中國政法大學國際法學院 吳藝蕾

一、引言

隨著化學品工業(yè)的迅速發(fā)展，人們的生活對化學品的依賴程度逐漸加深，而越來越多的化學品安全事故，如天津港化學品倉庫爆炸，廣西包裹炸彈案，撫順化學品工廠爆炸等事件，也給我們敲響了警鐘。不難發(fā)現(xiàn)，我國在化學品從生產(chǎn)、制造到運輸流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)管活動中暴露出了當前制度下立法、執(zhí)法、司法活動的薄弱環(huán)節(jié)。另外，從國際環(huán)境來看，從歐盟REACH法規(guī)、美國TSCA法案、日本《化審法》到韓國K-REACH化評法，對我國的化工行業(yè)產(chǎn)品出口提出了挑戰(zhàn)，同時也督促我國必須對自身的化學品安全監(jiān)管體系進行改革。

二、我國化學品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國化學品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

我國當前化學品安全監(jiān)管主要由《新化學物質(zhì)環(huán)境管理辦法》《危險化學品登記管理條例》和《危險化學品安全管理辦法》三部法規(guī)組成，從立法位階上來看，我國仍沒有一部法律位階的規(guī)范來對化學品安全進行管理。歐盟REACH法規(guī)出臺后，國際上各個國家和地區(qū)都相繼選擇轉(zhuǎn)向“基于風險”的化學品安全管理模式，而我國正在向此方向努力。有研究認為我國當前化學品安全監(jiān)管法規(guī)和標準嚴重滯后，缺乏有效的部門協(xié)調(diào)機制，化學品安全監(jiān)管技術(shù)支持體系尚不完善。在國際要求不斷提高的背景下，當前全球化學品監(jiān)管模式希望是一種“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜瘫O(jiān)管，甚至是“從搖籃到搖籃”的化學品循環(huán)監(jiān)管模式，而反觀我國國內(nèi)的化學品安全監(jiān)管主要集中在生產(chǎn)和運輸環(huán)節(jié)，在消費和循環(huán)再生等環(huán)節(jié)明顯不足。

（二）我國當前化學品安全監(jiān)管法律存在的問題

1.化學品安全監(jiān)管法律法規(guī)監(jiān)管范圍重疊且存在空白

我國當前的化學品安全監(jiān)管存在較多不完善之處。從立法上來看，當前化學品安全監(jiān)管的各項規(guī)定散見于七十幾部法律法規(guī)中，繁多且零碎。在法律層面上，我國先后頒布了《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境保護法》《清潔生產(chǎn)促進法》《環(huán)境影響評估法》等，這些法律傾向于表達化學品安全生產(chǎn)的目標和宏觀指導(dǎo)，而對化學品監(jiān)督不足。國務(wù)院和相關(guān)部委出臺的《危險化學品管理條例》《危險化學品登記管理條例》《新化學物質(zhì)環(huán)境管理辦法》是當前化學品監(jiān)管體系的主要法規(guī)，對危險化學品的安全監(jiān)管較為細致，而對已有化學品和新化學物質(zhì)的監(jiān)管則需進一步加強。

2.化學品信息管理與法律法規(guī)要求存在差距

我國對于危險化學品安全信息的登記相對完備，而對于新化學物質(zhì)的管理還處于起步階段。根據(jù)《新化學物質(zhì)申報登記指南》，凡未列入《中國現(xiàn)有化學物質(zhì)名錄》的化學物質(zhì)均為新化學物質(zhì)，這些物質(zhì)需要依照《新化學物質(zhì)環(huán)境管理辦法》辦理新化學物質(zhì)申報?；ば袠I(yè)缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標準，官方對化學品提出了復(fù)雜的各項標準，故在真正落實到行動中時就出現(xiàn)了許多技術(shù)性問題，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)和申報登記等工作不夠嚴謹，并未受到官方行政機構(gòu)的約束。

3.化學品法律法規(guī)提出的要求無法落實到位

從監(jiān)管者角度看，我國當前已經(jīng)建立了國家和地方各級危險化學品安全和環(huán)境無害管理的監(jiān)督管理機構(gòu)。此外，已有化學品和新化學物質(zhì)的監(jiān)管則涉及多個行政部門，存在職責交叉，責任推諉的問題。地方行政部門工作人員對于化學品安全管理業(yè)務(wù)能力相對薄弱，缺乏有效的業(yè)務(wù)培訓、法規(guī)及專業(yè)知識學習，導(dǎo)致法律法規(guī)中的監(jiān)管要求無法落到實處。

從監(jiān)管環(huán)節(jié)看，我國當前已有的法律法規(guī)更注重的是宏觀指導(dǎo)，當前的監(jiān)管仍然更注重中間主要環(huán)節(jié)的監(jiān)管。在危險化學品方面，《危險化學品登記管理條例》確立了一個多部門分工監(jiān)督國家危險化學品管理框架，覆蓋危險化學品生命周期全過程。對于新化學品和已有化學品來說，非全周期式監(jiān)管無法有效管理生命周期中的各項活動。

4.化工企業(yè)未嚴格遵守相關(guān)法律法規(guī)

以REACH法規(guī)為代表的嚴格要求給發(fā)達國家?guī)砹烁鼮榘踩幕瘜W品環(huán)境，但同時也對他們的貿(mào)易伙伴提出了更高要求，一定程度上成為技術(shù)壁壘。我國化工企業(yè)在產(chǎn)品出口時頻頻碰壁，大量企業(yè)因為出口受阻而經(jīng)營受挫。在立法上，我國接受了與歐美國家相銜接的理念，但在國家標準、行業(yè)標準中未做更多要求，企業(yè)也并未主動提升自我以此契合我國法律法規(guī)提出的新要求。

三、我國化學品安全監(jiān)管存在的法律問題原因分析

（一）化學品安全立法層面存在缺失

我國缺乏一部高位階的法律對化學品全生命周期進行綜合性管理。我國當前化學品安全監(jiān)管方面以《危險化學品管理條例》《危險化學品登記管理條例》和《新化學物質(zhì)環(huán)境管理辦法》為主，同時還伴隨一些法條，散見于七十幾部法律法規(guī)中。法律層面的規(guī)定偏向于宏觀指導(dǎo)與污染防治方面，而對化學品生產(chǎn)、進出口、使用、流通等具體環(huán)節(jié)未做出細致、明確的規(guī)定。同時，我國已有法律針對藥品、食品等特定品種進行管理，但在產(chǎn)量龐大的化工行業(yè)，化學品監(jiān)管仍存在許多立法空白。許多在國際上尤其是發(fā)達國家已經(jīng)禁止的化學物質(zhì)在我國依舊可以生產(chǎn)和使用，對人民健康和環(huán)境造成極大威脅。

（二）執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力不足

化學物質(zhì)管理涉及許多化學品相關(guān)專業(yè)知識，同時在監(jiān)管過程中對于監(jiān)管機構(gòu)相關(guān)工作人員的法律法規(guī)意識和業(yè)務(wù)能力也提出了較高要求。一方面，化學品安全監(jiān)管的行政部門工作人員在化學品專業(yè)知識方面的匱乏造成了業(yè)務(wù)能力不足。我國當前化學品登記的過程需要提交龐雜的材料，工作人員在形式審查之上，還需要進行實地審查，這就對工作人員的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力提出了要求。而事實是當前政府工作人員對于工作內(nèi)容、流程和規(guī)范的認知較為陳舊，知識儲備與觀念認知都需要更新。另一方面，監(jiān)管部門工作人員缺乏化學品安全監(jiān)管法規(guī)專業(yè)知識，工作人員需要不斷更新有關(guān)化學品安全相關(guān)法律法規(guī)的知識。

（三）生態(tài)法律觀念落后

我國化工工業(yè)化起步較晚，早期采取犧牲生態(tài)的辦法以達到行業(yè)快速發(fā)展的目的，為此我國的自然生態(tài)環(huán)境和人民生活環(huán)境付出了巨大的代價。趨利性作用下，企業(yè)往往追求高效益而犧牲生態(tài)環(huán)境。

在強化生態(tài)環(huán)境觀念之后，我國化學品安全監(jiān)管立法的強化能使我國化學品安全監(jiān)管水平大幅提高，讓人民擁有更為安全健康環(huán)境的同時，還能推動我國生態(tài)文明建設(shè)。另外，我國作為化工產(chǎn)品的出口大國，在產(chǎn)品環(huán)境友好度屬性上相對薄弱。我國化工企業(yè)因無法契合國際化學品監(jiān)管高標準而出口受阻之后，仍寄希望于國家提供幫助而非想方設(shè)法提升自身能力、改進生產(chǎn)工藝及完善檢測數(shù)據(jù)等。長此以往，我國化學品可能在國際貿(mào)易中遭到淘汰。

四、解決我國化學品安全監(jiān)管法律問題的對策

（一）對我國化學品安全監(jiān)管立法活動的建議

首先，我國需要整合一個更具系統(tǒng)性、銜接性的化學品安全監(jiān)管體系。我國有必要出臺一部專門的化學物質(zhì)管理法律，整合我國現(xiàn)有的化學物質(zhì)登記、安全管理的制度規(guī)章，制定出一部管理化學品化學物質(zhì)的基本法，將化學物質(zhì)管理上升到法律位階，并以此法彌補化學品安全監(jiān)管的立法空白。新法需要對化學品進行更為細致的區(qū)分，對化學品監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)進行控制，并配合好《環(huán)境保護法》等法律實施，使我國的化學品安全與環(huán)保法律體系更為完整。其次，完善已有的《新化學物質(zhì)環(huán)境管理辦法》和《危險化學品安全管理條例》。政府機構(gòu)要不斷加強對已有化學品的監(jiān)管，建立健全已有化學物質(zhì)風險評估和風險管理制度。最后，加強對于歐盟REACH法規(guī)等國際上高標準規(guī)則的研究，國內(nèi)的學者和研究機構(gòu)需加強針對我國如何應(yīng)對國際高標準及我國如何提升國內(nèi)化學品安全監(jiān)管體系的研究。

（二）對我國化學品安全監(jiān)管執(zhí)法活動的建議

一方面，我國實驗室檢測水平與國際監(jiān)測要求仍存在較大距離，未來我國需要建設(shè)符合法律資格認定的高水平優(yōu)良實驗室，加強化學物質(zhì)風險評估方面科研技術(shù)水平，整合我國分析化學、環(huán)境化學、生態(tài)毒理學、毒理學等多學科領(lǐng)域的研究資源。另一方面，政府引導(dǎo)企業(yè)加強化學品生產(chǎn)制造等各個環(huán)節(jié)的法規(guī)意識。政府應(yīng)當引導(dǎo)企業(yè)加強自身內(nèi)部的組織領(lǐng)導(dǎo)，健全安全生產(chǎn)責任體系，將當前局限于產(chǎn)品制造和運輸?shù)谋O(jiān)管周期打開，建立一個覆蓋產(chǎn)品生命全周期的安全監(jiān)管責任體系。

（三）對我國化學品安全監(jiān)管司法活動的建議

其一，在化學品安全監(jiān)管活動中引入檢察院等職能部門的監(jiān)督。當前化學品安全監(jiān)管的主要職責涉及多個行政部門，但是我國的司法機關(guān)并未在監(jiān)管活動中發(fā)揮有效作用。提前引入檢察院的監(jiān)督功能不僅可以有效地減輕行政機關(guān)的監(jiān)管壓力，同時還能減輕由于化工產(chǎn)品引起的訴訟壓力。其二，推動化學品安全監(jiān)管中的環(huán)境訴訟。政府主要監(jiān)管部門分工不明確，相關(guān)的法規(guī)規(guī)章滯后，公民參與化學品安全監(jiān)督的權(quán)利無法充分保證；政府沒有一個有效的部門對公民反映的問題進行及時反饋。建議政府監(jiān)管部門在內(nèi)部確定具體部門反饋處理公民的建議和舉報，并且行政部門在相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章進行修改，增加公民權(quán)利保障的上訴的渠道，保證公民參與化學品安全監(jiān)督的權(quán)利。