趙筱芳

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湘潭 411105)

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，兩者形成了“雙軌并行”的二元格局。因此，在中國特色的法治運行實踐中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律如何協(xié)調(diào)銜接，特別是如何厘清兩者的調(diào)整范圍便成了重大問題。正如學(xué)者所說：“當(dāng)下意欲精準(zhǔn)界分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律調(diào)整范圍在理論和實踐上都是困難的，尤其在涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)政治原則的情形時，這種困難尤為明顯?！盵1]21-30盡管如此，學(xué)界仍做出不懈努力，提出了“黨內(nèi)/黨外事務(wù)”界分法[2]64、制定主體界分法[3]30-34、法律規(guī)定界分法[4]23-25等諸多觀點，嘗試?yán)迩妩h內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，進(jìn)而劃定黨規(guī)國法的邊界。上述觀點無疑具有啟發(fā)性，但均或多或少存在不足。 首先，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，基于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨內(nèi)事務(wù)與國家事務(wù)勢必存在許多重疊之處。因此，“黨內(nèi)/黨外事務(wù)”界分標(biāo)準(zhǔn)看似邏輯自洽，但缺乏實踐上的可操作性。其次，制定主體標(biāo)準(zhǔn)可為識別特定制度文本是黨內(nèi)法規(guī)抑或國家法律提供形式標(biāo)準(zhǔn)，但難以為有效界分兩者的調(diào)整范圍提供實質(zhì)支撐。最后，法律規(guī)定界分法認(rèn)為《立法法》等相關(guān)國家法律明確規(guī)定的事項是黨內(nèi)法規(guī)不宜調(diào)整的范圍。例如《立法法》第八條將“對公民政治權(quán)利的剝奪”等十一項事項納入法律保留的范圍，黨內(nèi)法規(guī)不得對之進(jìn)行調(diào)整。但實際上，《立法法》等國家法律主要解決國家立法權(quán)的配置問題，而非黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的調(diào)整范圍問題。在立規(guī)實踐中，為了保持黨的先進(jìn)性、純潔性，黨內(nèi)法規(guī)可以在國家法律的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對黨員的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行限制，從而彰顯出從嚴(yán)治黨的理念。例如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第四十四條、第五十七條即為對具有黨員身份的公民的言論、游行、示威等政治權(quán)利進(jìn)行的二次限制。由此可見，法律規(guī)定界分法缺乏周延的學(xué)術(shù)闡述力。綜上，要厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的邊界，必須另辟蹊徑，探尋出更為明確、細(xì)致、全面并符合法治實踐的界分規(guī)則。

一、清單控制模式的引入

清單控制模式是指通過列表厘清權(quán)力范圍，從而實現(xiàn)控制權(quán)力運行的一種技術(shù)方式，其肇始于行政法治領(lǐng)域，是我國法治政府建設(shè)的一項重要改革舉措。清單控制模式的核心要義是將法律、法規(guī)等賦予的政府權(quán)力邊界化、明確化，使得“通過法律的行政權(quán)控制”擁有具象化依托，從而推動行政權(quán)控制理論與制度的重大創(chuàng)新。目前，我國學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的研究還停留在概念式、原則性等宏觀層面，難以為立規(guī)裁量空間過大、黨規(guī)國法界限不明等問題的解決提供具體指導(dǎo)。因此，可引入清單控制模式，對黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍進(jìn)行列表化處理，進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，為理順黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系提供技術(shù)方案。

(一)貫徹明確性原則的必然

富勒認(rèn)為，明確性是“合法性的一項最基本的要素”[5]75。為盡可能提升法的明確性，不僅應(yīng)運用縝密的語言表達(dá)立法的原意，更應(yīng)在立法的權(quán)限、立法的范圍等基礎(chǔ)問題上作出明確的指引。然而，作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍卻存在一定的模糊之處。目前，其調(diào)整范圍主要通過《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》進(jìn)行規(guī)定(以下簡稱《制定條例》)。盡管《制定條例》于2019年進(jìn)行修訂，進(jìn)一步完善了制定主體、制定程序等內(nèi)容，但關(guān)于調(diào)整范圍的模糊問題卻依舊未能解決。例如《制定條例》第三條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)有權(quán)對“黨的領(lǐng)導(dǎo)活動”進(jìn)行調(diào)整，但“黨的領(lǐng)導(dǎo)活動”具體包括哪些事項？在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)語境下，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍是否可以及于一切國家事務(wù)？及于全體公民和組織？再如《制定條例》第十三條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！贝颂幍摹罢殭?quán)范圍事項”的界限為何？黨內(nèi)法規(guī)是否可以就所有政府職權(quán)范圍的事項進(jìn)行調(diào)整？諸如此類問題，《制定條例》語焉不詳，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍依然存在諸多謎團(tuán)。要想撥開這些謎團(tuán)，有必要依賴一定的技巧與手段。清單控制模式是一種具有較強明確性且可視化的操作方式，可將黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整事項進(jìn)行列表式處理，能有效降低黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的模糊性。一方面，通過建構(gòu)正向清單，使黨內(nèi)法規(guī)可以調(diào)整的事項一目了然；另一方面，通過建構(gòu)反向清單，使黨內(nèi)法規(guī)不能調(diào)整的事項一覽無余。此外，通過建構(gòu)“共調(diào)清單”，使黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的事項清晰可見。據(jù)此而言，清單控制模式的引入，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整事項將會由模糊走向清晰，從而滿足法規(guī)范的明確性要求。

(二)落實權(quán)力制約理念的要求

在中國特色治理體系語境下，作為公權(quán)力的國家概念同時包含了政府與政黨兩個要素，中國共產(chǎn)黨既是公權(quán)力概念的組成部分，也是公權(quán)力的行使主體。[6]85-100就現(xiàn)有規(guī)定而言，黨組織不但享有政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、思想領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等宏觀性權(quán)力(1)例如《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第五條規(guī)定：“黨的地方委員會主要實行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)”。，還具有“重大事項決定權(quán)”(2)例如黨章第二十六條規(guī)定，黨的地方各級代表大會有權(quán)討論本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問題并作出決議?！叭耸氯蚊鈾?quán)”(3)例如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第六條規(guī)定：“黨委(黨組)及其組織(人事)部門按照干部管理權(quán)限履行選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)，切實發(fā)揮把關(guān)作用，負(fù)責(zé)本條例的組織實施?！钡染唧w性權(quán)力。然而，正如孟德斯鳩所言“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力, 這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵7]154為把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，必須嚴(yán)格政黨治理，完善權(quán)力監(jiān)督體系。[8]3-12在依法治國、全面從嚴(yán)治黨背景下，要扎緊限權(quán)之籠，除了依靠國家法律，也要依靠黨內(nèi)法規(guī)。而通過黨內(nèi)法規(guī)展開權(quán)力限制的基礎(chǔ)即在于厘清黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，防止個別黨組織在法治的名義下超越自身的權(quán)力邊界，給中國特色社會主義法治事業(yè)造成損害。參考行政法視閾下政府推進(jìn)權(quán)力“自我革命”的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，清單模式具有較強的“自制控權(quán)”功能，是權(quán)力制約的重要抓手。[9]109-131在黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的界定中，清單的制作與公開既能從正面的維度對黨的立規(guī)權(quán)進(jìn)行制約，也能列明黨內(nèi)法規(guī)制定的排除事項，從反向維度明確立規(guī)邊界，發(fā)揮“限權(quán)”功能。因此，清單控制模式的引入，將有利于貫徹權(quán)力制約理念，提升依規(guī)治黨的效能。

(三)厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律邊界的需要

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律均為中國特色社會主義法治體系的組成部分，在根本價值取向上具有一致性，兩者“同歸”。但從價值實現(xiàn)過程來看，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律卻各有偏向，呈現(xiàn)出“殊途”的特征。因而，只有保有明確的界線，才能進(jìn)一步保障黨規(guī)國法的“相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障”。然而，由于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、執(zhí)政地位，黨內(nèi)法規(guī)不可避免會涉及國家事務(wù)和社會事務(wù)，這是中國法治的特色所在。由此，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的邊界難免會呈現(xiàn)出“犬牙交錯”的糾纏狀態(tài)。為進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，厘清黨規(guī)國法的調(diào)整界限，有必要引入更為精準(zhǔn)、更具可操作性的清單模式。確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在雙規(guī)并行的基礎(chǔ)上發(fā)揮出各自的功能與優(yōu)勢。從正向上看，清單控制模式為黨內(nèi)法規(guī)可以調(diào)整的范圍劃定了一個“圈”；從反向上看，其為黨內(nèi)法規(guī)不宜調(diào)整的事項劃定了一條“線”。從而構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整事項的“雙保險”，可對黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的廣度與深度進(jìn)行全方位規(guī)制。由此可見，采取清單模式列明黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，是明確黨規(guī)與國法的調(diào)整邊界，保障黨規(guī)國法雙軌并行、相互促進(jìn)格局的有效舉措。

二、清單控制模式的具體設(shè)計

盡管黨內(nèi)法規(guī)制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化的體現(xiàn)，但這并不意味著黨內(nèi)法規(guī)具有360度的調(diào)整視角，可對一切國家、社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范。因此，有必要從“什么該管、什么不宜管”兩個維度思考黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整事項清單。除此之外，基于黨政合作的強化，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)在實踐中被廣泛運用。目前，約14%的黨內(nèi)法規(guī)采取這一形式制定。[10]87-96一方面，這種“黨政共同立規(guī)”有助于形成黨政合力、整合黨政資源，進(jìn)而快速實現(xiàn)既定的目標(biāo)，確實有存在甚至適度推廣的法理正當(dāng)性、實踐緊迫性；另一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文的泛化，也可能導(dǎo)致“黨政不分”“以黨代政”等弊端，對黨政關(guān)系造成不利影響。因此，有必要對其調(diào)整范圍進(jìn)行單獨闡述，構(gòu)建黨規(guī)與國法的“共調(diào)清單”，防止“泛化”情形的發(fā)生。

(一)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)調(diào)整的事項

《制定條例》明確規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”的專門規(guī)章制度。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)調(diào)整的范圍主要分為黨的領(lǐng)導(dǎo)活動和黨的建設(shè)活動兩大板塊。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)活動

黨的領(lǐng)導(dǎo)活動涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活的方方面面，其科學(xué)與否，直接決定了管黨治黨與治國理政的效果。從政黨發(fā)展規(guī)律來看，利用各種法律形式規(guī)范政黨的活動并使之納入法治化的軌道，是政黨發(fā)展的必然趨勢。[11]64從功能主義出發(fā)，黨內(nèi)法規(guī)既具有規(guī)范、指引、評價等法的一般功能，還體現(xiàn)出政治宣示、前瞻性等政策特征。將黨的領(lǐng)導(dǎo)活動納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，既能構(gòu)建“黨的領(lǐng)導(dǎo)法治之形態(tài)”，又能保障其政治屬性。從歷史經(jīng)驗上看，黨內(nèi)法規(guī)作為黨的領(lǐng)導(dǎo)活動的規(guī)范載體，為全黨在思想上、政治上、行動上同黨中央保持高度一致提供了有力保證。[12]因此，將黨的領(lǐng)導(dǎo)活動納入黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的正面清單具有必然性。

在此基礎(chǔ)上，黨的性質(zhì)、執(zhí)政黨的地位決定了黨既要調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，實行內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)，也要調(diào)節(jié)黨政、黨群、政黨之間的關(guān)系，進(jìn)行對外領(lǐng)導(dǎo)。因此，可將黨的領(lǐng)導(dǎo)活動進(jìn)一步劃分為對內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)與對外領(lǐng)導(dǎo)兩種類型。對內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)活動是指圍繞黨組織、黨員間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而進(jìn)行的一系列行為。從事務(wù)性質(zhì)來看，對內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)活動具有鮮明的“黨內(nèi)性”。從行為類型上看，其屬于政黨內(nèi)部行為；從價值追求上看，其為保障黨的先進(jìn)性與純潔性而進(jìn)行。因此，將對內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)活動作為黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)調(diào)整的事項，是使黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步規(guī)范化、法治化、現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。具體而言，黨的對內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)活動主要包括：第一，黨的上級組織對下級組織的領(lǐng)導(dǎo)；第二，黨組織對黨員的領(lǐng)導(dǎo)；第三，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對黨員的領(lǐng)導(dǎo)。對外領(lǐng)導(dǎo)活動是指黨為發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對非黨組織、黨外群眾進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的行為。相較于對內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)活動，其具有明顯的“外部性”，可能對社會組織、普通公民產(chǎn)生重大影響。例如為加強和改進(jìn)黨對普通高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，中央組織部制定了《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》，賦予高等學(xué)校黨的委員會以審議確定學(xué)?；竟芾碇贫取Q定討論學(xué)校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置以及負(fù)責(zé)人的人選等職權(quán)，對高等學(xué)校的運行、發(fā)展，高校人員的工作產(chǎn)生了重大影響。因此，在將其納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍時必須特別注重對外領(lǐng)導(dǎo)活動的調(diào)整方式與規(guī)范力度，確保與國家法律的銜接協(xié)調(diào)。

根據(jù)對非黨組織、黨外群眾影響方式的不同，可將對外領(lǐng)導(dǎo)活動分為抽象對外領(lǐng)導(dǎo)與具體對外領(lǐng)導(dǎo)。例如《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第五條規(guī)定：“黨的地方委員會主要實行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，把方向、管大局、作決策、保落實……”該黨內(nèi)法規(guī)即規(guī)定了黨的抽象對外領(lǐng)導(dǎo)。《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》對各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核的實施方式、具體程序、監(jiān)督保障作出了詳細(xì)規(guī)定。該黨內(nèi)法規(guī)即體現(xiàn)了黨的具體對外領(lǐng)導(dǎo)。

抽象對外領(lǐng)導(dǎo)一般通過兩種方式在黨外產(chǎn)生影響：一是通過對國家法律的承接。例如《立法法》第三條規(guī)定了“黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)原則”，但如何對立法工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，則需要黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行具體的承接。二是通過黨組織的嵌入。例如黨領(lǐng)導(dǎo)政法即通過黨委政法委員會、政法單位中的黨組(黨委)的職能得以發(fā)揮。換言之，抽象對外領(lǐng)導(dǎo)只對非黨組織、普通公民產(chǎn)生間接影響，不直接涉及其權(quán)利義務(wù)。因此，可將抽象對外領(lǐng)導(dǎo)活動作為黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)調(diào)整的事項。具體而言，抽象對外領(lǐng)導(dǎo)主要涵蓋以下內(nèi)容：第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，即黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)限劃分等方面的制度和原則。例如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》對黨組的設(shè)立、黨委與黨組的關(guān)系、黨組的職責(zé)等的規(guī)定即為黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制。第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)要求，即評判黨的領(lǐng)導(dǎo)是否落實、是否正確落實的準(zhǔn)則。例如《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》規(guī)定，黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)必須“堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到政法工作各方面和全過程”。該黨內(nèi)法規(guī)條款即對黨的領(lǐng)導(dǎo)提出了標(biāo)準(zhǔn)要求。第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式方法，即“怎么領(lǐng)導(dǎo)”以及“以什么方式領(lǐng)導(dǎo)”。例如《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》規(guī)定，黨對法治政府建設(shè)采取的是“集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的方式。(4)《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》第一條規(guī)定：“為了加強黨對法治政府建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮督察工作對法治政府建設(shè)與責(zé)任落實的督促推動作用，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》、《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》和其他有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)定?！?/p>

與抽象對外領(lǐng)導(dǎo)不同，具體對外領(lǐng)導(dǎo)具有較強的“管理”性質(zhì)，其是基于黨管重要事務(wù)或法治效率原則，對特定國家事務(wù)進(jìn)行直接管理。例如為強化黨對機(jī)構(gòu)編制的領(lǐng)導(dǎo)，黨制定了《國家知識產(chǎn)權(quán)局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，對國家知識產(chǎn)權(quán)局的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。據(jù)此，具體對外領(lǐng)導(dǎo)會對非黨組織、非黨員的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。因此，為保障黨內(nèi)法規(guī)直接調(diào)整國家事務(wù)的正當(dāng)性，宜將之作為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同調(diào)整的事項，以黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的方式進(jìn)行調(diào)整。

2.黨的建設(shè)活動

根據(jù)歷史經(jīng)驗，僅依靠政黨倫理無法有效規(guī)范政黨行為，更無法實現(xiàn)黨的建設(shè)之“制度化、規(guī)范化和程序化”。因此，將黨的建設(shè)活動納入“法”的調(diào)整范圍，便成為政黨法治化的應(yīng)有之義。然而，在現(xiàn)行“雙軌并行”的法治體系下，黨的建設(shè)活動應(yīng)納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍？抑或制定“政黨法”，將其納入國家法律的范疇？從正面看，要使政黨自身有效運轉(zhuǎn)，必須具有一定政黨內(nèi)部規(guī)范；從反面看，在憲法和法律范圍內(nèi)，政黨自身的活動要按照黨的規(guī)章制度辦事，國家權(quán)力機(jī)關(guān)和法律無權(quán)干涉黨的政黨活動。如果政黨的內(nèi)部活動由法律來規(guī)范，那么將導(dǎo)致它們轉(zhuǎn)變成服務(wù)機(jī)構(gòu)。[13]363因此，黨的建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)納入黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的正面清單。由于黨的建設(shè)不是個別國家的現(xiàn)象，而是具有相當(dāng)普遍性質(zhì)的國際現(xiàn)象。借鑒各國歷史反思以及制度實踐，可將黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)調(diào)整的黨建事項列明如下：

第一，政黨意識事項。政黨意識是政黨與政治發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其反映了黨的本質(zhì)，決定了黨的發(fā)展方向，是政黨的內(nèi)核所在。將其作為黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)調(diào)整的事項是實現(xiàn)黨的建設(shè)核心目標(biāo)的必然要求。具體而言，政黨意識事項包括：政黨是什么(政黨性質(zhì)、政黨角色、政治地位、政黨的權(quán)利和權(quán)力等)，政黨為了什么(政黨目標(biāo)與政黨價值取向)，政黨干什么(政黨功能、政黨職能)，政黨如何去干(政黨的實踐機(jī)制與實現(xiàn)方式)等內(nèi)容。[14]31-35

第二，政黨組織事項。中國共產(chǎn)黨是各級各類黨組織、黨員按照一定的規(guī)律結(jié)合起來的統(tǒng)一體。要想形成良好的秩序與政治合力，必須運用有效的內(nèi)部規(guī)范調(diào)整黨的組織結(jié)構(gòu)、黨組織之間的關(guān)系，黨員尤其是黨的干部之間的組織構(gòu)成與關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)的強規(guī)范性、強穩(wěn)定性，使其能有力有效地充當(dāng)這一角色。具體而言，政黨組織事項包括：一是黨組織的產(chǎn)生以及組織方式、組織形式、組織原則、組織制度等；二是黨員的入黨、入編、退黨等；三是黨的干部(包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的公務(wù)員)的選拔、任用、遴選、職責(zé)、升降、交流、免職等(5)此處黨的干部采取廣義的概念，包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的公務(wù)員。盡管公務(wù)員不一定都為黨員，但公務(wù)員是黨的干部隊伍的重要組成部分，是政黨嵌入國家政權(quán)的重要組織形式。因此，公務(wù)員也應(yīng)納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍。這一結(jié)論也為法治實踐所驗證。在《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作后，對公務(wù)員的管理基本都采取中組部制定黨內(nèi)法規(guī)的方式進(jìn)行。尤其是對于原來由中共中央組織部、人事部聯(lián)合制定的《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)，也由中共中央組織部修訂并發(fā)布。當(dāng)然，正如《方案》規(guī)定“對外保留國家公務(wù)員局牌子”，為保障公務(wù)員管理過程中“權(quán)、名、責(zé)”的一致，《公務(wù)員法》應(yīng)當(dāng)繼續(xù)作為國家法律存在。。

第三，黨員管理事項。黨員是構(gòu)成政黨的細(xì)胞與基石，黨員的素質(zhì)在很大程度上決定了政黨的水平。因此，有必要采取黨內(nèi)法規(guī)的方式使黨員管理制度進(jìn)一步規(guī)范化，以保障政黨的先進(jìn)性、純潔性。具體而言，納入黨內(nèi)法規(guī)正面清單的黨員管理事項有：黨員的義務(wù)與權(quán)利，黨員的發(fā)展以及黨員的政治行為、組織行為、經(jīng)濟(jì)行為、道德行為、職業(yè)行為、廉政行為、紀(jì)律處分行為等。

第四，政黨強制事項。一直以來，強制都是中國共產(chǎn)黨的有效控制手段，[15]4也是黨繼續(xù)落實和進(jìn)一步鞏固執(zhí)政地位的必然方式，因此必須處于黨的絕對控制之下。具體而言，納入黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)調(diào)整范圍的強制事項主要包括兩個方面：一是整體上的強制力，即軍事。將軍事事項納入黨內(nèi)法規(guī)的正面調(diào)整清單是黨管軍隊原則下的必然舉措。二是針對個別黨組織、黨員的具體強制手段，即紀(jì)律處分和組織處理。由于紀(jì)律處分和組織處理或多或少會對個別權(quán)利造成侵害，因此有必要以規(guī)范化、程序化的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。

第五，監(jiān)督保障事項。要確保黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得力、執(zhí)行有效，就必須做好監(jiān)督保障工作，而監(jiān)督保障工作的落實必須依賴制度保障。因此，必須從黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)部出發(fā)，將監(jiān)督保障事項納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，構(gòu)建“權(quán)力的籠子”和“權(quán)利的盾牌”，全面提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。具體而言，監(jiān)督保障事項包括：一是紀(jì)檢駐派、約談、處理信訪舉報、執(zhí)紀(jì)審查等紀(jì)檢監(jiān)督事項。二是聽取匯報、受理來信、核實情況、開展專項檢查等巡視監(jiān)督事項。三是報告?zhèn)€人重要事項、提醒談話、誡勉談話等日常監(jiān)督事項。四是述職述廉、民主評議等民主監(jiān)督事項。五是考核、獎懲、問責(zé)、表彰等監(jiān)督保障事項。六是批評、揭發(fā)、檢舉、申訴、控告等黨員權(quán)利保障事項。

除此之外，由于黨與國家作為由諸多機(jī)構(gòu)形成的復(fù)雜組織，其運行都必須遵循組織建設(shè)的一般規(guī)律。基于黨政合作的強化，尤其是在黨政合署辦公、黨政合設(shè)等合作方式廣泛運用的背景下，黨的建設(shè)活動與國家治理活動可能存在重疊。如果分別進(jìn)行規(guī)制，不僅浪費立法立規(guī)資源，還可能造成規(guī)范上的不一致以及適用上的分歧。因此，宜將上述黨政建設(shè)活動中的重疊事項納入黨規(guī)與國法的“共調(diào)清單”，由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。

(二)黨規(guī)國法共同調(diào)整的事項

除了上述黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)調(diào)整的范圍外，還需明確黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同調(diào)整的事項。在實踐中，此共同調(diào)整事項一般由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。盡管《制定條例》第十三條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！睘槠湔{(diào)整范圍確立了基本標(biāo)準(zhǔn)，即“涉及政府職權(quán)”。但政府作為涵蓋了各級各類行政機(jī)關(guān)的集合概念，加之不同的行政機(jī)關(guān)具有的職權(quán)各不相同，以此為標(biāo)準(zhǔn)確定黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的調(diào)整范圍無疑具有模糊性。為此，有必要建立黨規(guī)國法的共調(diào)清單，以明確黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的具體調(diào)整范圍。根據(jù)前文論述，可知黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的原因有二：一是基于黨的具體對外領(lǐng)導(dǎo)；二是基于黨政建設(shè)活動的重疊。據(jù)此，可將共調(diào)清單分為具體對外領(lǐng)導(dǎo)事項與黨政共建事項兩大板塊。

1.具體對外領(lǐng)導(dǎo)事項

一般而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是指把方向、管大局、作決策、促改革，不會直接涉及國家機(jī)關(guān)的具體職權(quán)與公民的基本權(quán)利與義務(wù)等，即黨的領(lǐng)導(dǎo)一般是指宏觀領(lǐng)導(dǎo)、間接領(lǐng)導(dǎo)。但在特定情形下，為了強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織還需直接介入一些重要國家事務(wù)，以設(shè)置禁止性規(guī)定、命令性規(guī)定等方式進(jìn)行直接管理。對于這些國家事務(wù)，如果直接以純粹黨內(nèi)法規(guī)(即黨組織單獨制定黨內(nèi)法規(guī)，國家機(jī)關(guān)不參與制定)進(jìn)行規(guī)制，可能產(chǎn)生“以黨代法”“以黨代政”的觀感。如由國家法律進(jìn)行調(diào)整，則難以凸顯黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，宜將其納入“共調(diào)清單”，由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。就現(xiàn)有黨規(guī)實踐而言，納入“共調(diào)清單”的對外領(lǐng)導(dǎo)事項主要包括黨管意識形態(tài)、黨管機(jī)構(gòu)編制等。

(1)黨管意識形態(tài)事項。毛澤東曾言:“掌握思想領(lǐng)導(dǎo)是掌握一切領(lǐng)導(dǎo)的第一位?！盵16]435習(xí)近平總書記也明確指出:“意識形態(tài)工作是黨的一項極端重要的工作，是為國家立心、為民族立魂的工作?！盵17]140由此可見，不論在新中國成立初期抑或處于社會主義發(fā)展新時代的當(dāng)下，意識形態(tài)都具有極度重要性，必須牢牢掌控于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。然而，意識形態(tài)問題并不單純關(guān)乎“黨內(nèi)側(cè)”，而是事關(guān)全局。如由黨組織單獨制定黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整可能產(chǎn)生僅適用于黨員而不及于廣大人民群眾的誤解。因此，宜將其納入“共調(diào)清單”，由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)予以調(diào)整。其具體包括：一是意識形態(tài)的傳播媒介，包括出版、報刊、電影、電視、網(wǎng)絡(luò)、紀(jì)念活動等。例如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定的《全國性文藝新聞出版評獎管理辦法》即對意識形態(tài)傳播媒介進(jìn)行了調(diào)整。二是意識形態(tài)的傳播載體，包括紀(jì)念設(shè)施、文章、書籍、影視作品等。例如黨中央國務(wù)院聯(lián)合制定的《中共中央宣傳部、國家廣播電影電視總局關(guān)于制作播出理論、文獻(xiàn)電視專題片的暫行規(guī)定》即以意識形態(tài)傳播載體為調(diào)整對象。

(2)黨管機(jī)構(gòu)編制事項。機(jī)構(gòu)編制資源是重要的政治資源、執(zhí)政資源，機(jī)構(gòu)編制工作是黨的重要工作。為強化黨對機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，宜采取制定黨內(nèi)法規(guī)的方式對其進(jìn)行直接管理。然而，機(jī)構(gòu)編制不僅涉及黨的各級各類機(jī)關(guān)，還涉及各級各類國家機(jī)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行調(diào)整理所當(dāng)然，但如何保障黨內(nèi)法規(guī)對國家機(jī)構(gòu)編制工作進(jìn)行調(diào)整的正當(dāng)性與科學(xué)性？將其納入黨規(guī)國法的共同調(diào)整領(lǐng)域是一條既遵循黨管機(jī)構(gòu)編制原則又滿足上述需求的路徑。具體而言，黨管編制事項主要包括國家機(jī)關(guān)各部門，各民主黨派機(jī)關(guān)、群團(tuán)機(jī)關(guān)，黨和政府直屬事業(yè)單位以及部門所屬事業(yè)單位等機(jī)關(guān)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定(“三定”事項)。例如《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺后，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定了《財政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》《海關(guān)總署職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》等一系列黨內(nèi)法規(guī)，即為黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制事項的范例。

除上述領(lǐng)域之外，由于黨的領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境處于不斷變化之中，隨時可能出現(xiàn)新情況、新變化。這就要求黨的對外領(lǐng)導(dǎo)活動保持高度權(quán)變性以適應(yīng)不斷變化的、復(fù)雜的外部環(huán)境。因此，列入“共調(diào)清單”的具體對外領(lǐng)導(dǎo)事項不僅限于黨管意識形態(tài)和黨管機(jī)構(gòu)編制事項，而應(yīng)保持著靈活性與擴(kuò)容性，隨著黨治國理政的需要而變化。例如在“5·12”汶川特大地震發(fā)生后，《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》所確立的應(yīng)急體制規(guī)定的組織協(xié)調(diào)作用和防范作用并沒有完全發(fā)揮，抗震救災(zāi)中出現(xiàn)了物資濫用、貪腐等問題。為此，中共中央紀(jì)委聯(lián)合監(jiān)察部制定了《抗震救災(zāi)款物管理使用違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》，對相關(guān)違法違紀(jì)問題進(jìn)行具體調(diào)整。該規(guī)定即體現(xiàn)了特殊形式下“共調(diào)清單”的擴(kuò)容。當(dāng)然，這種擴(kuò)容并不是隨意的，只有在國法手段難以及時有效應(yīng)對時，才能對“共調(diào)清單”進(jìn)行擴(kuò)容。例如在應(yīng)對“5·12”地震時，由于國家法律的立法程序較為復(fù)雜，耗時較長，難以滿足“不時之需”，而黨內(nèi)法規(guī)所特有的“傳批”等方式，能極大提升其制度輸出的效率。因此，將權(quán)變性事項納入“共調(diào)清單”的范疇，是在堅持法治思維的前提下，有效應(yīng)對重大突發(fā)事件的必然選擇。

2.黨政共建領(lǐng)域

黨政共建事項即黨和國家機(jī)關(guān)遵循共同治理規(guī)律，需要協(xié)同治理、一體推進(jìn)事項的集合。例如反腐敗需要黨的紀(jì)律機(jī)關(guān)聯(lián)合監(jiān)察機(jī)關(guān)、財稅部門、人民法院等國家機(jī)關(guān)進(jìn)行共同治理，即屬于黨政共建領(lǐng)域。為明確黨政機(jī)關(guān)在處理黨政共建領(lǐng)域事項時的分工、厘清權(quán)力界限、明確黨政責(zé)任、保障協(xié)調(diào)一致，有必要將其納入“共調(diào)清單”，由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。具體而言，黨政共建領(lǐng)域的事項主要包括黨政機(jī)關(guān)工作重疊事項、黨政同責(zé)事項、黨政合作事項三種類型。

(1)機(jī)關(guān)工作重疊事項。黨的機(jī)關(guān)與國家機(jī)關(guān)都需要對內(nèi)部事務(wù)管理、組織運行、公文處理等相關(guān)事宜建章立制。對于相同事項制定法治文件的方式不外乎有兩種：一是由各主體分別立法或發(fā)布規(guī)范性文件；二是由各主體聯(lián)合制定并同時在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)共同適用。顯然，共同發(fā)布法治文件是對立法資源的充分利用，對社會和公民利益的維護(hù)也是高效運行、成本小效益高的一種做法。[18]95-99例如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》同時適用于黨政機(jī)關(guān)，實現(xiàn)了“兩規(guī)一立”與“一規(guī)兩用”，既節(jié)約了立法資源，又保障了執(zhí)行效果。由此可見，為了提升制度輸出的效率，將黨政機(jī)關(guān)工作重疊領(lǐng)域作為“共同調(diào)整領(lǐng)域”，由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整十分必要。具體而言，機(jī)關(guān)工作重疊事項主要包括機(jī)關(guān)檔案、公務(wù)用車、機(jī)關(guān)公文、辦公用房等。例如《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》即為調(diào)整機(jī)關(guān)工作重疊事項的黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)。

(2)黨政同責(zé)事項。在黨政同責(zé)理念中，“黨政”的具體指向是地方各級黨委和政府兩套系統(tǒng)及其成員，“同責(zé)”意味著同時承擔(dān)政治責(zé)任與法律責(zé)任。如制定國家法律調(diào)整政治責(zé)任，不符合我國“黨政體制”(6)“黨政體制”是指在中國共產(chǎn)黨確立我國基本的政治制度的基礎(chǔ)上，將自身嵌入政權(quán)結(jié)構(gòu)中而形成的一種復(fù)合結(jié)構(gòu)，是對中國政治經(jīng)驗現(xiàn)實的歸納和概括。參見景躍進(jìn)等：《當(dāng)代中國政府與政治》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第5頁。的政治邏輯。如制定純粹黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整法律責(zé)任，于法理不通，因此，為建立健全黨和政府在同一管理領(lǐng)域的責(zé)任分工體系，宜將之作為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同調(diào)整的事項，由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。除此之外，將黨政同責(zé)事項納入“共調(diào)清單”還具有如下優(yōu)勢：第一，聯(lián)合制定可保障黨政機(jī)關(guān)“權(quán)責(zé)一致”，根據(jù)職責(zé)分工承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。第二，聯(lián)合制定可保障“責(zé)任到位”，防止推諉責(zé)任情形的發(fā)生。第三，黨政同責(zé)往往涉及國家治理中需要著重管理的領(lǐng)域，聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)有利于提高重視度。具體而言，黨政同責(zé)事項主要包括法治建設(shè)責(zé)任、環(huán)境保護(hù)責(zé)任、社會治安治理責(zé)任、食品安全責(zé)任、脫貧攻堅責(zé)任、信訪工作責(zé)任等。例如《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》《健全落實社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》即為調(diào)整黨政同責(zé)事項的黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)。

(3)黨政合作事項。從整體結(jié)構(gòu)來看，黨政合作是在執(zhí)政黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以國家的名義來管理國家事務(wù)的一種治理結(jié)構(gòu)，其既需具有政治權(quán)威性，又需滿足行政的規(guī)范性。[19]4-24從合作的方式上看，由于橫跨兩類組織系統(tǒng)，黨政合作的權(quán)力配置規(guī)則和組織形態(tài)適用范圍不可避免地需要在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律規(guī)范中尋得支撐。[20]72-82從事項性質(zhì)來看，黨政合作事項一般為國家事務(wù)，如以純粹黨內(nèi)法規(guī)對國家事務(wù)進(jìn)行直接調(diào)整，難免“名不正、言不順”。從合作效果來看，如分別制定黨內(nèi)法規(guī)和國家法律對合署辦公或合并設(shè)立的黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)制，不僅可能造成立法資源的浪費，在立法立規(guī)機(jī)關(guān)溝通不暢的情形下，甚至可能出現(xiàn)不協(xié)調(diào)情形。因此，將黨政合作事項納入黨規(guī)國法的“共調(diào)清單”是一種能兼顧政治性、規(guī)范性以及效率的較優(yōu)方案。具體而言，黨政合作事項主要包括紀(jì)檢監(jiān)察事項、審計事項、改革事項、軍民融合事項等。例如《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》《軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》即為調(diào)整黨政合作事項的黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)。

圖1 黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍示意圖

(三)黨內(nèi)法規(guī)不宜調(diào)整的事項

黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)調(diào)整事項以及共同調(diào)整事項為黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍劃定了正向邊界。然而，根據(jù)社會系統(tǒng)論，每一個社會子系統(tǒng)都承擔(dān)著各自的唯一功能，一旦子系統(tǒng)的界限不再明確，系統(tǒng)也就喪失了存在的必要性與可行性。[21]196黨內(nèi)法規(guī)、國家法律也莫不如此。因此，為在保有黨內(nèi)法規(guī)自身特定功能的基礎(chǔ)上，尊重國家法律的地位與作用，有必要從國家法律的核心調(diào)整事項出發(fā)，進(jìn)行謙抑性考量，明確黨內(nèi)法規(guī)不宜調(diào)整的事項。其具體包括國家主權(quán)領(lǐng)域、國家組織機(jī)構(gòu)領(lǐng)域、刑事領(lǐng)域、純粹行政管理領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域、民商事領(lǐng)域等。

第一，國家主權(quán)領(lǐng)域。在現(xiàn)代意義上，國家主權(quán)是指國家統(tǒng)治的權(quán)力，即一個國家獨立自主地處理國內(nèi)事務(wù)和國際事務(wù)而不受他國干預(yù)或限制的最高權(quán)力。關(guān)于國家主權(quán)的事項，只能由國家法律進(jìn)行調(diào)整，黨內(nèi)法規(guī)不宜涉足。具體而言，國家主權(quán)涵蓋如下三個方面：一是對內(nèi)主權(quán)事項，即主權(quán)的歸屬事項。對內(nèi)主權(quán)意味著具有最高的權(quán)威性，是其他國家權(quán)力的終極淵源，具體包括決定國家的立法、司法、行政的權(quán)力，自然資源的歸屬，行政區(qū)域的劃分等內(nèi)容。[22]68-73二是對外主權(quán)事項，即涉及該公共權(quán)威在同類組織中的資格和地位問題，主要包括國家的獨立權(quán)、平等權(quán)、自衛(wèi)權(quán)和管轄權(quán)等相關(guān)事項。[23]7三是主權(quán)的象征物，包括國旗、國歌、國徽、首都等。

第二，國家組織機(jī)構(gòu)領(lǐng)域。國家組織機(jī)構(gòu)是屬于全國人民的組織機(jī)構(gòu)，是處理與全國人民有關(guān)的事務(wù)的機(jī)構(gòu)，國家機(jī)構(gòu)所行使的權(quán)力歸根結(jié)底來自人民的同意和授權(quán)。[24]4-17因此，只有直接體現(xiàn)人民意志的國家法律對其進(jìn)行調(diào)整才具有正當(dāng)性。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)不得調(diào)整的國家組織機(jī)構(gòu)事項包括：一是國家組織機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生；二是國家組織機(jī)構(gòu)的組成；三是國家組織機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

第三，刑事領(lǐng)域。判斷一個行為是否為犯罪，應(yīng)當(dāng)如何量刑，以何種程序量刑，不僅涉及對一個行為的評判，更是涉及國家對社會秩序保持最低限度的容忍和社會安全標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，直接關(guān)系到國家、社會和全體公民的安全問題。因此，必須將刑事領(lǐng)域納入國家法律的專屬調(diào)整范圍，黨內(nèi)法規(guī)不得涉足。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)不宜規(guī)范的刑事相關(guān)事項包括犯罪與刑法以及刑事訴訟、刑事偵查等程序。

第四，純粹行政管理領(lǐng)域。出于黨具體對外領(lǐng)導(dǎo)的需要，以及黨政活動的重疊，部分行政事務(wù)可能被納入黨規(guī)國法“共調(diào)清單”的范疇。但除此之外的純粹的行政管理領(lǐng)域，依然為政府建設(shè)與發(fā)展的專屬領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)不得進(jìn)行調(diào)整。具體而言 ，應(yīng)將行政立法、行政許可、行政征集(征收、征調(diào)、征稅等)、行政處罰、行政強制執(zhí)行、行政救濟(jì)等純粹行政管理活動及其相應(yīng)的程序列為黨內(nèi)法規(guī)不宜調(diào)整的事項。

第五，經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域。盡管黨章規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，但這種領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是以制定整體的經(jīng)濟(jì)政策、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、保障政府作用的發(fā)揮等宏觀的、間接的方式進(jìn)行，一旦涉及具體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，還應(yīng)歸由國家法律進(jìn)行調(diào)整。具體而言，納入黨內(nèi)法規(guī)不宜調(diào)整事項的經(jīng)濟(jì)法活動有：國家對市場以及市場秩序的管理和調(diào)控、國家對市場資源的配置、涉外經(jīng)濟(jì)管理等。

第六，民商事領(lǐng)域，具體包括作為平等主體之間的自然人、法人、非法人組織之間發(fā)生財產(chǎn)關(guān)系、人身關(guān)系以及商事關(guān)系。盡管黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，但是平等主體之間的民事關(guān)系是基于自愿形成的、不摻雜政治因素的純粹社會關(guān)系。因此，黨對民事關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)以引導(dǎo)、引領(lǐng)為限，不宜以黨內(nèi)法規(guī)等方式對其進(jìn)行具體的規(guī)制。除此之外，對于民商事糾紛的解決及其解決程序，黨內(nèi)法規(guī)也不宜調(diào)整。

三、清單控制模式的運行機(jī)制

如果一種制度或模式的確立缺乏可適用性，那么其就僅具有象征、宣示或敘述意義，而不具有實效性。明確清單控制模式所涵事項固然重要，但要避免“束之高閣”的情形，還需要建立切實可行的運行機(jī)制。結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋的生命周期，可以從四個維度保障清單控制模式的落實：一是在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，設(shè)置“過濾機(jī)制”，將黨內(nèi)法規(guī)不宜調(diào)整的事項排除于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍之外；二是在黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)入備案審查時，設(shè)計“攔截機(jī)制”，進(jìn)行二次保障；三是在黨內(nèi)法規(guī)實施過程中，建立“發(fā)現(xiàn)機(jī)制”，及時對黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整事項進(jìn)行審查；四是依托黨內(nèi)法規(guī)清理程序，構(gòu)建“處理機(jī)制”，對超出自身調(diào)整范圍的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)整改。

第一，設(shè)置“過濾機(jī)制”，將清單控制模式引入制定程序?！斑^濾機(jī)制”主要針對黨內(nèi)法規(guī)不宜調(diào)整的事項設(shè)立，其目的是指將該清單所涵事項排除在黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍之外，是保障黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整事項的合法、合規(guī)、合理的第一道防線?！吨贫l例》第二十七條規(guī)定了前置審核程序，對黨內(nèi)法規(guī)的政治性、合法性、合理性、規(guī)范性等內(nèi)容進(jìn)行審批前審查。為此，可當(dāng)將清單控制模式有效融入前置審核程序中，將“是否涉及不宜調(diào)整事項”作為前置審核程序中的“必查”要素，從而可在制定的源頭上保障清單控制模式的有效運行。

第二，設(shè)計“攔截機(jī)制”，將清單模式融入備案審查程序。“攔截機(jī)制”是指黨內(nèi)法規(guī)出臺后，對黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整事項進(jìn)行二次審查，將黨內(nèi)法規(guī)不宜調(diào)整的事項排除在黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍之外，并確保涉及“黨規(guī)國法共同調(diào)整事項”由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！皵r截機(jī)制”主要通過備案審查制度實行。如被審黨內(nèi)法規(guī)涉及黨內(nèi)法規(guī)的不宜調(diào)整事項，即存在違反憲法和法律的情形，應(yīng)不予備案通過，并要求報備機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正；如涉及黨規(guī)國法共同調(diào)整事項而未采取黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的方式，則可能會出現(xiàn)執(zhí)行不暢或產(chǎn)生執(zhí)行偏差，可以予以備案通過，但同時應(yīng)對報備機(jī)關(guān)進(jìn)行書面提醒，要求其及時整改。由此可見，將清單控制模式運用于備案審查程序中，可及時將黨內(nèi)法規(guī)不宜調(diào)整事項排除于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范體系之外，從而實現(xiàn)對違法違規(guī)或制定主體不符黨內(nèi)法規(guī)的精準(zhǔn)攔截。

第三，建立“發(fā)現(xiàn)機(jī)制”，將清單控制模式納入事后審查程序。“發(fā)現(xiàn)機(jī)制”是指在黨內(nèi)法規(guī)的實施過程中，依據(jù)清單，及時對黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整事項進(jìn)行審查?！吨贫l例》第三十二條規(guī)定，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)有存在“同黨章、黨的理論和路線方針政策相抵觸”“同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸”“同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸”“其他應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者撤銷的情形”情形的，黨中央予以責(zé)令改正或者撤銷。也就是說，在黨內(nèi)法規(guī)實施過程中，黨中央有權(quán)對上述黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行隨時審查。因此，建立“發(fā)現(xiàn)機(jī)制”，將清單控制模式納入事后審查程序，是有效發(fā)現(xiàn)、解決黨內(nèi)法規(guī)超越應(yīng)有調(diào)整范圍問題的有效舉措。從事后審查程序的角度而言，黨內(nèi)法規(guī)如果涉及不宜調(diào)整事項，則存在較大的“相抵觸”可能，宜重點審查；如涉及黨規(guī)國法聯(lián)合調(diào)整領(lǐng)域事項，則應(yīng)重點對其制定方式進(jìn)行審查。由此，將清單控制模式納入事后審查程序，可以進(jìn)一步提升黨內(nèi)法規(guī)備案審查的精準(zhǔn)度與效率。

第四，確立“處理機(jī)制”，將清單模式嵌入清理程序?！疤幚頇C(jī)制”是指對清單所涉事項進(jìn)行調(diào)整的黨內(nèi)法規(guī)作出修改、廢止、宣布失效等決定?！疤幚頇C(jī)制”主要依靠黨內(nèi)法規(guī)的退出程序得以完成。正如法諺所言：“法律一經(jīng)制定便已落后。”任何制度都有其生命周期，黨內(nèi)法規(guī)亦是如此。如不能適應(yīng)時代需求，便會走向終點。為此，《制定條例》第三十七條規(guī)定：“制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作，及時開展集中清理，根據(jù)需要開展特定內(nèi)容或者特定范圍的專項清理，在制定工作中同步開展即時清理。根據(jù)清理情況，作出修改、廢止、宣布失效等決定?！庇纱藰?gòu)建了黨內(nèi)法規(guī)的動態(tài)清理程序。確立“處理機(jī)制”，主要是將清單控制模式嵌入清理程序，將黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的清單納入黨內(nèi)法規(guī)的清理范圍，豐富黨內(nèi)法規(guī)的清理內(nèi)容、清理標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，對涉及不宜調(diào)整事項的黨內(nèi)法規(guī)，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以修改、撤銷或廢止；對涉及“共同調(diào)整領(lǐng)域”事項的黨內(nèi)法規(guī)，如未采取聯(lián)合制定的方式，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)反饋意見及時修改。由此，即可依托黨內(nèi)法規(guī)的清理程序，建構(gòu)起黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍清單控制模式的“處理機(jī)制”，及時對超越調(diào)整范圍的黨內(nèi)法規(guī)作出相應(yīng)處理。