北海市國土資源信息中心 符君

一、土地征收成片開發(fā)邊界劃定工作的由來

自然資源部于2020年11月5日出臺(tái)了《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（自然資規(guī)〔2020〕5號(hào)），要求縣級(jí)以上地方人民政府組織編制土地征收成片開發(fā)方案（以下簡稱成片開發(fā)方案），報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并對編制和審批要求等進(jìn)行了明確。根據(jù)上述規(guī)定，成片開發(fā)是城鎮(zhèn)建設(shè)用地可以征地的主要情形，編制報(bào)批成片開發(fā)方案是成片開發(fā)征地審批的前置程序，特別是對于經(jīng)營性建設(shè)用地，目前只有納入成片開發(fā)，才能依法征收土地。抓緊推進(jìn)成片開發(fā)對于保障城鎮(zhèn)建設(shè)合理用地需求具有十分重要的意義。2021年5月，廣西壯族自治區(qū)自然資源廳下發(fā)了《關(guān)于做好我區(qū)土地征收成片開發(fā)工作的通知（征求意見稿）》及《關(guān)于先行做好我區(qū)土地征收成片開發(fā)前期工作的通知》（桂自然資辦〔2020〕181號(hào)），提出了編制土地征收成片開發(fā)工作的相關(guān)規(guī)定和要求。以上政策發(fā)布實(shí)施后，廣西各地積極響應(yīng)，相繼開展土地征收成片開發(fā)方案編制相關(guān)工作。

二、土地征收成片開發(fā)政策對地區(qū)發(fā)展的積極意義

（一）正確引導(dǎo)地區(qū)開展土地征收成片開發(fā)邊界劃定工作

土地征收成片開發(fā)政策文件明確了土地征收成片開發(fā)的意義、土地征收成片開發(fā)的范圍、周期、內(nèi)容、審批要求、審批程序等具體內(nèi)容，使各地區(qū)認(rèn)識(shí)到開展該項(xiàng)工作的重要意義和緊迫性，能夠正確引導(dǎo)地區(qū)開展土地征收成片開發(fā)劃定相關(guān)工作，提供了具體、清晰的工作思路，使地區(qū)在開展工作時(shí)少走彎路，順利推進(jìn)土地征收開發(fā)邊界劃定相關(guān)工作。

（二）保障城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施合理開發(fā)建設(shè)

土地征收成片開發(fā)政策文件明確規(guī)定市（縣）國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）確定的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施以及其他公益性項(xiàng)目用地比例原則上不低于40%?？梢钥闯?，國家和自治區(qū)在允許各地區(qū)搞產(chǎn)業(yè)開發(fā)和建設(shè)，特別是經(jīng)營性項(xiàng)目的建設(shè)須收大量村集體土地的同時(shí)，充分考慮了被征收地區(qū)的教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、電網(wǎng)、市政道路、體育等項(xiàng)目的建設(shè)，如回建區(qū)、市政道路、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)公路、學(xué)校、醫(yī)院、文體活動(dòng)中心等項(xiàng)目建設(shè)，這有利于改善當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的生產(chǎn)生活環(huán)境，吸引社會(huì)投資，提供多種就業(yè)崗位，推動(dòng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）保障成片開發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益

土地征收成片開發(fā)政策文件明確規(guī)定各地區(qū)劃定的土地征收成片開發(fā)范圍和相關(guān)成果，市（縣）政府或自然資源部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織對土地征收成片開發(fā)范圍涉及的村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民組織召開聽證會(huì)議，征求涉及當(dāng)?shù)卮寮w經(jīng)濟(jì)組織和村民的意見和建議，取得三分之二的票數(shù)同意并出具相關(guān)聽證會(huì)會(huì)議紀(jì)要后，方可批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案。從而防止了土地征收成片開發(fā)方案草率論證、倉促上馬，切實(shí)保障成片開發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。

（四）保護(hù)耕地、保護(hù)生態(tài)紅線，提高地區(qū)土地使用效率

土地征收成片開發(fā)政策文件嚴(yán)格規(guī)定了不得批準(zhǔn)開發(fā)方案的情形：一是涉及占用經(jīng)依法批準(zhǔn)的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田的，不得批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案。其主要目的是嚴(yán)格規(guī)定各地區(qū)在劃定土地征收開發(fā)邊界時(shí)，不突破各地區(qū)劃定的生態(tài)保護(hù)區(qū)和永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，切實(shí)保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，保障地區(qū)糧食安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)地區(qū)“碳達(dá)峰、碳中和”的目標(biāo)，促進(jìn)自然、社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展；二是市縣區(qū)域內(nèi)存在各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的、大量批而未供或者閑置土地的、已批準(zhǔn)實(shí)施的土地征收成片開發(fā)連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實(shí)施計(jì)劃的。土地作為社會(huì)重要的要素資源，如果大量存在閑置土地、低效土地，則會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)，制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。比如工業(yè)園區(qū)所建設(shè)的工業(yè)項(xiàng)目，比如一些落后的造紙業(yè)、鋼鐵類的兩高項(xiàng)目，用地需求量極大，占用大量的優(yōu)質(zhì)耕地，近年來沒有對其生產(chǎn)工藝進(jìn)行優(yōu)化改造，提高產(chǎn)出率，畝均經(jīng)濟(jì)效益低下；以及一些集體土地經(jīng)當(dāng)?shù)卣块T征收并供給開發(fā)商后，由于資金、開工許可、工程質(zhì)量等問題造成土地長期閑置，占而不用。因此，各地區(qū)要著手于提高地區(qū)閑置土地使用效率，提高地區(qū)已批土地供應(yīng)效率，切實(shí)集約節(jié)約用地，推動(dòng)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

三、土地征收成片開發(fā)政策對地區(qū)發(fā)展的消極影響

（一）批而未供、閑置土地相關(guān)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性問題

土地征收成片開發(fā)方案中需要測算本地區(qū)閑置土地以及各類開發(fā)區(qū)、批而未供、城市新區(qū)土地利用效率等相關(guān)數(shù)據(jù)，若自行從土地市場監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)中下載的所需年度的批而未供、閑置土地、土地供應(yīng)等數(shù)據(jù)，與區(qū)廳掌握的數(shù)據(jù)產(chǎn)生偏差，可能造成數(shù)據(jù)的不夠準(zhǔn)確，會(huì)對土地征收成片開發(fā)方案的審批工作造成一定的影響。

（二）相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)未發(fā)布實(shí)施

廣西地區(qū)的土地征收成片開發(fā)方案數(shù)據(jù)庫和圖件編制等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)未發(fā)布實(shí)施，編制單位只能先根據(jù)其他省份的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展土地征收成片開發(fā)方案的編制工作，以及相關(guān)圖件和數(shù)據(jù)庫成果的制作，一旦廣西正式發(fā)布實(shí)施相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)后，還需對成果進(jìn)行修改完善，以及對土地征收成片開發(fā)方案成果上報(bào)、審批工作造成一定的影響。

（三）三條控制紅線銜接的問題

根據(jù)自然資源部2021年4月29日召開的落實(shí)三條控制紅線推進(jìn)會(huì)議精神，基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要在6月底前完成上報(bào)審批工作，但廣西絕大部分地區(qū)的三條控制紅線均未能取得批復(fù)。鑒于以上情況，若本次土地征收成片開發(fā)邊界的劃定，在合理劃定后的三條控制紅線上進(jìn)行劃定，則本次土地征收成片開發(fā)邊界的劃定會(huì)更趨于合理，更有利于實(shí)施。若本次土地征收成片開發(fā)邊界的劃定，在原有三條紅線上劃定，由于涉及占用基本農(nóng)田，不利于一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)用地項(xiàng)目以規(guī)則的地塊納入土地征收成片開發(fā)邊界，這對以后這些園區(qū)的開發(fā)使用會(huì)造成一定的影響。

（四）土地征收成片開發(fā)方案作為用地報(bào)批的前置條件

2021年3月初，自治區(qū)自然資源廳出臺(tái)土地征收成片開發(fā)邊界相關(guān)政策后，規(guī)定各地區(qū)須編制完成并批復(fù)土地征收成片開發(fā)方案后，方可辦理經(jīng)營類建設(shè)項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地和征收集體土地手續(xù)，導(dǎo)致各地區(qū)經(jīng)營類建設(shè)項(xiàng)目未能按原有計(jì)劃落地，對地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了一定的影響。雖然目前自治區(qū)自然資源廳暫時(shí)放開了建設(shè)項(xiàng)目在符合土地利用總體規(guī)劃或過渡期城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，同時(shí)不突破土地利用總體規(guī)劃劃定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模、不占用生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的前提下，可辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地和征收集體土地手續(xù)，但這只是一個(gè)窗口期，自治區(qū)隨時(shí)有可能將其關(guān)閉。鑒于以上情況，各地區(qū)還要加快編制土地征收成片開發(fā)方案，加快上報(bào)審批工作。

四、對做好土地征收成片開發(fā)邊界劃定工作的建議

（一）建議多組織相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和加強(qiáng)學(xué)習(xí)

由于土地征收成片開發(fā)邊界劃定是一項(xiàng)新工作、新任務(wù)，廣西大部分各地區(qū)還處于前期工作階段，該項(xiàng)目工作涉及政策、理論、技術(shù)層面比較廣，是一項(xiàng)較為復(fù)雜的專項(xiàng)工作，并且很多干部還未能完全理解和消化上級(jí)部門下發(fā)的政策，也存在許多疑問。為推進(jìn)土地征收成片開發(fā)邊界劃定工作，建議自治區(qū)自然資源廳能多組織各地區(qū)開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并對各地區(qū)提出的相關(guān)問題予以指導(dǎo)和解答，各地區(qū)也要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，將理論運(yùn)用于實(shí)踐中。

（二）建議盡快出臺(tái)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和編制規(guī)范

為推進(jìn)土地征收成片開發(fā)邊界劃定工作，盡快編制完成地區(qū)土地征收成片開發(fā)邊界劃定方案，建議自治區(qū)自然資源廳盡快下發(fā)土地征收成片開發(fā)方案數(shù)據(jù)庫和圖件編制等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件和編制規(guī)范。

（三）建議避開優(yōu)質(zhì)耕地劃定土地征收成片開發(fā)范圍

糧食問題不僅是國家問題，更是世界難題，世界上還存在很多人面臨溫飽問題，因此，保護(hù)耕地，節(jié)約糧食，確保我國18億畝耕地保護(hù)紅線不下降，是我國今后很長一段時(shí)間內(nèi)的約束性任務(wù)目標(biāo)，每個(gè)地區(qū)都應(yīng)將該任務(wù)目標(biāo)納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃，實(shí)行目標(biāo)考核制，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。因此，在守好糧食安全的前提下，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三條控制線的劃定與落實(shí)，方可進(jìn)行可持續(xù)城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。綜上，建議各地區(qū)在劃定土地征收成片開發(fā)邊界時(shí)，盡量避開優(yōu)質(zhì)耕地進(jìn)行劃定，優(yōu)質(zhì)耕地可以開天窗式地存在于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中但能不用于建設(shè)占用，應(yīng)做到切實(shí)保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地，確保國家糧食安全。

五、結(jié)論

從土地征收成片開發(fā)政策對廣西地區(qū)發(fā)展的積極意義和負(fù)面影響相比較分析，其積極意義還是大于其負(fù)面影響，只要廣西上級(jí)部門和各地區(qū)共同努力，攻克各類難題：一是盡快出臺(tái)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；二是做到在劃定土地征收開發(fā)邊界時(shí)，充分解決好與三條控制紅線銜接的問題，以及提高地區(qū)土地使用效率的問題；三是土地征收開發(fā)邊界中合理安排公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，那么各地區(qū)的土地征收開發(fā)邊界方案將會(huì)迅速編制完成，盡快完成審查論證和上報(bào)審批工作，切實(shí)推動(dòng)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。