昭通學院 楊蕾，楊冬琴

十八大報告第一次把社區(qū)治理寫進黨的綱領(lǐng)性文件，并指出，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機結(jié)合。十八屆三中全會又進一步指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從管理到治理的變化，這不僅僅意味著名詞的更新或?qū)鹘y(tǒng)行政管理手段的修正，而是體現(xiàn)了政府對于公共價值的全新認識以及治理的全新認識，構(gòu)成了一種新的范式、新的理念。黨的十九大進一步提出，要打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。如何創(chuàng)新社會治理，尤其是基層社會治理，是目前學界應該思考的一個重要命題。本文基于協(xié)同治理理論的重要思想，對當前基層社會的治理現(xiàn)狀和問題進行了闡述，對實現(xiàn)良好基層社會治理的路徑選擇進行了分析。

一、協(xié)同共治及其內(nèi)涵

協(xié)同共治作為一種重要的分析框架和研究視角而被廣泛應用于政治學、經(jīng)濟學、管理學等諸多社會科學研究領(lǐng)域，協(xié)同共治是一種強調(diào)公共價值的治理模式，在中國的治理研究和實踐中具有獨特的應用價值。

協(xié)同共治是將系統(tǒng)科學中的協(xié)同學引入治理理論發(fā)展而來的。所謂協(xié)同，是指系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)或要素之間相互配合、協(xié)調(diào)、互動合作而形成有機整體，強調(diào)部分之間的協(xié)同合作與共同努力。協(xié)同學理論認為，一個由大量子系統(tǒng)以復雜的方式相互作用所構(gòu)成的復合、開放系統(tǒng)，在一定條件下，其子系統(tǒng)間通過非線性作用產(chǎn)生協(xié)同現(xiàn)象和相關(guān)效應，通過努力，最終使系統(tǒng)達到有序狀態(tài)。所謂協(xié)同共治，指的是政府、社會組織、公民個人等利益相關(guān)者，基于公共價值，以互動、協(xié)商、合作、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務治理的一種過程。

二、基層社會治理的問題表現(xiàn)

基于協(xié)同治理理論的基層社會治理，強調(diào)公共價值和協(xié)同共治。基層社會協(xié)同共治，主要指的是基層社會治理主體包括政府、居民自治組織、社會組織、居民等，基于公共價值，以相對平等的地位，就基層公共事務進行協(xié)商共治的一種社會治理模式。社區(qū)是國家結(jié)構(gòu)的最基本組成部分，也是人類共同生活的主要區(qū)域。社區(qū)治理好壞，直接影響到基層社會治理的整體效果，甚至會影響到國家治理體系。基層社會治理結(jié)構(gòu)具有多樣性和復雜性，表現(xiàn)的問題多種多樣，究其原因，有三大主要表現(xiàn)：

（一）部門治理碎片化

勞動分工是政府職能分化的根本來源，分工有利于效率的提升和技能專業(yè)化。但當前政府部門有存在權(quán)責不明確和分工不合理等現(xiàn)象，導致基層社會治理存在障礙，分工機制走向誤區(qū)，使政府治理陷入了碎片化、分散化的困境。碎片化在管理領(lǐng)域，主要是指“政府內(nèi)部的各種功能和專業(yè)相異的組織之間由于缺乏有效溝通和協(xié)調(diào)從而產(chǎn)生組織間各自為營、相互孤立的現(xiàn)象，進而使組織無法發(fā)揮整體性效益甚至導致決策失敗”。

治理碎片化的表現(xiàn)有三個方面：一是政府有時候未能從整體長遠的角度出發(fā)來制定目標，導致政府治理缺乏戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和長期性，治標不治本。二是政府的整體目標制定與實際運行存在脫節(jié)?；鶎由鐣卫砀髦黧w都有不同的利益訴求，而共同目標只有一個，在目標制定過程中無法完全滿足治理主體的利益需要，在執(zhí)行過程中缺乏有效的協(xié)同和相互配合，導致治理效率低下。三是隨著功能主義和專業(yè)分工的強化，部門分割、各自為政、治理低效等現(xiàn)象日益突出，部門分割導致部門利益分化，呈現(xiàn)逐漸相對穩(wěn)定，最終利益固化的狀態(tài)，各自為政使得政府治理缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)作動力機制不足，難以實現(xiàn)有效的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。同時由于職責交叉、權(quán)限不明，出現(xiàn)“政出多門”以及“無部門負責”等奇怪現(xiàn)象，導致部門治理缺乏相對清晰的邊界與明確的責任歸屬，使得治理效果有所損害。

（二）公共服務供給不足

隨著社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，社區(qū)居民日益增長的公共服務需求與公共服務總體供給不足且提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量低下的矛盾逐漸成為基層社會治理的關(guān)鍵問題。

公共服務供給不足主要由三個方面造成：一是政府大包大攬。伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的由政府單一主體提供公共服務，政府大包大攬，既不科學，也不合理，成本過高，且無法滿足居民多樣化的需求。二是居民參與不足。參與不足指的是參與意愿和參與能力缺乏。中國傳統(tǒng)社會治理嚴重依賴以親情和鄉(xiāng)土觀念為基礎(chǔ)的道德倫理。21世紀的中國，人員流動頻繁，社會分工精細化，從“熟人社會”已經(jīng)開始進入“陌生人社會”。公共服務屬于公共物品，在公共物品的提供上，大部分居民一般采取的是“搭便車”的方式去獲取公共物品，這就會造成“集體行動的困境”。此外，在過去社區(qū)的公共事務管理過程中，社區(qū)建設(shè)主要依靠黨政組織宣傳，街道辦事處和居委會具體動員執(zhí)行，通過行政力量“督促”居民參與，社區(qū)居民多為動員式參與，主動性參與不足。這是居民參與意愿缺乏的表現(xiàn)。參與能力不足主要表現(xiàn)在居民掌握的信息不完備，信息溝通渠道不暢通，參與平臺缺乏制度性保障，造成有時候召開的座談會、聽證會流于形式，且缺乏規(guī)范的參與程序，沒有達到預期的效果。三是社會組織發(fā)展緩慢。傳統(tǒng)的社會組織一般為政府機構(gòu)的衍生物，在觀念、組織職能、活動方式等方面都過分依賴政府，行政色彩濃厚，自主活動能力低下，在公共服務供給上未能發(fā)揮其積極作用。

（三）社會資本發(fā)育不良

基層社會治理的又一重大問題是社區(qū)的社會資本明顯發(fā)育不良，具體表現(xiàn)在三個方面：一是社會信任普遍下降。中國社會科學院社會學研究所的社會心態(tài)藍皮書《中國社會心態(tài)研究報告2012-2013》發(fā)布之后，引起社會各界強烈反響?！澳壳?，中國社會的總體信任進一步下降，已經(jīng)跌破60分的信任底線。人際不信任進一步擴大，只有不到一半的調(diào)查者認為社會上大多數(shù)人可信，只有兩到三成信任陌生人?！爆F(xiàn)代社會正在進入“陌生人社會”，隨之而來的是人際交往的淡漠化，社會關(guān)系呈現(xiàn)原子化的趨勢。由于人口流動性強，人們之間建立的信任關(guān)系容易打破，難以持續(xù)。除此之外，利益的分化使得社區(qū)居民之間，基層政府與居民之間信任度降低。信任薄弱使得基層社會治理變得難以協(xié)調(diào)，導致以政府為主導的協(xié)同治理面臨集體行動的困境。二是互惠規(guī)范明顯不足。滕尼斯在《共同體與社會》中認為，社區(qū)是一種具有共同習俗和價值觀念的同質(zhì)人口組成、彼此關(guān)系非常親密，并且是出入相友、守望互助、疾病相扶、富有人情味的團體?？梢姡セ菀?guī)范是構(gòu)建和諧社區(qū)的重要因素。社區(qū)規(guī)范包括正式制度與非正式制度。正式制度主要體現(xiàn)在基層政府與居民自治組織提供的制度規(guī)范。非正式制度是人們在長期的社會生活中逐步形成的習慣風俗、倫理道德、文化傳統(tǒng)、價值觀念及思想意識等對人們在長期的社會生活中產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則。社區(qū)規(guī)范缺乏，導致居民在社區(qū)共同體中，缺乏協(xié)調(diào)性的共識，資源難以得到整合，利益分化嚴重，是社區(qū)協(xié)同治理的重大障礙。三是社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡不健全。城市生活的異質(zhì)性、社會流動的加劇、人們生活方式節(jié)奏變快，造成社區(qū)鄰里關(guān)系的淡漠。社會組織的缺乏和發(fā)育不良，也是社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡缺失的重要表現(xiàn)。這些都直接制約政府與居民形成良性互動的關(guān)系，使得社區(qū)在協(xié)同治理上缺乏動力保障，難以實現(xiàn)善治。

三、協(xié)同共治是優(yōu)化基層社會治理的路徑選擇

協(xié)同共治強調(diào)治理主體多元化，各子系統(tǒng)的協(xié)同性，共同制定公共規(guī)則，有助于克服部門治理碎片化，公共服務供給不足和社會資本發(fā)育不良等問題。推動協(xié)同共治，對于基層社會達到善治具有重要意義。

（一）構(gòu)建以公共價值為導向的整體性政府是基層社會治理的前提

在基層社會進行協(xié)同共治的過程中，政府的角色定位至關(guān)重要。面對部門治理碎片化，政府應該發(fā)揮利益協(xié)調(diào)機制和資源整合的功能，應該以公共價值為導向，建立一種基于協(xié)同、合作和整合的整體性治理框架和運行模式。首先，制定合理目標。政府在目標的制定上需統(tǒng)攝全局，將政府部門、居民自治組織、社會組織及居民納入信息資源整合的過程中，為治理公共事務建言獻策。政府再綜合各方意見，結(jié)合具體情況的基礎(chǔ)上，制定切實的目標。其次，協(xié)調(diào)各方利益。在目標的具體執(zhí)行過程中，政府需將長期目標分解為短期目標，恰當?shù)匾龑Ь用窭硇院戏ǖ乇磉_利益訴求，妥善處理治理主體多樣的利益矛盾，將公共利益最大化，既調(diào)動各方追求利益的積極性，激發(fā)其活力，促進其有效參與，實現(xiàn)治理的持續(xù)化，又有效理順各種社會關(guān)系，促進各種社會力量的良性互動，實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同共治。第三，實現(xiàn)跨部門協(xié)作?？绮块T協(xié)作的首要前提是準確界定政府各部門的界限，合理劃分部門之間的權(quán)責關(guān)系，打破部門的利益分割與本位主義，積極構(gòu)建公共價值導向，加強部門之間的合作與協(xié)同，構(gòu)建部門之間有效的溝通與協(xié)調(diào)機制，推動公共事務的協(xié)作治理。

（二）完善公共服務供給是基層社會治理的關(guān)鍵

在公共服務供給方面，最重要的是理順治理主體的關(guān)系。首先，確立政府的主導地位。政府應當是公共服務供給的安排者，政府不僅要保障公共服務的供給，保障社區(qū)成員享受到基本的公共服務，而且更重要的責任在于對社會公共服務作出安排，組織和調(diào)動治理主體完善公共服務供給，協(xié)同各方力量，滿足居民對公共服務的多元化需求。除了基礎(chǔ)性公共服務之外，政府還需引入市場機制，彌補“政府失靈”，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務提供。推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。十八屆三中全會報告指出，必須積極穩(wěn)妥地從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補“市場失靈”。因此，在購買公共服務過程中，政府還應當是公共服務供給的監(jiān)督者。政府在公共產(chǎn)品供給中掌握著信息資源和權(quán)威的優(yōu)勢，政府既要為市場創(chuàng)造一個公平、透明的環(huán)境，也要監(jiān)督他們提供的公共服務在價格、質(zhì)量等方面是否符合要求，在公共服務的供給中是否實現(xiàn)了效率與公平的完美結(jié)合。其次，保障居民參與。居民利益與公共利益的結(jié)合，可以促進居民有效參與，居民參與是政府與居民良性互動的表現(xiàn)，有助于在公共事務上進行彼此的溝通，居民可以向政府部門表達自己的意愿，政府部門也可以作出及時的回應，并且為居民參與提供制度性保障，使得二者能夠共同參與對公共事務的治理。最為重要的是居民可以對政府行為進行監(jiān)督，這也是善治的內(nèi)在要求。第三，發(fā)展社會組織。培育社會組織健康發(fā)展，重要的是正確處理政府與社會的關(guān)系。一方面，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用。另一方面，政府要引導和支持社會組織的發(fā)展，不可過多干預，要培養(yǎng)社會組織的獨立性與自主性。最重要的是強化社會組織的責任意識和規(guī)則意識，消除對政府的依附思維，著力在完善內(nèi)部運行機制、培育功能優(yōu)勢和提升素質(zhì)能力與社會信譽上下功夫，充分利用自身的資源、知識、技術(shù)等優(yōu)勢為社會服務，不斷增強參與社會公共事務治理和服務社會的能力和水平。

（三）積累培育社會資本是基層社會治理的保障

第一，塑造良好的信任關(guān)系，信任是社會資本必不可少的部分。首先，信任是多元主體在進行基層社會治理時的合作基礎(chǔ)。在社區(qū)治理中，基層政府、居民自治組織、社會組織及居民要想對公共事務實行有效的治理，首要前提是進行合作共治。實現(xiàn)合作共治的基礎(chǔ)是彼此取得信任，否則協(xié)同共治就無法達成，難以實現(xiàn)善治。其次，信任能夠降低協(xié)同成本。信任在協(xié)同共治中能夠避免治理主體因猜忌造成的成本增加，從而形成良性的合作，實現(xiàn)合作效益最大化。

第二，形成互惠的規(guī)范體系?；セ莸纳鐓^(qū)規(guī)范是居民在共同的價值觀和利益一致的基礎(chǔ)上形成的，是社會資本的重要部分。它是建立在治理主體間的良性互動的基礎(chǔ)上，尤其是居民參與過程中。制度既包括正式制度，例如法律、行政法規(guī)等，也包括非正式制度。制度能夠為社區(qū)內(nèi)各利益主體的良性互動和平等博弈提供約束性的規(guī)則和機制，是健康推進城市社區(qū)治理的重要保障。“設(shè)計良好的制度可以使社區(qū)、國家、市場相互補充而不是相互取代?！币虼?，明晰協(xié)同共治主體的權(quán)責邊界，推行基層社會治理制度化，以實現(xiàn)更為有效的協(xié)同共治。

第三，拓展社會關(guān)系網(wǎng)絡。社會關(guān)系網(wǎng)絡的建立，是以社區(qū)成員之間的互動為前提條件，社區(qū)參與可以培養(yǎng)居民的參與意識和對社區(qū)公共生活的興趣。因而，社區(qū)治理需要創(chuàng)建各種平臺，以供居民之間溝通交流，從而形成關(guān)系緊密、互動頻繁的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡。此外，社會組織是構(gòu)建社會關(guān)系網(wǎng)絡的重要載體和有效形式。社會組織可以動員居民，整合社區(qū)現(xiàn)有資源，為居民表達利益訴求提供渠道。因此，培育社會組織和鼓勵居民參與是形成社會關(guān)系網(wǎng)絡的重要途徑。