海南大學(xué) 謝春云，王寧

一、引言

自然流動(dòng)性和非分割性是流域水環(huán)境的自然屬性，跨行政區(qū)流域水污染具有越界外部性，上游或毗鄰行政區(qū)的污染可通過水體流動(dòng)轉(zhuǎn)移至下游或相鄰行政區(qū)。然而當(dāng)前條塊分割式的跨行政區(qū)流域水污染管理系統(tǒng)難以滿足流域水污染綜合防治的要求，以致跨行政區(qū)流域水污染治理中浮現(xiàn)公地悲劇、互搭便車等景象，片面治理視角下的流域治理矛盾難以化解。

SFIC模型被學(xué)術(shù)界廣泛應(yīng)用于跨部門協(xié)同治理分析。Ansell和Gash通過137個(gè)國(guó)家及跨部門治理領(lǐng)域的案例研究，歸納出由起始條 件（starting conditions）、催化領(lǐng)導(dǎo)（facilitative leadership）、制度設(shè)計(jì)（institutional design）和協(xié)同過程（collaborative process）四個(gè)部分組成的模型，即SFIC模型。SFIC模型與協(xié)同治理理論聯(lián)系密切，迄今為止國(guó)內(nèi)外公共管理領(lǐng)域?qū)W術(shù)界對(duì)協(xié)同治理理論尚未作出明確的界定，本文中的協(xié)同治理是指：協(xié)同治理就是在尋求有效治理結(jié)構(gòu)的過程中不僅強(qiáng)調(diào)各個(gè)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)，而且更強(qiáng)調(diào)各個(gè)組織行為體之間的協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的效果[1]。SFIC模型試圖擺脫線性結(jié)構(gòu)而運(yùn)用環(huán)形結(jié)構(gòu)進(jìn)行描述，其中，協(xié)同過程（collaborative process）為模型核心要素，而起始條件（starting conditions）中關(guān)于權(quán)力、資源、信息的不對(duì)稱，與跨行政區(qū)流域水污染治理問題相契合。

基于SFIC模型的激勵(lì)相容和參與約束的協(xié)同治理機(jī)制重視治理系統(tǒng)本身的自組織性和整體性，可分析問題存在的原因以促成協(xié)同效應(yīng)并提出相應(yīng)決策，最大限度提高參與機(jī)制行為主體的行為效度，以從宏觀上把握水域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的進(jìn)程和微觀上掌握跨行政區(qū)流域水污染治理的具體路徑。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）跨行政區(qū)流域水污染治理的研究背景

改革開放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量雖持續(xù)增長(zhǎng)，但迅速擴(kuò)張的粗放型經(jīng)濟(jì)卻以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)，遲滯的水環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)、地方保護(hù)主義以及企業(yè)追求自身利益最大化而引發(fā)環(huán)境負(fù)的外部性，是造成流域水污染嚴(yán)重的主要原因。流域水資源作為一種典型的“公共池塘資源”，其使用特征具有競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，易因地方利益驅(qū)使導(dǎo)致陷入過度開發(fā)利用的困境[2]。埃莉諾·奧斯特羅姆教授認(rèn)為，“在最一般的層次上，公共池塘資源占用者所面臨的問題是一個(gè)組織問題：如何把占用者獨(dú)立行動(dòng)的情形改變?yōu)檎加谜卟捎脜f(xié)調(diào)策略以獲得較高收益或減少共同損失的情形”，即要通過資源占用者的自組織行為來解決公共池塘資源問題，而非令人悲觀的“利維坦”方案或徹底的私有化[3]。2020年，1940個(gè)國(guó)家地表水考核斷面中，水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ～Ⅲ類）斷面比例為83.5%，相比2019年上升3.4個(gè)百分點(diǎn)；劣Ⅴ類為0.6%，同比下降2.1個(gè)百分點(diǎn)（如圖1）。

圖1 2019—2020年全國(guó)地表水水質(zhì)類別對(duì)比圖

從2019至2020年國(guó)家地表水考核斷面角度來看，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式發(fā)生了積極的轉(zhuǎn)變，水環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)。但是，各行政區(qū)流域管理部門多元化、分散化致使水污染糾紛愈演愈烈，逐漸成為引發(fā)社會(huì)矛盾、影響社會(huì)穩(wěn)定的主要因素，解決地方政府之間更加錯(cuò)綜復(fù)雜的跨區(qū)域環(huán)境矛盾糾紛，成為我們防治流域水污染的難點(diǎn)[4]。流域上下游、左右岸歸屬于不同行政區(qū)域管轄，水資源、水環(huán)境和水生態(tài)由不同職能部門管理，使得流域生態(tài)環(huán)境治理呈現(xiàn)出“條塊結(jié)合、以塊為主”“縱向分級(jí)、橫向分散”的碎片化特征。碎片化治理不符合流域生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性，影響治理成效[5]。

（二）跨行政區(qū)流域水污染治理的研究現(xiàn)狀

跨流域水資源環(huán)境利用的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)社會(huì)效率會(huì)導(dǎo)向不同的水污染治理模式研究。目前國(guó)內(nèi)外較多學(xué)者遵循協(xié)同治理相關(guān)思路，包括多中心治理模式、協(xié)作性公共管理、多主體參與模式、網(wǎng)絡(luò)治理等，他們認(rèn)為水污染治理需要中央政府主導(dǎo)，府際合作，通過政策法規(guī)、行政程序、經(jīng)濟(jì)手段和共同協(xié)商等措施共同實(shí)現(xiàn)。國(guó)家層面的《水污染防治法》是各地水污染防治法規(guī)政策的制定依據(jù)，各地地方性法規(guī)由各地人大制定，在立法的差異和沖突下，流域覆蓋下的各行政區(qū)缺乏協(xié)同合作意識(shí)，使得強(qiáng)制性的法律很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)[6]。

（三）跨行政區(qū)流域水污染治理的職能機(jī)構(gòu)研究

政府管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，大體上可劃分為行業(yè)（如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通）或管理對(duì)象（如計(jì)劃生育、民政事務(wù)、環(huán)境保護(hù)）兩個(gè)方面，在大部制改革的環(huán)境背景下其具備一定合理性，但也存在職能交叉、職能模糊和機(jī)構(gòu)設(shè)置穩(wěn)定性差等難以克服的問題[7]。根據(jù)理性經(jīng)濟(jì)人假定，各行政區(qū)職能管理部門可單獨(dú)運(yùn)用權(quán)力直接或間接的參與水污染的溢出效益治理：從水污染來源地區(qū)考慮出發(fā)，減少企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和污水排放使其它行政區(qū)受益，導(dǎo)致本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻并非是理性的選擇；毗鄰或下游地區(qū)無法跨區(qū)執(zhí)法制止轄區(qū)外的企業(yè)污染行為，各種利益權(quán)衡致使各職能部門之間缺乏信任，難以遵守先前所簽訂的流域治理協(xié)議。在科層制結(jié)構(gòu)和屬地化管理原則下，政策制定和執(zhí)行的著力點(diǎn)多在于微觀排污者，忽略了宏觀層面內(nèi)流域上下游地方政府及其與中央政府之間理性目標(biāo)的差異，以及由此導(dǎo)致的污染治理信息供給偏差、激勵(lì)不足和監(jiān)督缺乏等難題[8]。此外，地方政府的部門設(shè)置與中央政府具有同構(gòu)性，部門之間也存在著構(gòu)建高效、統(tǒng)一合作機(jī)制的困境。因此，John指出，對(duì)跨行政區(qū)流域水污染治理必須綜合考慮流域上、下游地區(qū)不同的利益訴求，各地區(qū)不僅要關(guān)注本行政區(qū)內(nèi)的水污染治理，還應(yīng)補(bǔ)償其它地區(qū)因本地區(qū)污染的溢出效應(yīng)所造成的損害和治理成本。如果不采取有力措施對(duì)跨行政區(qū)污染加以限制，往往會(huì)導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生。

三、SFIC模型引入與SFIC修正模型分析框架

（一）SFIC模型的引入

水域生態(tài)環(huán)境一直是相關(guān)學(xué)界熱議的話題，對(duì)水污染治理理論及運(yùn)行機(jī)制等方面的研究也比較多，但目前跨行政區(qū)流域水污染治理機(jī)制的理論研究框架主要遵循分類建構(gòu)思路，異質(zhì)性較強(qiáng)，缺乏邏輯清晰的理論框架。SFIC模型四部分基本要素的框架設(shè)計(jì)與協(xié)同治理理論聯(lián)系緊密，較多學(xué)者將其作為探析協(xié)同治理的基礎(chǔ)模型，并應(yīng)用于諸多領(lǐng)域。如國(guó)內(nèi)學(xué)者高強(qiáng)基于此模型對(duì)共享單車治理問題進(jìn)行了深入討論；王靜等學(xué)者將SFIC模型運(yùn)用于智慧圖書館建設(shè)過程當(dāng)中；孫榮應(yīng)用該模型分析研究了府際協(xié)同治理霧霾的困境并提出對(duì)策建議。該模型的廣泛應(yīng)用性和可調(diào)節(jié)性與本文所研究的跨流域環(huán)境協(xié)同治理問題相契合，能夠?yàn)樘轿隹缧姓^(qū)流域水污染治理理論提供分析思路和研究方法，因此，本文認(rèn)為將SFIC模型作為分析跨行政區(qū)流域水污染協(xié)同治理的基礎(chǔ)模型具有可操作性和實(shí)踐意義（如圖2）。

圖2 跨流域環(huán)境SFIC模型分析框架

1.起始條件包含三個(gè)基本要素

跨流域治理各方權(quán)力、資源、信息的不對(duì)稱。由于水污染的跨流域特性，以行政部門為基礎(chǔ)建立的水域治理體制對(duì)跨流域的治理并未形成科學(xué)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，財(cái)權(quán)與事權(quán)受到地方利益和部門利益的雙重制約、權(quán)力關(guān)系復(fù)雜、信息溝通限制等易使整個(gè)流域水環(huán)境治理的失敗。比如對(duì)河流納污能力進(jìn)行評(píng)估時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門與水利部門往往從各自角度出發(fā)，各自單獨(dú)測(cè)量水質(zhì)水量，檢測(cè)完畢后往往出現(xiàn)數(shù)據(jù)不一致的現(xiàn)象。

治理各方協(xié)同的動(dòng)機(jī)、障礙。部門職責(zé)不清或管轄權(quán)力有限或許是跨行政區(qū)污染治理的重要障礙，當(dāng)某流域納污指數(shù)超標(biāo)時(shí)，水利部門卻沒有權(quán)限對(duì)岸上的排污企業(yè)進(jìn)行處罰管制，上下游的污染責(zé)任轉(zhuǎn)嫁問題進(jìn)一步增添了協(xié)調(diào)的困難，流域的跨行政區(qū)治理收效甚微。

協(xié)同治理之前所共同的合作。上游和下游行政部門除各自行政區(qū)域外又具有協(xié)同管控范圍，參與部門相互依賴程度比較高，皆有治理水域污染、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境的職責(zé)，在長(zhǎng)期的合作當(dāng)中取得一定的成果，建立了最基本的信任。這些影響因素或現(xiàn)實(shí)困境共同形成協(xié)同治理的起始條件，在一定程度上阻礙或促進(jìn)跨流域環(huán)境的協(xié)同治理。

2.催化領(lǐng)導(dǎo)的角色

催化領(lǐng)導(dǎo)的角色在于培養(yǎng)行動(dòng)各方參與度及協(xié)同精神，在多元協(xié)同治理進(jìn)程中起到比較均衡的權(quán)力關(guān)系，其最終目的是為了實(shí)現(xiàn)多方的互利共贏。催化型領(lǐng)導(dǎo)不但從權(quán)力分配角度來研究領(lǐng)導(dǎo)角色，而且著重從提高組織績(jī)效的可行性和科學(xué)性角度來研究領(lǐng)導(dǎo)角色，將領(lǐng)導(dǎo)置于組織投入、產(chǎn)出的復(fù)雜流程中來衡量其在組織中行為的合理性。

3.制度設(shè)計(jì)

根據(jù)《水法》和《水污染防治法》的規(guī)定和對(duì)跨流域行政部門管理體制的分析，我國(guó)的水環(huán)境治理體制表現(xiàn)為中央集權(quán)與地方分權(quán)、流域區(qū)劃管理與行政區(qū)劃管理結(jié)合、統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)的行政管理模式，具體可區(qū)分為水環(huán)境管理職能的縱向和橫向的權(quán)力配置?；谒饔蚩缧姓块T之間現(xiàn)實(shí)的行為機(jī)制和交往關(guān)系，我們可以發(fā)現(xiàn)SFIC模型中的制度設(shè)計(jì)并非是動(dòng)態(tài)無意識(shí)自發(fā)演進(jìn)的過程，它旨在破解部門之間的協(xié)調(diào)難題：一是解決參與治理各方進(jìn)入?yún)f(xié)同過程的渠道問題；二是制定正當(dāng)清晰與具有可操作性的基本規(guī)則以確保協(xié)同過程的透明性，使流域水污染治理部門能在公開透明的制度環(huán)境下進(jìn)行協(xié)作。

4.環(huán)形結(jié)構(gòu)的協(xié)同過程

跨行政區(qū)流域水污染協(xié)同治理是一個(gè)達(dá)成共識(shí)、追求共同利益、共同控制而開展協(xié)同的過程，因此基于面對(duì)面的對(duì)話對(duì)于協(xié)同治理各方是非常必要的。協(xié)同治理各方需要明確水污染環(huán)境治理目標(biāo)，通過多維度的合作互動(dòng)及制定合理的戰(zhàn)略規(guī)劃保證跨流域協(xié)同治理過程的整體性，建立相互信任的基礎(chǔ)。

（二）SFIC修正模型框架構(gòu)建

通過深入思考基于SFIC模型的跨流域水污染治理協(xié)同過程，本文將跨流域水污染治理協(xié)同過程簡(jiǎn)化為協(xié)同行為和協(xié)同引擎兩個(gè)部分。其中，協(xié)同行為是協(xié)同各部門實(shí)施協(xié)同治理行為總稱，協(xié)同引擎具體包括有效參與、思想共識(shí)和協(xié)同能力三個(gè)方面，在基于SFIC模型的跨流域水污染協(xié)同治理中兩者是共生共存的關(guān)系，共同目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)合作過程中的協(xié)同治理，而兩者協(xié)作融合正是基于SFIC模型的跨流域協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的過程（如圖3）。

圖3 跨流域水環(huán)境治理的SFIC修正模型

然而SFIC模型并未考慮到協(xié)同治理與外部環(huán)境的相互影響因素，但這并不能否認(rèn)外部環(huán)境對(duì)協(xié)同治理的重要影響，其發(fā)展與外部環(huán)境的各項(xiàng)因素運(yùn)行聯(lián)系緊密，具體涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、政策和法律框架、環(huán)境結(jié)構(gòu)、各行政部門相互之間的關(guān)聯(lián)程度、上級(jí)政策的影響、技術(shù)因素等多個(gè)方面。

四、拓展SFIC模型內(nèi)涵、構(gòu)建跨行政區(qū)流域協(xié)同治理機(jī)制的途徑

跨行政區(qū)流域水污染協(xié)同治理困境反映出單一行政區(qū)域治理的困境，單憑某一區(qū)域內(nèi)政府自身的力量無法完成，對(duì)此，要加強(qiáng)環(huán)保垂直管理，利用中央與地方縱向合作初始條件的有利部分形成合力，規(guī)避不利因素；加強(qiáng)跨行政區(qū)流域水污染治理各主體的催化領(lǐng)導(dǎo)作用，在協(xié)同領(lǐng)域內(nèi)合理配置職責(zé)權(quán)限；創(chuàng)新跨行政區(qū)流域水污染協(xié)同治理制度設(shè)計(jì)，實(shí)行異地開發(fā)補(bǔ)償；完善協(xié)同過程，解決跨行政區(qū)流域水污染協(xié)同治理推進(jìn)過程中的困境。

（一）加強(qiáng)環(huán)保垂直管理，夯實(shí)中央與地方縱向合作治理基礎(chǔ)

地方保護(hù)主義通常將環(huán)境治理投入效益內(nèi)部化更為明顯的項(xiàng)目中，只注重本地區(qū)水資源的利用需求而忽視對(duì)下游或鄰近地區(qū)的影響，應(yīng)積極探索區(qū)域限批制度，明確流域停批限批的對(duì)象、行為和條件，當(dāng)某流域出現(xiàn)嚴(yán)重的環(huán)境問題，應(yīng)停止該流域所有的新建項(xiàng)目，直到該行政區(qū)完成整改。另一方面，由于流域內(nèi)各地方政府因客觀因素造成的經(jīng)濟(jì)水平有所差異，中央政府須協(xié)調(diào)流域內(nèi)各地方政府水污染事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱的狀態(tài)，將中央財(cái)力的一部分通過有條件或無條件的方式轉(zhuǎn)移給地方政府，最終實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)各地方政府污染治理能力上的相對(duì)均等化。

（二）加強(qiáng)跨行政區(qū)流域水污染協(xié)同治理各主體的催化領(lǐng)導(dǎo)作用，合理配置職責(zé)權(quán)限

跨行政區(qū)流域水污染協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制構(gòu)建要素包括主體類型、協(xié)同領(lǐng)域、職權(quán)責(zé)任的內(nèi)容（見表1）。

表1 跨行政區(qū)流域水污染協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

（三）創(chuàng)新跨行政區(qū)流域水污染協(xié)同治理制度設(shè)計(jì)，實(shí)行異地開發(fā)補(bǔ)償

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）環(huán)境委員會(huì)倡導(dǎo)污染者付費(fèi)（PPP），認(rèn)為早期的生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)于生態(tài)環(huán)境破壞者的懲罰，而后來的使用者付費(fèi)（UPP）和受益者付費(fèi)（BPP）則是生態(tài)補(bǔ)償理論的一種延伸。本文認(rèn)為異地補(bǔ)償性開發(fā)是這樣一種模式，通過自主協(xié)商及橫向的資源轉(zhuǎn)移等手段對(duì)因生態(tài)環(huán)境破壞而受到損害的流域地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，界定水污染治理者與受益者權(quán)利義務(wù)，以激勵(lì)相容為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)改善流域整體福利的目的。比如，將上游可能影響跨行政區(qū)斷面水質(zhì)的擬建項(xiàng)目通過協(xié)商轉(zhuǎn)移至下游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，下游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)生的效益按合理比例返還給上游地區(qū)，作為對(duì)上游地區(qū)為防止水源地污染喪失發(fā)展機(jī)會(huì)從而導(dǎo)致?lián)p失的補(bǔ)償。

（四）完善協(xié)同過程，解決跨行政區(qū)流域水污染協(xié)同治理推進(jìn)過程中的困境

首先，健全的法律政策在跨行政區(qū)流域水污染協(xié)同治理過程中具有引領(lǐng)推動(dòng)作用。在我國(guó)現(xiàn)行的法律條文下，國(guó)家層面法規(guī)缺乏流域治理的協(xié)同性規(guī)定、各地方層面法規(guī)具體內(nèi)容缺乏契合度及地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不一致嚴(yán)重制約著流域協(xié)同治理的開展，迫切需要統(tǒng)一地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)并合理制定相互信任和保障的法律基礎(chǔ)。其次，流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境、水利、漁政等部門應(yīng)定期互通水污染防治進(jìn)展、斷面水質(zhì)水量等內(nèi)容，當(dāng)上游地區(qū)發(fā)生污染事故并威脅下游水質(zhì)時(shí)，除采取積極措施對(duì)重點(diǎn)污染源限排或整改外，還應(yīng)向下游政府有關(guān)部門及時(shí)通報(bào)污染處理進(jìn)展。最后，在協(xié)同過程中各部門信任的基礎(chǔ)上，跨行政區(qū)流域相關(guān)部門以成立聯(lián)合督察組的方式，共同對(duì)跨行政區(qū)流域水污染防治情況開展環(huán)境監(jiān)管和督查，并互相通報(bào)在聯(lián)合執(zhí)法中所出現(xiàn)問題的整改情況。

五、余論

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速，水生態(tài)環(huán)境脆弱問題與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾對(duì)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成極大威脅，本文就跨行政區(qū)流域水污染協(xié)同治理進(jìn)行了分析研究，但由于筆者水平以及研究方法的局限性，部分內(nèi)容尚存些許不足之處?；趨f(xié)同治理理論視角下的SFIC模型作為一個(gè)動(dòng)態(tài)而非靜態(tài)的系統(tǒng)，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)在跨行政區(qū)流域水污染治理實(shí)踐中不斷修正完善，進(jìn)一步拓展“協(xié)同引擎、協(xié)同行為”功能，克服地方保護(hù)主義、制度缺失、合作不信任等因素的影響，破除跨行政區(qū)流域治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境、協(xié)同過程困境、制度設(shè)計(jì)困境，自覺踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念。