皖南醫(yī)學(xué)院法學(xué)教研室 王武祥

隨著《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）的頒布，我國(guó)立法體制有了較大的完善與調(diào)整，全面賦予設(shè)區(qū)的市的人大及常委會(huì)在特定的領(lǐng)域享有地方性法規(guī)制定的權(quán)限。標(biāo)志著我國(guó)地方立法工作進(jìn)入一個(gè)新的階段，也預(yù)示著我國(guó)地方立法迎來(lái)新的發(fā)展契機(jī)。當(dāng)然，任何事物的發(fā)展都是前進(jìn)性和曲折性的統(tǒng)一，地方立法工作亦是如此。隨著地方立法的全面推進(jìn)，其間隱藏問(wèn)題逐漸凸顯，如何進(jìn)一步規(guī)范地方立法權(quán)的行使乃是當(dāng)下我國(guó)地方立法實(shí)踐中亟待解決的重要課題。

一、設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)行使的問(wèn)題分析

（一）立法資源不平衡

“廣義的地方立法資源，是指能夠用于地方立法活動(dòng)的一切必要投入和可能投入的人力、財(cái)力、物力、技術(shù)、信息等社會(huì)資源[1]”。由此，地方立法資源的分布與地方的綜合經(jīng)濟(jì)水平、法學(xué)院校與研究機(jī)構(gòu)的分布、法治建設(shè)的程度等因素相關(guān)聯(lián)，各設(shè)區(qū)市便存在著較為顯著的差異和立法資源的不平衡。一是在立法人員和機(jī)構(gòu)的配置方面，一些設(shè)區(qū)市受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和編制，專(zhuān)職從事立法工作的人員有限。二是在高校資源的分布上，一些城市的高校法學(xué)資源相對(duì)匱乏，地方立法日益專(zhuān)業(yè)化、復(fù)雜化趨勢(shì)下所需要的法學(xué)理論指導(dǎo)和高水平的咨詢(xún)意見(jiàn)難以得到保障。

（二）法的解釋、適用反饋與完善存在不足

“立法是一項(xiàng)包括制定法、認(rèn)可法、修改法、補(bǔ)充法和廢止法等一系列活動(dòng)的系統(tǒng)工程”[2]。一部良法應(yīng)該是能夠得到正確合理的適用，能夠促進(jìn)的城市的管理與發(fā)展，并能夠與時(shí)俱進(jìn)，將法的滯后性控制在合理的范圍之內(nèi)。但目前的立法工作中，少有立法解釋和執(zhí)行機(jī)關(guān)咨詢(xún)的情況，折射出實(shí)踐中法的解釋與反饋機(jī)制還沒(méi)有得到建立與完善。例如各市缺乏對(duì)解釋機(jī)關(guān)的統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)立法適用社會(huì)效果和意見(jiàn)的收集程序和渠道的欠缺，在已頒布的地方立法程序中重制定、輕解釋與修改的現(xiàn)象存在較多。

（三）立法隊(duì)伍力量不足

“設(shè)區(qū)的市被賦予立法權(quán)以來(lái)，雖然各地立法機(jī)構(gòu)迅速成立，人員調(diào)配基本到位，但在立法理念、素質(zhì)能力、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面還不能完全適應(yīng)立法工作需要。人大立法機(jī)構(gòu)的髙層次專(zhuān)業(yè)人才相對(duì)缺乏，也缺少立法專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，造成立法質(zhì)量普遍不高”[3]。當(dāng)前地方立法隊(duì)伍的配置仍然有著較大的不足：第一，立法隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化程度不高。由于設(shè)區(qū)的市之前并無(wú)立法權(quán)限，更加缺少相應(yīng)的立法技術(shù)，在人員配置中存在著立法專(zhuān)業(yè)化程度不高等問(wèn)題。地方立法主體通常有人大代表、人大常委會(huì)人員及專(zhuān)委會(huì)人員等，但是這些組成的人員中，雖然在政治上或者在行政上有著良好的素質(zhì)，而系統(tǒng)學(xué)習(xí)法學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員卻相對(duì)較少。而立法工作又恰是屬于一種專(zhuān)業(yè)化程度較高、操作體系較為復(fù)雜的事務(wù)，如果缺乏相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)思維、對(duì)法的價(jià)值等的理解和把握，則無(wú)法制定出規(guī)范有效的法律。第二，第三方參與立法的機(jī)制有待進(jìn)一步健全。地方立法面臨著一定的部門(mén)主義傾向化，而人大自身又對(duì)具體事務(wù)缺乏一定程度的了解，因而在“人大主導(dǎo)立法”的機(jī)制下，引入第三方參與立法的機(jī)制，逐漸受到地方立法的青睞。但是目前第三方參與立法的機(jī)制尚無(wú)明確的規(guī)定，諸如第三方的選擇與評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)、需要達(dá)到的資質(zhì)、法規(guī)制定的流程及依據(jù)等，如果這些問(wèn)題不能及早規(guī)制，便不能夠很好地發(fā)揮第三方參與立法的應(yīng)有作用。

（四）地方特色不明顯

正如前文所述，《立法法》對(duì)地方立法的要求之一就是突出地方特色，然而通過(guò)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的梳理中可以發(fā)現(xiàn)，能夠體現(xiàn)出“地方特色”的法規(guī)主要集中在“歷史文化”類(lèi)型之中，這也是基于歷史文化自身所具有的歷史性和獨(dú)特性之特點(diǎn)所形成的，但更多地地方性法規(guī)則沒(méi)有體現(xiàn)出特色性這一要求，而且還部分存在重復(fù)上位法或者其他省市中的立法表述的現(xiàn)象。這樣便違背了地方立法權(quán)行使的要求，也降低了地方立法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。此外，雖然有的立法中也體現(xiàn)出了部分地方特色性條款，但是卻被地方立法中呈現(xiàn)出片面追求“大而全”的表述所沖淡了，導(dǎo)致了地方立法看似內(nèi)容飽滿(mǎn)，實(shí)際上重復(fù)了上位法內(nèi)容，降低了地方立法的可操作性，過(guò)于強(qiáng)調(diào)立法的形式要求，而忽略了其實(shí)質(zhì)性的要求。

二、設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)規(guī)范行使的對(duì)策

（一）突出地方立法特色

地方立法權(quán)的啟動(dòng)按鈕就在于“地方的具體情況和實(shí)際需要”。結(jié)合《立法法》的中的規(guī)定，地方立法的作用可以具體分為三個(gè)方面：第一，制定執(zhí)行性法規(guī)。即為了執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)本市的實(shí)際需要作出具體細(xì)化的規(guī)定；第二，制定地方事務(wù)性法規(guī)，即結(jié)合地方事務(wù)的實(shí)際需要而制定地方法規(guī)；第三，制定創(chuàng)設(shè)性法規(guī)，即法律和行政法規(guī)中尚未制定，可以根據(jù)本地方的實(shí)際需求現(xiàn)行立法。結(jié)合以上三個(gè)方面來(lái)看，無(wú)論是制定執(zhí)行性法規(guī)還是創(chuàng)設(shè)性法規(guī)，地方立法的主要目的都是在解決地方的實(shí)際問(wèn)題，發(fā)揮地方的主觀能動(dòng)性，突出地方的有利優(yōu)勢(shì)?！霸O(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)理應(yīng)通過(guò)自主立法活動(dòng)，著力解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展進(jìn)程中的實(shí)際問(wèn)題，地方性法規(guī)理應(yīng)具有較高的適用性”[4]。

為了更好地激活地方立法的靈魂，確實(shí)體現(xiàn)出地方立法的特色，必須注意以下幾點(diǎn)：第一，打破舊有的立法觀念，全面深入認(rèn)識(shí)地方立法要求。“不破不立”，地方立法也要從理念上加以突破，“地方特色”是地方立法中的生命線，也是衡量地方立法的重要標(biāo)準(zhǔn)。要正確認(rèn)識(shí)到立法數(shù)量和質(zhì)量的辯證關(guān)系，不能為了片面追求立法數(shù)量而降低立法質(zhì)量，地方立法必須堅(jiān)持“有特色、重實(shí)效、可操作”的原則，不能一味求全。第二，提高立法技術(shù)，落實(shí)地方立法精神。地方立法更加貼近地方實(shí)際需求，因此在立法時(shí)要特別注重對(duì)立法事項(xiàng)的調(diào)研論證工作，立法工作人員要深入基層，深入實(shí)際，真正地按地方需要制定出符合實(shí)際的法規(guī)，為地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供法治的保障。

（二）加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)

“立法是一項(xiàng)十分復(fù)雜、至關(guān)重要的技術(shù)性工作”[5]。加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)，是提高地方立法的有力保障，可以從以下三個(gè)方面加強(qiáng)地方立法工作隊(duì)伍建設(shè)。第一，提高立法人員準(zhǔn)入門(mén)檻。地方立法首先要組建一支業(yè)務(wù)精、素質(zhì)強(qiáng)、能力硬的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍，因此在立法工作人員的配置中要提高相應(yīng)的門(mén)檻和標(biāo)準(zhǔn)，增加有法學(xué)教育背景和立法經(jīng)驗(yàn)的人才；第二，配備專(zhuān)職立法人員。立法工作是地方人大的一項(xiàng)重要工作，在取得地方立法權(quán)限后，也必將成為地方人大的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、持續(xù)性工作，因此應(yīng)當(dāng)配備一定數(shù)量的專(zhuān)職立法人員，保障其相應(yīng)的工作條件，注重培養(yǎng)立法的專(zhuān)門(mén)人才。基于地方立法的特色性要求，配備一定的專(zhuān)職立法工作人員，也能在一定程度上保證對(duì)地方特色的知悉程度，便于工作的開(kāi)展；第三，在各縣區(qū)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的“立法聯(lián)系點(diǎn)”，可由縣區(qū)的人大代表作為負(fù)責(zé)人。人大代表制度是我國(guó)民主制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，人大代表理應(yīng)在地方立法中肩負(fù)起重要的責(zé)任和義務(wù)?；鶎尤舜蟠韺?duì)地方的實(shí)際需求更加感受深切，對(duì)百姓的呼吁更加體會(huì)至深，將基層人大代表納入立法主體更能促進(jìn)地方立法取得實(shí)效。增加代表的提案議案能力，充分發(fā)揮出人大代表在地方立法中的應(yīng)有作用。

（三）優(yōu)化地方立法資源布局

一方面，“在進(jìn)一步加強(qiáng)校地合作，充分利用本市優(yōu)秀立法資源的同時(shí)，探索地方高校立法智庫(kù)的協(xié)同建設(shè)，通過(guò)高校聯(lián)盟、項(xiàng)目合作等方式積極加強(qiáng)地方立法高校智庫(kù)協(xié)同建設(shè)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同攻關(guān)，為提高設(shè)區(qū)市地方立法質(zhì)量提供智力支持與服務(wù)”[6]。使高校資源較為匱乏的地區(qū)，也可以獲得專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)和指導(dǎo)，以平衡高校資源分布不均的現(xiàn)實(shí)困境。另一方面，在設(shè)區(qū)市不斷自我強(qiáng)化立法資源的同時(shí)，可嘗試由省人大及其常委會(huì)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，通過(guò)針對(duì)性扶持、各市立法機(jī)關(guān)工作人員相互交流、立法創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與推廣、立法培訓(xùn)常態(tài)化與制度化、集中異地學(xué)習(xí)交流等各種方式，對(duì)地方立法資源相對(duì)不足的地區(qū)進(jìn)行幫扶與提升，幫助其提高立法能力，以減輕各設(shè)區(qū)市之間地方立法資源布局不平衡的現(xiàn)象，優(yōu)化安徽省的地方立法資源布局。

（四）堅(jiān)持立法制定與解釋并重

在對(duì)設(shè)區(qū)市的地方立法程序進(jìn)行立法和作出規(guī)定的同時(shí)，應(yīng)將法的解釋程序單獨(dú)作出細(xì)致規(guī)定，并制定法定的程序，對(duì)有權(quán)提請(qǐng)進(jìn)行解釋的主體、有權(quán)解釋的主體和程序、解釋的頒布和最終適用等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定。特別是有權(quán)解釋的主體方面，依據(jù)《立法法》的規(guī)定，有效的法律解釋包括立法解釋和司法解釋?zhuān)O(shè)區(qū)市的法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)并無(wú)司法解釋權(quán)，對(duì)地方立法進(jìn)行解釋是有待商榷的。根據(jù)《立法法》的法律條文規(guī)定和精神，對(duì)于涉及城市管理與發(fā)展的綜合性事項(xiàng)或者多個(gè)部門(mén)的事項(xiàng)，應(yīng)由設(shè)區(qū)市的人民政府進(jìn)行解釋?zhuān)簧婕俺鞘泄芾砼c發(fā)展中的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，如環(huán)境保護(hù)、文化項(xiàng)目等，應(yīng)由對(duì)應(yīng)的主管機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋?zhuān)凰痉C(jī)關(guān)在適用地方立法需要解釋時(shí)，應(yīng)由設(shè)區(qū)市的人大常委會(huì)進(jìn)行解釋。

賦予設(shè)區(qū)市的享有地方立法權(quán)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要舉措，伴隨著設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的進(jìn)一步行使和深化，城市發(fā)展與管理必將愈加規(guī)范和具有地方特色，依法治國(guó)、依法行政的水平必將愈加得到提升，公民具備良好法治素養(yǎng)、依法參與城市進(jìn)步與發(fā)展的熱情必將愈加普遍存在。本文僅是結(jié)合地方立法權(quán)的行使實(shí)踐，對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出相對(duì)應(yīng)的解決對(duì)策。但局限于樣本和立法實(shí)踐的有限性，探討和研究還不夠全面，還需要對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出更加深入的剖析和研究。