湖南師范大學(xué) 朱亞林，張夏歌

促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是全面建設(shè)小康社會的主要目標(biāo)之一。提供公共服務(wù)并不斷滿足人民的公共服務(wù)需求是政府的重要責(zé)任。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展以及人民生活質(zhì)量的提高，公眾對公共服務(wù)的質(zhì)量提出了更高的要求，越來越關(guān)注國家與地方之間提供公共服務(wù)的差異性，更加關(guān)心政府在公共服務(wù)上投入產(chǎn)出的效果，并且這些產(chǎn)出效果對自己的生活帶來了什么確切的改觀。事權(quán)與支出責(zé)任劃分是理順政府間財政關(guān)系的重要起點，是政府發(fā)揮公共財政職能的前提,也是各級政府有效提供基本公共服務(wù)的根本和保障。根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際，積極探索政府間權(quán)力和支出責(zé)任的分工，不斷明確中央和地方各級政府在一些重點領(lǐng)域的支出比例，對進(jìn)一步提高國家公共服務(wù)和社會福利水平，不斷改善和保障民生，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，都將發(fā)揮重要作用。

本文的第一部分主要論述了政府間事權(quán)和支出責(zé)任的概念；第二部分主要闡述了關(guān)于政府間事權(quán)與財政支出責(zé)任劃分思路；第三部分主要介紹了政府間事權(quán)與支出原則；第四部分根據(jù)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分思路，提出了劃分各級政府事權(quán)和財政支出責(zé)任的建議。

一、政府間事權(quán)和支出責(zé)任的概念

（一）政府間事權(quán)的概念

政府間事權(quán)是指各級政府間依據(jù)自身的地位和職能，提供公共服務(wù)和管理公共事務(wù)的職責(zé)、責(zé)任和權(quán)力。首先，政府間權(quán)力劃分是基于公共責(zé)任的劃分，以實現(xiàn)向公民提供更好的公共服務(wù)的目標(biāo)。其次，從法治政府的角度來看，政府正在建設(shè)服務(wù)型政府，這有利于提高政府的公信力。政府職能轉(zhuǎn)變的方向是提供更高質(zhì)量的政府服務(wù)，是政府間事權(quán)劃分的重要特點之一。最后，基本公共服務(wù)水平是各級政府權(quán)力劃分的基礎(chǔ)，不再以行政劃分為基礎(chǔ)。

（二）支出責(zé)任的概念

支出責(zé)任容易與事權(quán)的概念相混淆，做事方面的支出是事責(zé)，與財政相關(guān)的事責(zé)屬于支出責(zé)任。支出責(zé)任是指以滿足公共服務(wù)的需要為目標(biāo)，通過財政的手段履行政府間事權(quán)的職責(zé)，該職責(zé)包括資金支付和管理責(zé)任。支出責(zé)任分為三種，首先是同級政府的專項支出責(zé)任。相應(yīng)級別的政府使用直接由同級政府分配的財政收入執(zhí)行職責(zé)。第二種是共同支出責(zé)任，是指為實現(xiàn)政府的共同事權(quán)而制定的支出責(zé)任。第三種是委托支出責(zé)任，即中央政府將部分事權(quán)委托給地方政府，財政來源是中央政府對地方的專項轉(zhuǎn)移支付，即政府將資金撥給地方政府。

二、關(guān)于政府間事權(quán)劃分與支出責(zé)任劃分思路研究

在傳統(tǒng)思路下，公共產(chǎn)品供給事權(quán)劃分方法及劃分情況大致可分為以下四種：一是依據(jù)公共產(chǎn)品種類劃分政府間事權(quán)。由于不同種類的公共產(chǎn)品性質(zhì)差別明顯，按照不同性質(zhì)對公共產(chǎn)品進(jìn)行分類可得到明確的分類結(jié)果，然后讓特定級次政府負(fù)責(zé)提供特定種類的公共產(chǎn)品，從形式上看，方法簡單、易于操作，且能做到政府間事權(quán)的明晰劃分。二是依據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍劃分政府間事權(quán)。公共事務(wù)的內(nèi)在屬性是事權(quán)劃分的基本依據(jù)。按照受益范圍不同，對公共產(chǎn)品進(jìn)行分類，然后與不同級次政府轄區(qū)范圍對照。三是依據(jù)行政隸屬關(guān)系劃分政府間事權(quán)。這種方法嚴(yán)格說不能算是劃分政府間事權(quán)的方法，其只不過明確了一級政府財政部門需負(fù)責(zé)向該級政府的各個職能部門提供資金支持，實際僅是從橫向確定了“財政→部門→單位”這樣的資金分配程序。四是依據(jù)事權(quán)構(gòu)成要素劃分政府間事權(quán)。劉尚希等提出，根據(jù)事權(quán)構(gòu)成要素在政府間劃分事權(quán)的方法，把事權(quán)構(gòu)成要素分解為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)與支出權(quán)并在不同層級政府間予以劃分。

李森基于公共產(chǎn)品多中心供給這一基本認(rèn)識，引入“功能覆蓋型競爭性轄區(qū)”理論，從公共產(chǎn)品的具體性質(zhì)分析入手，通過設(shè)計，為選擇合適的供給主體來完成公共產(chǎn)品供給事權(quán)劃分提供了新思路。在既定的層級制政府架構(gòu)下，把公共產(chǎn)品供給事權(quán)在不同層級的政府間劃分，有其有利的一面，但也存在一定局限和不足；根據(jù)既定的公共產(chǎn)品供給種類及受益范圍設(shè)立“FOCJ”，在納入非政府供給主體的基礎(chǔ)上劃分公共產(chǎn)品供給事權(quán)的新思路也是瑕瑜互見。最好能實現(xiàn)兩種思路的綜合，通過相互協(xié)調(diào)、相互配合來優(yōu)化政府間事權(quán)的劃分，從而處理、協(xié)調(diào)二者的關(guān)系。

三、政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分原則

（一）公共產(chǎn)品的受益范圍原則

由于不同種類的公共物品具有不同的利益范圍，容易受到地理因素、空間因素等客觀因素的影響。地方公共產(chǎn)品的特點是，效益范圍局限于一定區(qū)域，外溢程度不高；國家公共產(chǎn)品的特點、利益范圍跨越區(qū)域明顯、外部效應(yīng)貫穿國家公共產(chǎn)品。

由于不同類型的公共產(chǎn)品在不同地理區(qū)域的受益范圍不同，不同政府之間的支出責(zé)任劃分應(yīng)體現(xiàn)這種差異，從而體現(xiàn)效率與公平的相對統(tǒng)一。

（二）信息處理的復(fù)雜性原則

在當(dāng)今這個信息爆炸的時代，在這個時代背景下信息處理更加復(fù)雜，可能會導(dǎo)致信息不對稱。因此，更復(fù)雜的信息應(yīng)該留給地方政府去管理，因為地方政府熟悉基層情況，復(fù)雜的信息比中央政府更容易掌握。例如，醫(yī)療保險比養(yǎng)老保險信息更為復(fù)雜。醫(yī)療保險既可以采用中央和地方合作社統(tǒng)一管理的模式，也可以采用地方政府統(tǒng)一管理的模式，而養(yǎng)老保險則可以由中央政府全面管理。

（三）行動原則和技術(shù)規(guī)模原則

所謂行為原則，是指根據(jù)政府公共行為的活動范圍，將政府權(quán)力和支出責(zé)任分別劃分到中央政府、省級政府和縣級政府中。所謂技術(shù)規(guī)模原則，即根據(jù)政府事權(quán)和項目的技術(shù)水平要求、設(shè)計范圍的大小，分別將事權(quán)和支出責(zé)任劃分給中央政府、省級政府、縣級政府。

（四）事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法定原則

明確各級政府之間的權(quán)力，才能更好地確定其支出責(zé)任。政府權(quán)力的劃分也是分級財政制度設(shè)計的出發(fā)點和目標(biāo)，并且應(yīng)以法律的形式確定，形成相對穩(wěn)定的框架，并在此基礎(chǔ)上不斷完善和調(diào)整，最大限度地減少人為的干預(yù)，為各級政府有效行使這些權(quán)力和責(zé)任創(chuàng)造有利條件。

四、地方政府間事權(quán)力和財政支出責(zé)任的建議

（一）需要精簡政府層級

我國政府之間的層級過多，分為中央、?。ㄗ灾螀^(qū)）、城市（州）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個等級，導(dǎo)致政府間的事權(quán)嚴(yán)重重疊。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和交通運輸逐漸便捷，政府進(jìn)行社會管理的距離也大大縮短，擴展了行政管理的范圍，因此應(yīng)適當(dāng)壓縮行政層級。壓縮行政層級的方式，可以在一些有條件的地方建立減少行政層級的試點，在不適宜壓縮行政層級的地方，應(yīng)將其本級政府的事權(quán)逐漸上移，各級政府間事權(quán)交叉重疊會逐漸減少。在我國著力構(gòu)建簡政放權(quán)改革的背景下，簡化政府層級符合了簡政放權(quán)的指導(dǎo)思想，也能解決各級公共產(chǎn)品的有效問題。

（二）科學(xué)界定政府事權(quán)范圍

政府權(quán)力劃分的法制化、規(guī)范化是一個發(fā)展趨勢。按照依法治國的原則，逐步規(guī)范各級政府、企業(yè)、社會各自的職能范圍，合理界定各級政府間的權(quán)力范圍。在我國《憲法》和《預(yù)算法》的框架下，明確了政府權(quán)力的范圍，并以“肯定清單”的形式對政府進(jìn)行限制。在此背景下，政府應(yīng)該是“法不允許”，而“法不禁止”是市場主體行為的行政權(quán)范圍。對于新治理和權(quán)力劃分不明確，應(yīng)逐步建立動態(tài)調(diào)整的治理機制，根據(jù)客觀條件的變化調(diào)整治理范圍，即根據(jù)客觀條件的變化動態(tài)調(diào)整治理范圍，其中由企業(yè)市場和社會力量或市場和社會承擔(dān)，各層級政府之間合理進(jìn)行權(quán)力分配。

（三）科學(xué)界定各級政府間的事權(quán)

對于界定各級政府間的事權(quán)范圍，應(yīng)遵循公共產(chǎn)品供給受益范圍和公共管理相結(jié)合的原則。例如涉及全國統(tǒng)一市場以及市場經(jīng)濟穩(wěn)定等問題，對于全國性的公共產(chǎn)品應(yīng)該實行集中管理；某些特定的、便于管理的產(chǎn)品，應(yīng)由地方政府統(tǒng)一承擔(dān)。關(guān)于允許地方政府立法的事項，應(yīng)將省級以下政府間事權(quán)予以明確劃分，盡量減少上級政府決策、地方政府執(zhí)行的事項；關(guān)于跨區(qū)域事務(wù)應(yīng)由中央和地方政府共同承擔(dān)。為了解決中央政府與地方政府權(quán)力重疊的問題，避免各級政府互相推卸責(zé)任，國務(wù)院可以根據(jù)憲法明確劃分各級政府的權(quán)力，并以法律或者其他規(guī)范的形式確定各級政府支出的責(zé)任和事權(quán)。中央政府應(yīng)起到引領(lǐng)作用，帶頭示范明確自己的事權(quán)范圍，承擔(dān)應(yīng)有的支出責(zé)任，依據(jù)法律制度行使職權(quán)。在執(zhí)行的過程中優(yōu)化財政支出環(huán)節(jié)，對地方政府起到模范示范作用。確定各級政府事權(quán)與支出責(zé)任之后，還應(yīng)給予地方政府相應(yīng)的財力保障，適當(dāng)增加中央支出以分擔(dān)地方財政負(fù)擔(dān)，并且劃分部分地方事權(quán)，增加地方政府財政獲取的途徑。

（四）加快推進(jìn)政府間事權(quán)劃分的立法進(jìn)程

要解決法律上權(quán)力劃分不清的問題，必須推進(jìn)權(quán)責(zé)法治化的立法進(jìn)程。勞動分工應(yīng)該在法律層面上進(jìn)行。政府間權(quán)力劃分的原則和范疇由基本法規(guī)定，政府間權(quán)力劃分的具體類型和范圍由部門法規(guī)定。憲法、國務(wù)院組織法、各級人民代表大會組織法、人民政府組織法等有關(guān)行政職權(quán)劃分的法律逐步納入立法程序，通過立法逐步完善了關(guān)于具體行政權(quán)力劃分的財政法和財政轉(zhuǎn)移支付法。為了解決政府權(quán)力越位和缺位的問題，有必要通過立法界定政府與市場的界限。為了明確各級政府的職責(zé)，有必要通過立法來明確政府權(quán)力的范圍。為了使轉(zhuǎn)移支付更加規(guī)范、公開和民主，確保政府間權(quán)力和財政資源與法律約束相匹配，有必要通過立法明確轉(zhuǎn)移支付的分配方式和決策程序。

（五）完善政府間縱向轉(zhuǎn)移支付制度

為了形成正確規(guī)范的各級政府間的財政管理體系，必須解決財政支出責(zé)任與財政收入之間的不平衡，使全體居民平等享受基本公共服務(wù)，有必要通過立法使轉(zhuǎn)移支付制度更加科學(xué)合理、透明規(guī)范。第一，為了使轉(zhuǎn)移支付更加合理、透明和民主，確保政府間權(quán)力和財政資源的法律約束相匹配，有必要通過立法明確轉(zhuǎn)移支付的分配方式和決策過程，以規(guī)范財政支付程序。第二，完善轉(zhuǎn)移支付制度監(jiān)督機制。由于沒有規(guī)定特定的用途，需要地方通過對地方政府財政的預(yù)算、決算的審查和預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，對專項轉(zhuǎn)移支付、項目評審、項目跟蹤監(jiān)督、項目驗收評價等全過程進(jìn)行監(jiān)督管理，建立轉(zhuǎn)移支付制度績效評價機制。為了確保政策效應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付制度,有必要定義政策目標(biāo)、資金來源和分配程序的財政轉(zhuǎn)移支付制度,通過法律、法規(guī)和相關(guān)系統(tǒng),以合法化和規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度。依據(jù)法律法規(guī)明確財政支付程序，界定財政制度范圍，并且完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。