閆航宇，黃 謙

(1.廣東粵路勘察設計有限公司,廣州 510635；2.交通運輸部規(guī)劃研究院,北京 100028)

0 引言

普通國省道作為綜合交通運輸體系的重要組成部分，是保障經濟社會發(fā)展和人民生產生活的重要基礎條件，在經濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用?！笆奈濉睍r期，是我國由全面建成小康社會向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化邁進的關鍵時期，是“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，也是全面推進粵港澳大灣區(qū)建設新征程的戰(zhàn)略機遇期，將對廣東省普通國省道的建設發(fā)展提出新的更高要求。

近年來，在交通運輸部、廣東省委、省政府及省交通運輸廳的領導和大力支持下，廣東省普通國省道建設管理各項工作有效開展，但廣東省普通國省道的發(fā)展仍存在路網等級結構短板明顯、發(fā)展不平衡等問題。為落實交通強國建設綱要，根據中央及廣東省綜合交通運輸體系規(guī)劃指導思想，推動廣東省普通國省道提質增效，全面實現(xiàn)高質量發(fā)展，是廣東省交通運輸行業(yè)的重要任務之一。

1 廣東省普通國省道基本情況

1.1 普通國省道路網基礎

截至2020年底，廣東省普通國省道通車里程28 225km，二級及以上公路18 708km(占比66.3%)。其中，普通國道9 182km，二級及以上公路8 262km(占比90.0%)；普通省道19 043km，二級及以上公路10 445km(占比54.8%)，三級及以上公路15 757km(占比82.7%)。全省普通國道現(xiàn)狀二級以下公路920km，普通省道現(xiàn)狀三級以下公路3 287km。此外，普通省道的規(guī)劃待建里程約1 073km。

1.2 普通國省道建設投資體系

廣東省普通國省道的建設養(yǎng)護工程資金來源主要包括中央車購稅補助資金、省級交通專項資金(主要為燃油稅中央轉移支付資金)和市縣級地方配套資金。目前省級層面無專門的普通國省干線公路融資平臺，省級交通專項資金對建設項目采用定額補助。公路建設資金不足部分由各地市結合自身經濟條件，主要通過以下模式籌措：

(1)市、縣(區(qū))政府按一定比例承擔。項目以市政府為主導實施，地方自籌部分由市財政和項目轄區(qū)財政共同承擔。

(2)成立市級層面的交通投資集團，負責融資工作。發(fā)揮融資平臺功能，采取有效途徑，引導、集中各類社會資金投向重大交通基礎設施項目，推動重點公路項目建設。

(3)BT模式。以“政府主導，市場運作”為原則，由投資方出資項目建設，項目建設完工驗收合格后移交政府，政府以回購方式分期支付投資方投資額。

(4)政府與社會資本合作的模式。轉變政府職能、激發(fā)市場活力，擇優(yōu)選擇包括民營和國有企業(yè)在內的社會資本，并依據績效評價給予合理回報。

1.3 “十三五”期建設完成情況

“十三五”期間，面對復雜多變的經濟形勢和發(fā)展環(huán)境，廣東省普通國省道發(fā)展保持平穩(wěn)態(tài)勢，路網結構不斷優(yōu)化，路況水平持續(xù)提升，除普通國省道二級及以上公路比重的指標未達規(guī)劃目標值外，其余指標基本達到發(fā)展預期?！笆濉逼趶V東省普通國省道建設共完成投資933億元。

“十三五”期完成國道G236線惠東高潭公梅至汕尾交界段、省道S237線潮州貴嶼至和平段等新改建工程1 170km(國道63項共486km、省道154項共684km)。截至2020年底，廣東省普通國道總里程9 182km，其中二級及以上公路8 262km，占比90.0%；全省普通省道總里程19 043km，其中二級及以上公路10 445km，占比54.8%。普通國省道技術等級穩(wěn)步提高，路網結構不斷優(yōu)化。

“十三五”期完成國道G359線高明區(qū)祿堂至逕尾段、省道S223線梅江區(qū)梅城至雁洋段等路面改造工程6 758km(國道137項共2 022km、省道24項共4 736km)。截至2020年底，全省普通國省道總體技術狀況指數(shù)(MQI)達87.9，MQI優(yōu)良路率達85.4%。其中普通國道MQI為90.7，MQI優(yōu)良路率為93.8%；普通省道MQI為86.4，MQI優(yōu)良路率為80.6%。普通國省道養(yǎng)護力度持續(xù)加大，路況水平持續(xù)提升。

2 相關省(自治區(qū))普通國省道基本情況

我國東部沿海的江蘇省、山東省和浙江省國省道技術等級水平較高，普通國道二級及以上公路比重、普通省道二級及以上公路比重、普通省道三級及以上公路比重均遠高于廣東省。相鄰的福建省和江西省的國省道技術等級水平與廣東省相當，湖南省和廣西壯族自治區(qū)則略低于廣東省。

表1 我國東部沿海及廣東相鄰省(自治區(qū))普通國省道現(xiàn)狀

3 廣東省普通國省道發(fā)展存在的主要問題

“十三五”期間，廣東省普通國省道的發(fā)展取得了階段性成效，但與高質量發(fā)展的要求和建設現(xiàn)代化經濟強省的目標相比，普通國省道建設發(fā)展依然任重道遠，仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)和發(fā)展短板。

3.1 路網等級結構短板明顯、建設任務重

廣東省普通國省道路網調整后建養(yǎng)規(guī)模大幅增加(路網調整后新增約1萬km)，新升級的國省道大多原為縣鄉(xiāng)道等農村公路，整體等級結構偏低，低等級路段改造的建設任務繁重。截至2019年，廣東省普通國道二級及以上公路比重排序為全國第15位，普通省道二級及以上公路比重和三級及以上公路比重排序均為全國第16位，公路技術等級排序處于全國中上水平，與經濟大省的地位極不相符。目前，普通國道仍有三級及以下公路920km，普通省道四級及以下公路3 287km，按國道達到二級及以上公路標準、省道達到三級及以上公路標準的路網規(guī)劃目標要求，低等級路段的升級改造將是未來一段時期面臨的主要問題之一。

3.2 發(fā)展不平衡依然突出、協(xié)調發(fā)展問題仍待解決

廣東省各地市在經濟社會發(fā)展、公路發(fā)展資金投入、規(guī)范化信息化管理水平等方面不盡相同，粵東西北地區(qū)和珠三角地區(qū)(尤其廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山等珠三角核心區(qū))的區(qū)域發(fā)展差距較大。珠三角核心區(qū)普通國道二級及以上公路比重為98.4%，粵東西北地區(qū)為87.4%；珠三角核心區(qū)普通省道二級及以上、三級及以上公路比重分別為87.3%、95.3%，粵東西北地區(qū)分別為51.3%、81.0%。珠三角核心區(qū)無論在路網密度、二級以上公路比重、公路技術狀況水平等方面均遠超全省平均水平。三級以下低等級公路主要分布在邊遠山區(qū)，受用地用林、配套資金等因素限制，地方建設意愿不強烈。此外，路網互聯(lián)互通功能仍有不足，部分道路通行效率低，部分出省通道以及連接交通樞紐、旅游景區(qū)、產業(yè)園區(qū)的公路建設有待加強，普通國省干線公路網絡仍有待進一步優(yōu)化和完善。

3.3 養(yǎng)護管理壓力逐年增加，路況水平仍待提升

隨著路網規(guī)劃調整后國省道規(guī)模的大幅增加，交通流量的不斷增長，以及社會公眾對公路通行需求的不斷提高，公路養(yǎng)護管理的壓力急劇加大，建設養(yǎng)護成本持續(xù)增加。同時，普通國省道建設紅利日趨消退，普通國省道運行時間超過十年的路段比例高，路面大中修、橋梁維護工作日益繁重，新編國省道的路況長期無法改善。此外，隨著公路構筑物以及路網監(jiān)測設施、配套附屬及服務設施的增多，養(yǎng)護成本也大幅增加，養(yǎng)護資金實際投入與路況評定需求還有一定的差距。

3.4 普通國省道建設養(yǎng)護成本不斷上升、地方配套資金壓力大

“十三五”期間，人工費用、建筑原材料價格上漲幅度較大(根據廣東省交通運輸廳2019年印發(fā)的有關公路工程概算預算配套指標定額補充規(guī)定，以粵東西北地區(qū)人工工日單價為例，由舊標準59.74元/工日調整為118.99元/工日，增幅約一倍；根據近年來發(fā)布的建筑材料價格，“十三五”期末瀝青、水泥、鋼筋單價比“十二五”期末增幅分別為7%、16%、48%)，且大部分新改建工程實施時涉及征地拆遷、占用基本農田等因素，導致普通國省道建設養(yǎng)護成本大幅提高。同時，廣東省經濟發(fā)展不平衡，珠三角地區(qū)和粵東西北地區(qū)經濟狀況差距大，粵東西北地區(qū)經濟落后、財政困難，在現(xiàn)行補助政策下，地方配套壓力大，項目建設實施困難。

3.5 建設項目制約因素多，溝通協(xié)調難度大

近年來，國家陸續(xù)出臺了對土地、林地以及生態(tài)保護等方面的政策，其他行業(yè)部門對建設項目的審批更加嚴格，普通國省道建設過程中普遍存在涉及征地拆遷、用地、用林、用海、環(huán)評、財審等要素制約，北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的建設項目受用林用地的影響尤為突出。同時，項目前期階段審批工作涉及用地預審、規(guī)劃選址、社會穩(wěn)定、環(huán)境影響等多種專項報告，牽涉面廣、涉及部門多、協(xié)調難度大，導致部分升級改造項目進展緩慢，影響普通國省道發(fā)展目標的實現(xiàn)。

4 廣東省普通國省道發(fā)展對策建議

4.1 提升路網效率，著力優(yōu)化路網結構

適應普通國省道高質量發(fā)展的需要，夯實經濟發(fā)展交通設施基礎，加快提高普通國省道通行能力，改善路網結構，增強運輸保障功能。

4.1.1 加快低等級路段提檔升級

以粵東西北地區(qū)為重點，加快低等級路段升級改造，推進路網待建路段的建設，進一步提高普通國省干線公路二級及以上公路比重，發(fā)揮路線整體效益。

4.1.2 推進瓶頸路段改造

選用合理方式推進普通國省道城鎮(zhèn)過境段、出入口路段的改造。通過提高技術等級標準、增加車道數(shù)、平交口跨線橋改造或調整路線走向，對交通擁堵、混合交通嚴重的國省道穿城路段進行改造，推動新型城鎮(zhèn)化建設，促進城鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展。

4.1.3 完善普通國省道通道工程建設

支持大灣區(qū)城市群建設，實現(xiàn)大灣區(qū)城市間基礎設施的互聯(lián)互通和一體化，加快建設大灣區(qū)聯(lián)通東西兩翼沿海地區(qū)和北部生態(tài)發(fā)展區(qū)以及貫通沿海經濟帶的國省干線大動脈，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)內國省道擴容提質。加強省際、市際、縣際路段改造，提高路網集疏運效率，拓展干線公路運輸服務功能。出省國省道基本達到二級及以上公路標準，且不低于相鄰省份公路等級。

4.1.4 拓展路網服務功能

加強對連接經濟開發(fā)區(qū)、產業(yè)園區(qū)、交通樞紐、沿海港口等重要節(jié)點經濟干線路段的改造，推進普通國省道與高速公路、市政道路、農村公路等不同層級公路間銜接路段的建設，完善和提升各層級公路互聯(lián)互通的綜合服務功能。與高速公路出入口連接線相接的普通國道路段基本達二級及以上公路標準、普通省道路段基本達三級及以上公路標準。

4.1.5 推動交通旅游融合發(fā)展

加快完善連接旅游景區(qū)的公路網絡，提升旅游交通路網運輸效率；拓展交通基礎設施的旅游服務功能，提升交通基礎設施服務水平。鼓勵普通國省道結合旅游公路建設，因地制宜設置自駕車營地、房車營地、觀景平臺等旅游配套服務設施，提升旅游交通的服務質量，滿足出行者多樣化、個性化的需求。推進濱海旅游公路、南嶺生態(tài)旅游公路建設，打造旅游公路觀光帶。

4.2 強化養(yǎng)護管理，全面提高路況水平

4.2.1 高度重視日常養(yǎng)護

強化細化普通國省道的日常養(yǎng)護工作，定期開展養(yǎng)護巡查，及時修復輕微破損路段，保持公路良好的通行環(huán)境和技術狀態(tài)。進一步完善日常養(yǎng)護管理制度，優(yōu)化日常養(yǎng)護工作機制，強化日常養(yǎng)護省級監(jiān)管。

4.2.2 深入開展預防性養(yǎng)護

牢固樹立全壽命周期養(yǎng)護成本理念，建立常態(tài)化預防性養(yǎng)護制度和周期性養(yǎng)護制度，實現(xiàn)公路養(yǎng)護由被動防護向主動預防轉變，使公路養(yǎng)護步入良性循環(huán)。加快建立預防性養(yǎng)護相關技術體系，完善預防性養(yǎng)護的決策依據和技術要求。

4.2.3 適時開展大中修養(yǎng)護

綜合道路技術狀況、使用年限，科學安排干線公路的大中修工程，加大養(yǎng)護工程實施力度，提升普通國省道路面使用性能。加強養(yǎng)護工程大中修項目庫管理，優(yōu)化管理程序，強化養(yǎng)護設計方案及養(yǎng)護質量的評定。普通國道總體技術狀況(MQI)優(yōu)良路率達90%以上，普通省道MQI優(yōu)良路率達85%以上。

4.3 加大投資力度，強化資金保障

積極爭取中央資金支持，加大省級財政資金投入，提升普通國省道建設省補助力度。著力解決普通國省道發(fā)展短板，解決區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，加大對原中央蘇區(qū)、海陸豐革命老區(qū)困難縣、少數(shù)民族縣等粵東西北欠發(fā)達地區(qū)省級財政資金投入。繼續(xù)用好省內已出臺的交通建設投融資政策，積極爭取省財政資金、地方政府債券等資金，用于普通國省道的發(fā)展。建立以公共財政為主的普通國省道養(yǎng)護資金分級保障機制，完善全省公路養(yǎng)護資金分配模式，保障公路養(yǎng)護資金投入。進一步拓寬建設養(yǎng)護資金籌集渠道，充分發(fā)揮資本和市場的作用，創(chuàng)新融資方式，完善普通國省道投融資模式。

4.4 加強規(guī)劃銜接，落實發(fā)展要素

充分利用國土空間規(guī)劃編制的時機，處理好普通國省道與“三區(qū)三線”的空間關系，注重加強與自然資源、生態(tài)環(huán)境和住建等部門的溝通銜接，為“十四五”期乃至中遠期的國省道建設發(fā)展預留空間條件。加強與城市發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關規(guī)劃的銜接，確保各項規(guī)劃協(xié)調一致，建立定期的聯(lián)動和評估機制。

5 結語

加快構建形成“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局，縮小粵東西北地區(qū)與珠三角地區(qū)的差距，是廣東省區(qū)域協(xié)調發(fā)展的緊迫任務。普通國省道作為綜合交通運輸體系的重要組成部分，加快推進普通國省道的發(fā)展，是今后一段時期內促進廣東省交通運輸行業(yè)乃至經濟社會均衡協(xié)調發(fā)展的重要任務之一。

為順利實現(xiàn)普通國省道路網的總體規(guī)劃目標，廣東省普通國省道“十四五”規(guī)劃擬定了“十四五”期普通國省道的發(fā)展目標和建設任務。新升級的國省道大多處于粵東西北等邊遠地區(qū)，“十四五”期將重點加快低等級路段提檔升級約4 000km，進一步發(fā)揮國省道在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的支撐作用。為支持深圳建設先行示范區(qū)、廣州實現(xiàn)老城市新活力，助推全面實施“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局，“十四五”期將推進瓶頸路段改造約3 000km，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)普通國省道高質量發(fā)展。

本文總結了廣東省普通國省道發(fā)展過程中存在的主要問題，包括路網等級結構短板明顯、發(fā)展不平衡、建養(yǎng)壓力大、建設項目制約因素多等等方面存在的問題；針對這些問題，從優(yōu)化路網結構、提高路況水平、強化資金保障、加強規(guī)劃銜接等方面提出了相應的對策。通過這些對策建議的提出，以期逐步消除制約普通國省道發(fā)展的交通瓶頸，保障群眾便利出行，提高廣東省普通國省道路網整體服務能力與水平。