金雨涵

中國(guó)政法大學(xué)

0 問(wèn)題的提出

我國(guó)“富煤貧油少氣”的資源稟賦特征決定了煤炭將長(zhǎng)期是我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中最為重要和基礎(chǔ)的一環(huán)，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。當(dāng)前，由于國(guó)內(nèi)外的雙重挑戰(zhàn)，煤炭的“綠色低碳發(fā)展”刻不容緩。國(guó)內(nèi)，在“碳中和、碳達(dá)峰”（下稱(chēng)“雙碳”）目標(biāo)背景下，國(guó)務(wù)院《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》［1］提出了嚴(yán)控新增產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能、清潔利用煤炭的要求，助力碳達(dá)峰；國(guó)外，《格拉斯哥氣候公約》作為首次提及煤炭的聯(lián)合國(guó)氣候協(xié)議，明確了各國(guó)要“逐步減少（phasedown）”煤炭使用，加快能源轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)全球氣溫控制的目標(biāo)。在這種背景之下，對(duì)1996年制定的《煤炭法》進(jìn)行生態(tài)化變革，克服原有《煤炭法》與綠色低碳發(fā)展要求不相適應(yīng)的矛盾，推動(dòng)能源革命與能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型在法制的軌道上進(jìn)行，具有重要的意義。

1 現(xiàn)行《煤炭法》的問(wèn)題與矛盾

1.1 立法目的理念落后

現(xiàn)行的煤炭立法制定于1996年，雖然歷經(jīng)四次修訂，但并未對(duì)《煤炭法》的立法目的進(jìn)行變動(dòng)?！睹禾糠ā返牧⒎ɡ砟睿畜w現(xiàn)在了法規(guī)第一條“合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)煤炭資源，規(guī)范煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，促進(jìn)和保障煤炭行業(yè)的發(fā)展”，具有非常強(qiáng)烈的產(chǎn)業(yè)法色彩，主要關(guān)注了煤炭的開(kāi)發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與行業(yè)發(fā)展，而并未確立環(huán)境生態(tài)保護(hù)與低碳可持續(xù)理念。本世紀(jì)初以來(lái)，能源立法的生態(tài)化變革就已經(jīng)成為了世界范圍內(nèi)能源法律發(fā)展的重要趨勢(shì)。能源的開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展成為了能源立法的重要任務(wù)。加之在我國(guó)當(dāng)前“雙碳”目標(biāo)的時(shí)代背景下，僅關(guān)注生產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法理念顯然落后。

在產(chǎn)業(yè)法價(jià)值取向的立法理念之下，《煤炭法》對(duì)于生態(tài)保護(hù)以及低碳可持續(xù)的關(guān)注仍在較低的水平?，F(xiàn)行《煤炭法》69條的篇幅中，只有5條是與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、低碳可持續(xù)相關(guān)的規(guī)范：與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的第11條“應(yīng)當(dāng)……防止污染和其他公害，保護(hù)生態(tài)環(huán)境”和第19條“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持煤炭開(kāi)發(fā)與環(huán)境治理同步進(jìn)行，煤礦建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)驗(yàn)收、同時(shí)投入使用”。與低碳可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的是第27、28、29條，規(guī)定了煤炭的轉(zhuǎn)產(chǎn)資金制度與綜合利用、清潔利用規(guī)定。除了由于立法理念落后帶來(lái)的規(guī)范關(guān)注不足之外，這僅有的5條規(guī)范還具有過(guò)于抽象無(wú)法具體指導(dǎo)實(shí)踐、過(guò)于籠統(tǒng)無(wú)法準(zhǔn)確解決問(wèn)題、過(guò)于粗放不能滿(mǎn)足綠色低碳可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的特點(diǎn)，無(wú)法在實(shí)踐中切實(shí)發(fā)揮環(huán)境生態(tài)保護(hù)與低碳發(fā)展的價(jià)值。這也是由于立法理念與時(shí)代價(jià)值取向以及社會(huì)發(fā)展需求的矛盾導(dǎo)致的。

1.2 煤炭法律制度與實(shí)際脫節(jié)

《煤炭法》作為煤炭這一能源品種的單行立法，確立了諸多煤炭法律制度，如開(kāi)發(fā)規(guī)劃制度、安全生產(chǎn)管理制度等，許多制度在《煤炭法》和其他單行法律規(guī)范搭建的框架下，發(fā)揮著能源生產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理與監(jiān)督的重要作用，但是也有一些制度已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前的實(shí)際需要，甚至與產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生了矛盾，需要在法律修訂中進(jìn)行理順。

1.2.1 煤炭準(zhǔn)入制度與產(chǎn)業(yè)政策矛盾

煤炭準(zhǔn)入制度隨著《煤炭法》2013年修訂將辦礦審批、煤炭生產(chǎn)許可等環(huán)節(jié)的取消，其門(mén)檻一再降低，意圖通過(guò)簡(jiǎn)化行政流程，刺激煤炭行業(yè)的整體活力。然而，這一對(duì)“市場(chǎng)”的引入未免有建立在一個(gè)脫離現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上的機(jī)械引入之虞。在我國(guó)煤炭行業(yè)中，對(duì)于準(zhǔn)入門(mén)檻的簡(jiǎn)單放低，造成的結(jié)果是缺乏技術(shù)和科學(xué)管理手段的小型經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入行業(yè)，相比于其對(duì)產(chǎn)業(yè)活力帶來(lái)的正面影響，因技術(shù)缺乏、理念不足帶來(lái)的環(huán)境負(fù)外部性影響更為顯著。煤炭行業(yè)是我國(guó)環(huán)保、能源、安全和經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域，簡(jiǎn)單的放開(kāi)市場(chǎng)無(wú)法克服市場(chǎng)泥沙俱下帶來(lái)的治理成本增加。更何況，從2016年以來(lái)，根據(jù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)調(diào)整產(chǎn)能升級(jí)的實(shí)際，國(guó)家提出要在煤電產(chǎn)業(yè)淘汰落后產(chǎn)能［2］、脫困發(fā)展［3］的方針。這二者之間顯然有著明顯的矛盾。

1.2.2 煤炭退出規(guī)范的缺失

作為傳統(tǒng)能源的煤炭，近年來(lái)出現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能不足、落后產(chǎn)能過(guò)剩的情況。對(duì)此，發(fā)改委提出要“清退落后產(chǎn)能”，截至2020年底，全國(guó)30萬(wàn)t/a以下煤礦和產(chǎn)能均較2018年下降超過(guò)40%［4］。然而，部分地區(qū)在實(shí)行時(shí)存在著“一刀切”的問(wèn)題，未能正確依法關(guān)閉相關(guān)煤炭企業(yè)。作為煤炭基本法的《煤炭法》本應(yīng)在其中發(fā)揮重要的法制規(guī)范作用，但關(guān)于煤炭退出，僅有第26條表述為“關(guān)閉煤礦和報(bào)廢礦井，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院煤炭管理部門(mén)的規(guī)定辦理”的煤礦關(guān)閉之規(guī)定，并且規(guī)范表述過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。煤炭退出相關(guān)規(guī)范的缺失，使得大量的煤礦企業(yè)被“政策性關(guān)閉”缺乏一定的執(zhí)法基礎(chǔ)，這顯然是煤炭立法的缺失導(dǎo)致的。

1.2.3 煤炭清潔綜合利用制度需要完善

煤炭清潔綜合利用是煤炭低碳化發(fā)展的重要途徑。煤炭作為國(guó)家重要戰(zhàn)略能源，其高碳屬性無(wú)法改變，我國(guó)對(duì)其的依賴(lài)度也無(wú)法短期扭轉(zhuǎn)。因此，清潔和綜合利用至關(guān)重要。清潔利用就是煤炭低污染排放要求；綜合利用則是對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求。在現(xiàn)行《煤炭法》中，對(duì)于煤炭清潔綜合利用的規(guī)定及法律規(guī)范多數(shù)為“鼓勵(lì)”“倡導(dǎo)”等原則性表述，對(duì)于具體的促進(jìn)手段、鼓勵(lì)方式并未作出規(guī)定，需要進(jìn)一步完善。

2 《煤炭法》的修改方向：生態(tài)化變革

2.1 生態(tài)化變革是能源立法的趨勢(shì)所向

能源與環(huán)境問(wèn)題是同一枚硬幣的兩個(gè)側(cè)面，從環(huán)境問(wèn)題的成因來(lái)看，相當(dāng)大一部分的環(huán)境損害由能源的不當(dāng)使用導(dǎo)致；從能源問(wèn)題來(lái)看，能源環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為制約能源可持續(xù)發(fā)展的重要因素。因此，世界范圍內(nèi)能源立法生態(tài)化變革的趨勢(shì)［5］方興未艾。從法的價(jià)值觀察，能源立法的價(jià)值就在于通過(guò)對(duì)能源的合理開(kāi)發(fā)利用實(shí)現(xiàn)人類(lèi)的生存和需要的滿(mǎn)足。當(dāng)能源環(huán)境安全問(wèn)題儼然成為眼下及未來(lái)全人類(lèi)共同面臨的生存和發(fā)展問(wèn)題時(shí)，法律規(guī)范需要對(duì)此進(jìn)行關(guān)注與回應(yīng)。因此，從法的價(jià)值來(lái)說(shuō)，生態(tài)化變革是能源立法的大勢(shì)所趨。而煤炭作為最基礎(chǔ)的能源品種，其立法活動(dòng)亦應(yīng)當(dāng)遵循這一趨勢(shì)。同時(shí)，在我國(guó)生態(tài)文明法治思想的指導(dǎo)下，對(duì)《煤炭法》等能源立法進(jìn)行生態(tài)化變革也是構(gòu)建生態(tài)文明法制的必然要求。

2.2 生態(tài)環(huán)境價(jià)值是煤炭法價(jià)值的應(yīng)有之義

煤炭法的價(jià)值體系應(yīng)當(dāng)由正義、秩序和效率三個(gè)方面組成。如此界定兼顧了煤炭的發(fā)展問(wèn)題和安全問(wèn)題。由于發(fā)展和安全問(wèn)題在環(huán)境能源領(lǐng)域的一體兩面性質(zhì)，對(duì)煤炭法進(jìn)行孤立的產(chǎn)業(yè)法定位顯然是有誤的。而在煤炭法的秩序價(jià)值中，當(dāng)然包含著秩序的基石——安全性問(wèn)題。煤炭安全應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的安全和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的安全［6］。然而，如前所述，《煤炭法》的立法價(jià)值局限在開(kāi)發(fā)利用自由、規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和保障行業(yè)發(fā)展，而忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境價(jià)值的關(guān)注。雖然或許可以從法解釋學(xué)角度，將法條中的“合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)煤炭資源”通過(guò)目的解釋擴(kuò)大解釋為煤炭生態(tài)保護(hù)是合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)煤炭資源的必要途徑，因?yàn)橹挥袑?duì)煤炭生態(tài)環(huán)境價(jià)值保護(hù)才能實(shí)現(xiàn)煤炭資源的可持續(xù)利用，但如此迂回未免有些生硬，并且不符合當(dāng)下對(duì)生態(tài)環(huán)境價(jià)值的保護(hù)力度。因此，煤炭生態(tài)環(huán)境價(jià)值應(yīng)當(dāng)被納入煤炭法的價(jià)值體系，并在此價(jià)值取向的引導(dǎo)下，對(duì)煤炭法律規(guī)范與煤炭法律制度進(jìn)行環(huán)境生態(tài)關(guān)注。

2.3 生態(tài)化變革應(yīng)當(dāng)對(duì)煤炭的環(huán)境生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行全局考慮

生態(tài)化變革并不是機(jī)械地將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范引入既有煤炭法律中，需要明確認(rèn)識(shí)到《環(huán)境保護(hù)法》和《煤炭法》的不同，不能讓《煤炭法》“越位”行環(huán)保法之職。生態(tài)化變革需要對(duì)煤炭的環(huán)境生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行全局考慮，而不是僅僅對(duì)煤炭的環(huán)境生態(tài)損害進(jìn)行救濟(jì)，這顯然會(huì)與《環(huán)境保護(hù)法》產(chǎn)生競(jìng)合，從而出現(xiàn)法律適用的問(wèn)題。通過(guò)預(yù)防思維，全局考量煤炭開(kāi)發(fā)利用與經(jīng)營(yíng)的全產(chǎn)業(yè)鏈，對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)范和制度建構(gòu)，才是《煤炭法》生態(tài)化變革的內(nèi)在含義。

2.4 生態(tài)化變革的進(jìn)路探索

具體來(lái)說(shuō)，有如下四個(gè)進(jìn)路：

1）對(duì)煤炭準(zhǔn)入制度進(jìn)行完善，從源頭上避免缺乏環(huán)保意識(shí)和環(huán)保能力的煤炭經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)；

2）對(duì)礦區(qū)保護(hù)制度進(jìn)行內(nèi)涵擴(kuò)展，通過(guò)煤炭基本法律制度對(duì)礦區(qū)，也就是煤炭的上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)制；

3）完善綜合清潔利用制度，綜合清潔利用是煤炭低碳發(fā)展的重要途徑，對(duì)綜合利用、清潔利用進(jìn)行法制規(guī)范，能夠有效降低煤炭生產(chǎn)、使用環(huán)節(jié)的碳排放和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)；

4）建立落后產(chǎn)能退出機(jī)制，在產(chǎn)業(yè)調(diào)整的大背景下，對(duì)落后產(chǎn)能退出進(jìn)行完善的法制規(guī)范。

2.4.1 完善煤炭準(zhǔn)入制度

煤炭準(zhǔn)入制度是對(duì)煤炭行業(yè)生態(tài)保護(hù)的最前端的“控制閥”，通過(guò)建立嚴(yán)格的環(huán)保、安全準(zhǔn)入制度，提高準(zhǔn)入的門(mén)檻，能夠有效在產(chǎn)業(yè)“門(mén)前”篩選落后產(chǎn)能。對(duì)《煤炭法》的生態(tài)化變革建議完善煤炭準(zhǔn)入制度，通過(guò)對(duì)申報(bào)書(shū)、企業(yè)資質(zhì)的審查，增加對(duì)煤礦建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力的審查力度。

2.4.2 拓寬礦區(qū)保護(hù)制度內(nèi)涵

礦區(qū)保護(hù)制度是自1996年《煤炭法》制定起即被確立下來(lái)的一項(xiàng)煤炭法律制度。然而，基于產(chǎn)業(yè)法的價(jià)值取向，礦區(qū)保護(hù)制度在法律規(guī)范中的表現(xiàn)也僅限于對(duì)于礦區(qū)生產(chǎn)開(kāi)發(fā)之需的保護(hù)而非生態(tài)保護(hù)。在當(dāng)前時(shí)代背景下，“礦區(qū)保護(hù)”的內(nèi)涵值得被拓寬到礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。《煤炭法》并未在法律制度層面對(duì)環(huán)境保護(hù)給予與礦區(qū)保護(hù)相同的關(guān)注，然而在實(shí)踐中，煤礦環(huán)境保護(hù)也出現(xiàn)了許多專(zhuān)門(mén)性、特殊性的環(huán)境生態(tài)問(wèn)題，需要在煤炭法律規(guī)范中予以規(guī)范與明確。建議豐富完善《煤炭法》中關(guān)于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律規(guī)范，拓寬“礦區(qū)保護(hù)”的語(yǔ)義，將“礦區(qū)保護(hù)”制度擴(kuò)展為礦區(qū)生產(chǎn)保護(hù)與礦區(qū)生態(tài)保護(hù)，切實(shí)發(fā)揮法律的規(guī)制作用與引導(dǎo)作用。

2.4.3 完善綜合清潔利用制度

完善綜合清潔利用制度，就是要加強(qiáng)在法律規(guī)范中對(duì)原則性表述進(jìn)行細(xì)化，將“鼓勵(lì)”“倡導(dǎo)”落實(shí)到實(shí)處。綜合清潔利用的達(dá)成高度依賴(lài)科技的發(fā)展，而法律規(guī)范與政策是技術(shù)進(jìn)步和推廣的重要助推力。應(yīng)當(dāng)建立完善煤炭清潔利用標(biāo)準(zhǔn)、煤炭企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，建立煤炭清潔基金等推動(dòng)超低排放技術(shù)的推廣利用，同時(shí)做好煤炭清潔利用與大氣污染防治法律規(guī)范的立法銜接。

2.4.4 建立落后產(chǎn)能退出機(jī)制

落后產(chǎn)能的定義標(biāo)準(zhǔn)隨著科技與發(fā)展需求的變化而變化，建立落后產(chǎn)能退出機(jī)制，不僅有利于在法制軌道上進(jìn)行產(chǎn)能配置，進(jìn)行能源轉(zhuǎn)型，改善煤炭產(chǎn)業(yè)的落后產(chǎn)能狀況；更有利于通過(guò)對(duì)煤炭這一我國(guó)最基本、使用最廣泛的能源品種的落后產(chǎn)能退出機(jī)制的建立，探究出一套能夠反復(fù)使用的能源落后產(chǎn)能退出制度，從而對(duì)日后可能的其他能源品類(lèi)的落后產(chǎn)能淘汰提供一定的模式化“樣板”。

3 結(jié)語(yǔ)

煤炭的綠色低碳發(fā)展已經(jīng)成為了大勢(shì)所趨，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》也提出，需要構(gòu)建綠色低碳的法律體系，推動(dòng)《煤炭法》修訂。在這一要求下，對(duì)存在著立法理念落后、法律制度與實(shí)際脫節(jié)的現(xiàn)行《煤炭法》進(jìn)行生態(tài)化變革具有重要意義。通過(guò)上述四個(gè)進(jìn)路對(duì)《煤炭法》的立法目的和相應(yīng)的法律制度與機(jī)制進(jìn)行修正與完善，在煤炭法產(chǎn)業(yè)法性質(zhì)上進(jìn)一步拓展生態(tài)價(jià)值，調(diào)整立法理念，是對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)的綠色低碳發(fā)展的法制保障。本文僅從時(shí)代要求出發(fā)，具有相當(dāng)?shù)膶?shí)用主義色彩，關(guān)于煤炭法律規(guī)范的具體適度重構(gòu)和理念增添，仍需要更為扎實(shí)的理論研究，并在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)，最終實(shí)現(xiàn)《煤炭法》的真正的生態(tài)化變革。