發(fā)展不平衡、不充分的矛盾，單純依靠市場(chǎng)力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在市場(chǎng)規(guī)律作用下，要素由鄉(xiāng)村向城市的單向流動(dòng)只會(huì)讓鄉(xiāng)村空心化問(wèn)題更為嚴(yán)峻。政府實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的目的就是要彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，化被動(dòng)為主動(dòng)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的制度供給，優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展投入，重點(diǎn)解決好鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后和公共服務(wù)水平低下的問(wèn)題。第二，鄉(xiāng)村建設(shè)離不開(kāi)市場(chǎng)，市場(chǎng)應(yīng)在資源配置中起決定性作用。“綠水青山就是金山銀山”，良好的生態(tài)資源是鄉(xiāng)村的最大優(yōu)勢(shì)和寶貴財(cái)富。在依靠政府力量改善基礎(chǔ)設(shè)施和提升公共服務(wù)水平的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)鄉(xiāng)村各種可經(jīng)營(yíng)性資源進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，將生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，以促進(jìn)資源在容量、結(jié)構(gòu)、秩序和功能上的最大化和最優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)投入和產(chǎn)出的良性循環(huán)。第三，鄉(xiāng)村建設(shè)要求既要發(fā)揮政府作用又要發(fā)揮市場(chǎng)作用，推動(dòng)鄉(xiāng)村的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。在鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，有效市場(chǎng)與有為政府相得益彰、缺一不可(錢(qián)文榮等，2021)。鄉(xiāng)村建設(shè)要在協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系中扎實(shí)推進(jìn)，綜合運(yùn)用“看不見(jiàn)的手”和“看得見(jiàn)的手”，彌補(bǔ)可能的市場(chǎng)失靈和政府失靈，釋放鄉(xiāng)村發(fā)展活力，凝聚鄉(xiāng)村發(fā)展人氣，讓一切有利于鄉(xiāng)村發(fā)展的力量源泉充分涌流，走鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展之路。