萬宏蕾

穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅試點擴圍有助于從需求側(cè)影響房地產(chǎn)市場， 降低住房“ 投資屬性”，緩解市場供需矛盾，平穩(wěn)市場預期，防范和化解金融風險，促進經(jīng)濟平穩(wěn)運行

2021年末，中國人大網(wǎng)發(fā)布了財政部部長劉昆于2021年10月19日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上對《關(guān)于授權(quán)國務院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作的決定（草案）》（以下簡稱“草案”）的說明和全國人民代表大會憲法和法律委員會對草案的審議結(jié)果報告。

這是官方首次對房地產(chǎn)稅試點改革做出詳細解釋，“意味著此前對于房地產(chǎn)稅是先立法再改革，還是先試點再立法的爭論，已經(jīng)有了明確的選擇，房地產(chǎn)稅改革路徑已然清晰?！敝袊ù髮W財稅法研究中心主任、中國法學會財稅法學研究會副會長施正文告訴《瞭望東方周刊》。

實際上，2021年以來房地產(chǎn)稅改革已明確按下加速鍵。

2021年5月11日，財政部、全國人大常委會預算工委、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家稅務總局負責人在北京主持召開房地產(chǎn)稅改革試點工作座談會。與此前“房地產(chǎn)稅立法和改革”表述不同，這次座談會首次將“試點”二字加進來。

目前，市場上有大量存量房源，穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅試點擴圍有助于從需求側(cè)影響房地產(chǎn)市場，降低住房“投資屬性”，緩解市場供需矛盾，平穩(wěn)市場預期，防范和化解金融風險，促進經(jīng)濟平穩(wěn)運行。

“這時就已經(jīng)釋放出強烈的信號?！笔┱恼f，“通過試點積累經(jīng)驗，為向全國推開創(chuàng)造條件，這樣的改革路徑是積極、穩(wěn)妥、科學的”。

10月16日出版的第20期《求是》雜志發(fā)表習近平總書記重要文章《扎實推動共同富裕》，指出“要積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點工作”。

一周后的10月23日，第十三屆全國人大常委會授權(quán)國務院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作。

一系列動作意味著，經(jīng)過十多年討論的房地產(chǎn)稅已經(jīng)到了實質(zhì)推進的階段，其在部分城市試點落地已指日可待。

從房產(chǎn)稅到房地產(chǎn)稅

《草案》內(nèi)容“一方面顯現(xiàn)出中央積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革的決心，另一方面也通過及時披露草案內(nèi)容和各方意見，避免市場過度解讀，平穩(wěn)市場預期，降低未來房地產(chǎn)稅試點深化擴圍的難度”。中指研究院常務副院長黃瑜告訴《瞭望東方周刊》。

早在2003年10月，黨的十六屆三中全會就提出“條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”，這是中央第一次釋放出對個人住房保有環(huán)節(jié)征稅的信號。物業(yè)稅這一提法一直延續(xù)到2009年，由于與物業(yè)費表述相近，很容易被大眾混淆，此后不再使用。

2010年5月，《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》明確指出，要逐步推進房產(chǎn)稅改革。此后，房產(chǎn)稅取代物業(yè)稅成為個人住房保有環(huán)節(jié)稅種。

經(jīng)過近一年討論，2011年1月，經(jīng)國務院常務會議同意，上海市、重慶市開展了個人住房房產(chǎn)稅改革試點，對居民自住房屋征收房產(chǎn)稅。“這是房產(chǎn)稅首次針對居民住房征收，其目的是向‘對保有環(huán)節(jié)的個人住房征收的財產(chǎn)稅方向發(fā)展?！笔┱恼f。

上海試點主要針對新購住房，重慶試點主要針對高端住房和非本地新購住房，兩地都設立了較高的免征額。

試點后，上海、重慶房產(chǎn)稅收入絕對量有所增加，但其占地方稅收比重仍然很低。據(jù)統(tǒng)計，2020年上海房產(chǎn)稅收入199億元，占其稅收收入的3.4%;重慶房產(chǎn)稅收入為72億元，占比為5%。這一數(shù)據(jù)還包含了個人經(jīng)營性房產(chǎn)稅和企業(yè)經(jīng)營性房產(chǎn)稅收入，如果僅算個人的住房房產(chǎn)稅，占比還要更低。

此后，中央也提過擴大個人住房房產(chǎn)稅改革試點范圍，但始終沒有真正落地。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”，正式將個人保有環(huán)節(jié)稅種明確為“房地產(chǎn)稅”。

從物業(yè)稅、房產(chǎn)稅再到房地產(chǎn)稅，這一稅種三次易名?！胺慨a(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅，二者雖然都是對個人住房保有環(huán)節(jié)征稅，但房地產(chǎn)稅需要整合現(xiàn)有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩個稅種，一字之差存在較大差異?！笔┱恼f。

2018年3月，李克強總理代表國務院在十三屆全國人大一次會議上作《政府工作報告》，強調(diào)要“穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法”。

本次《草案》提到，2013年以來，全國人大常委會預算工委、財政部會同有關(guān)方面積極推進房地產(chǎn)稅立法工作，取得階段性成果。建議“先深化地方試點、再國家統(tǒng)一立法”，由全國人大常委會依法授權(quán)國務院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作，為穩(wěn)妥推進改革試點提供法律保障。

民建中央經(jīng)濟委員會副主任馬光遠撰文稱，在立法短期內(nèi)難以出臺的情況下，通過試點為房地產(chǎn)稅立法積累經(jīng)驗是最好的選擇。試點也意味著，過去“立法先行、充分授權(quán)、分步實施”的原則會靈活變通。

“客觀來講，當前我國房地產(chǎn)稅立法依舊面臨一些障礙和難點?！秉S瑜分析，從前置條件來看，雖然當前我國已基本實現(xiàn)全國不動產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)登記，并通過土地出讓金由稅務部門統(tǒng)一征收深化稅收征管體系改革，但全國統(tǒng)一住房評估標準和系統(tǒng)尚未建立，稅務部門缺乏對個人和家庭直接稅的征稅經(jīng)驗，現(xiàn)行稅收征管法需要適當調(diào)整修改，配套的稅收制度改革亦需同步推進。

房地產(chǎn)稅收對住宅用地出讓金存在部分替代作用，短期替代效果較弱，中長期有利于地方降低土地財政依賴度，推動地方土地供求規(guī)模趨于合理，引導庫存處于合理區(qū)間。

此外，“房地產(chǎn)稅制設計也存在征收范圍、免征條件、稅率水平、稅收優(yōu)惠等難點，不合理的設計或?qū)碚`傷和抗稅等風險?！秉S瑜分析，“房地產(chǎn)稅立法工作仍將是中長期任務，需要循序漸進和穩(wěn)妥推進，中央短期內(nèi)的重點工作是對試點城市深化擴圍，為未來房地產(chǎn)稅立法積累經(jīng)驗”。

會如何落地？

財政部部長劉昆在上述《草案》說明中表示，在總結(jié)上海市、重慶市個人住房房產(chǎn)稅改革試點經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合新形勢新情況，進一步深化房地產(chǎn)稅改革試點，可以發(fā)揮試點對整體改革的示范、突破、帶動作用，強化房地產(chǎn)調(diào)控需求側(cè)管理，穩(wěn)定市場預期，也為今后全國統(tǒng)一立法積累經(jīng)驗、創(chuàng)造條件。

相比此前上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅試點，施正文分析：“新的房地產(chǎn)稅試點將有較大調(diào)整和突破，要按照國際通行房地產(chǎn)稅的定位和稅收要素來設計。”

根據(jù)《草案》第三條，國務院按照積極穩(wěn)妥的原則，統(tǒng)籌考慮深化試點與統(tǒng)一立法、促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展等情況確定試點地區(qū)，報全國人大常委會備案。

“這一原則既適用于確定試點地區(qū)，也適用于確定試點時間。房地產(chǎn)稅具有健全地方財稅體制、推進社會治理、調(diào)節(jié)收入分配等多種功能，但短期最需要的是賦予其對房地產(chǎn)市場的調(diào)控功能——引導住房合理消費，防止房地產(chǎn)炒作，抑制房價過快上漲。”施正文分析，“從推出時機來看，必須考量其對房價產(chǎn)生的影響，根據(jù)市場變化來相機決定”。

2021年12月召開的中央政治局會議和經(jīng)濟工作會議都要求2022年經(jīng)濟工作堅持“穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進”，而房地產(chǎn)作為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，必須發(fā)揮經(jīng)濟穩(wěn)定器的功能。

“《草案》公布后，國務院試點辦法的公布時機可能在2022年兩會之后?！笔┱恼f，“正式試點推出需要地方制定實施細則，具體開征還需要開展房地產(chǎn)評估等前期工作，因此預計2022年不會實際開征，最快也在2023年，或許在2024年”。

“我認為這個時間節(jié)奏可以讓社會各方面準備得比較充分。實際上，在正式開展試點工作之前，上述授權(quán)決定通過后，就已經(jīng)通過對房地產(chǎn)市場預期的影響而開始發(fā)揮積極作用?！笔┱姆治?。

除了推出時機，哪些城市有可能第一批試點？

“第一批試點城市要有代表性。我認為主要在一線城市。比如，上海，還有浙江、江蘇、廣東（包括海南）的。浙江是共同富裕示范區(qū)，應該多選擇一些試點城市，二線城市會有少量，三線城市不一定會進入第一批試點名單，即使有也會是極個別城市?？傮w試點地區(qū)數(shù)量應該在10個左右?！笔┱姆治觯邦A計會有上海、重慶，北京基本可以排除出第一批試點名單”。

黃瑜也認為核心一二線城市更適合進行首批試點，“一方面，核心一二線城市人口持續(xù)凈流入下需求較為充足，住房供求矛盾突出。房地產(chǎn)稅試點開征后對需求端有一定影響但對剛需、剛改客群影響較小，疊加這些城市限購端普遍較嚴，預計市場活躍度仍有支撐”。

“另一方面，部分核心一二線城市的市場目前已進入存量市場，二手房銷售規(guī)模高于新房，這些城市為房地產(chǎn)稅的探索研究和總結(jié)經(jīng)驗提供了較好的試點環(huán)境，有助于加快推進房地產(chǎn)稅改革和立法。除核心一二線外，后續(xù)分步推進其他城市試點，也有利于立法積累經(jīng)驗?！秉S瑜說。

在稅制設計方面，全國人民代表大會憲法和法律委員會采納部分常委意見，對房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)、適用稅率、減除標準等稅制要素，授權(quán)國務院在改革試點過程中逐步研究探索、及時調(diào)整完善，形成成熟經(jīng)驗后再在法律中統(tǒng)一規(guī)定。黃瑜說：“新稅開征會有比較大的免稅面積，各試點地區(qū)可以有一定的差異。將來可能在人均50到100平方米之間，各試點地區(qū)可決定自己的具體免稅面積，按人均面積可能要比按套更合理?！?/p>

施正文分析：“稅率上我認為應該從輕，國際上一般在0.2%到4%范圍，我們在0.2%到1%之間比較合適。采用比例稅率比較合適，不強調(diào)累進調(diào)節(jié)?！?p>

2020年8月14日，杭州市臨安區(qū)，錦溪穿臨安城區(qū)而過（徐昱/攝）

“影響稅負高低的還有稅基，國際公認的按照房地產(chǎn)市場的評估價值，不是市場允許價值或購買價格。為了減少高房價對居民稅負的影響，將來我們也有評估系數(shù)，即可以對評估價格打折?！笔┱恼f，“在試點階段，按照這樣確定的稅率、稅基，實際交稅不會很高，但是對房價預期有很大影響，可以產(chǎn)生良好的調(diào)節(jié)作用”。

會產(chǎn)生怎樣的影響？

目前，市場上有大量存量房源，穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅試點擴圍有助于從需求側(cè)影響房地產(chǎn)市場，降低住房“投資屬性”，緩解市場供需矛盾，平穩(wěn)市場預期，防范和化解金融風險，促進經(jīng)濟平穩(wěn)運行?！胺康禺a(chǎn)稅的調(diào)節(jié)作用會積極顯現(xiàn)，尤其在房價上漲壓力大的地區(qū)。但目的是平穩(wěn)房價而不是激烈刺破泡沫。”施正文說。

“針對個人自用住房持有環(huán)節(jié)稅從無到有的改變，將直接對市場的供求機制形成新的引導機制，從而形成新的供求格局?！秉S瑜分析，具體比如：

在土地市場方面，房地產(chǎn)稅試點落地在供應端會對地方土地財政和供地節(jié)奏產(chǎn)生影響?！胺康禺a(chǎn)稅收對住宅用地出讓金存在部分替代作用，短期替代效果較弱，中長期有利于地方降低土地財政依賴度，推動地方土地供求規(guī)模趨于合理，引導庫存處于合理區(qū)間?！秉S瑜分析，“而在需求端，可以抑制新房市場投機性需求釋放，進而或?qū)⒂绊懛科竽玫仡A期”。

在新房市場方面，房地產(chǎn)稅試點落地在供應端對住宅產(chǎn)品的業(yè)態(tài)和結(jié)構(gòu)均有影響。“若稅收免征標準按面積計算，購房者為減少持有成本，不同家庭階段對戶型的偏好或?qū)⒆兓?，推動房企調(diào)整產(chǎn)品供應結(jié)構(gòu);若對高檔住宅額外計稅或稅率較高，部分別墅或大平層產(chǎn)品將受到影響，長期持有偏好下降?！秉S瑜說，“在需求端，房地產(chǎn)稅對市場成交量價會產(chǎn)生影響，增加不動產(chǎn)的持有成本，有利于增強不動產(chǎn)的流動性，二手房市場供應量增加下，有助于大城市住房的供需矛盾得到緩解，房價漲幅趨于平穩(wěn)”。

2021年3月9日，貴州省貴陽市云巖區(qū)一居民小區(qū)鮮花盛開（ 楊文斌/攝）

在租賃市場方面，房地產(chǎn)稅試點落地提高多套房產(chǎn)所有人持有成本，也增強其利用租金彌補稅收支出的意愿，租賃住房供應量有所增加，租金漲幅在一定程度上受到抑制?！暗档米⒁獾氖?，部分核心一二線城市優(yōu)質(zhì)區(qū)域的租賃市場供求差距仍大，存在房地產(chǎn)稅支出被轉(zhuǎn)嫁到租金的情況，可能增加承租人的資金負擔?！秉S瑜說。

從影響人群來看，“參考上海和重慶對首套房或部分面積免征，預計房地產(chǎn)稅試點落地對剛需、剛改置業(yè)者和持有者影響較小。”黃瑜分析，“預計短期房地產(chǎn)稅在全國范圍實現(xiàn)跨城聯(lián)網(wǎng)征稅可能性較低，對少量住房且在多個城市分布的投資性住房持有者影響有限，但中長期或產(chǎn)生一定影響。若試點城市采取超額累進稅率，同城多套房產(chǎn)的投資性住房持有者和投機囤房者受影響較大，加速房產(chǎn)持有者出租或出售房產(chǎn)”。

施正文建議：“房地產(chǎn)稅不以累進稅率為常態(tài)，由于房地產(chǎn)稅是按照房地產(chǎn)的市場價值為計稅依據(jù)來課稅，房地產(chǎn)價值高的家庭交的稅也多，所以即使是實行比例稅率，房地產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅也能實現(xiàn)財富調(diào)節(jié)的功能。”

不過，房地產(chǎn)稅不以調(diào)節(jié)財富分配為主要功能，主要功能還是作為地方政府的重要稅種籌集財政收入?！胺康禺a(chǎn)稅是在稅制體系當中不可多得的受益稅，是現(xiàn)代稅種的重要代表，因為房地產(chǎn)是不動產(chǎn)，不能移動、非常透明，適合最基層的地方政府征收作為其財政收入來源，因此開征房地產(chǎn)稅能很好地體現(xiàn)受益原則，即能把收、支連接起來，把個人納稅和政府的公共服務連接起來，從而有助于推進政府改革?！笔┱恼f。

總的來說，“本次以房地產(chǎn)稅為標志的稅制改革，不是為了加稅，而是一項涉及眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)改革，它在短期可以引導住房合理消費，在長期可以推進構(gòu)建更加公平合理的稅收制度，促進共同富裕，夯實社會治理基礎，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，推動我們更好地向現(xiàn)代化國家邁進。”施正文說。