楊愛平 鐘悅穎

“歐洲領域合作集團”（European Grouping of Territorial Cooperation，下文簡稱“EGTC”），是歐盟經(jīng)由法律許可、具有法人資格的跨境合作治理機構。作為歐盟的一種次級跨境治理工具，“EGTC”是成員國地方政府間合作模式的替代方案，也是區(qū)域機構間合作模式的替代方案，其目的在于替代已有的府際合作模式。[1]其任務是推動成員國相鄰地區(qū)之間的跨境合作、跨界合作和跨域合作，推動歐盟內部的超國家機構、國家機構、區(qū)域機構和地方機構之間的區(qū)域政策聯(lián)通，打造深度聯(lián)合、具有強大社會凝聚力的歐盟。截至2020年10月，注冊成功的“EGTC”已多達80個，建立“EGTC”的國家包括法國、比利時、葡萄牙、西班牙、匈牙利等。眾多“EGTC”發(fā)展至今，已經(jīng)在歐盟相鄰國家間的經(jīng)濟、教育、生態(tài)、交通、醫(yī)療等跨境治理領域，取得了較好的效果。

眾所周知，粵港澳大灣區(qū)是有中國特色的跨境區(qū)域，帶有“一國、兩制、三種法律體系、三個關稅區(qū)”的跨制度特質，這和歐盟國家間相鄰區(qū)面臨的制度環(huán)境有些類似之處。因此，在某種意義上講，“EGTC”探索出的跨境治理經(jīng)驗，對粵港澳大灣區(qū)跨境治理的制度創(chuàng)新和政策實踐，有重要的啟發(fā)價值。但國內學界迄今尚未對“EGTC”予以足夠的關注。比如，它產(chǎn)生發(fā)展的歷史背景和驅動因素是什么？它的運作概況又是怎樣的？它對粵港澳大灣區(qū)跨境治理而言有哪些可借鑒之處？為此，本文率先對這些問題開展拋磚引玉的探討，以期引起更多的后續(xù)研究。

一、“歐洲領域合作集團”產(chǎn)生的歷史緣由

如果說歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院、歐洲中央銀行等超國家機構的主要任務是解決歐盟國家間的“超國家事務”，那么，“EGTC”則是為回應歐盟內若干國家間相鄰區(qū)域的“跨境事務”而產(chǎn)生。歸納來看，“EGTC”形成的歷史背景和驅動因素主要包括地理、人口、經(jīng)濟和法律等多個方面。

（一）地理因素：歐盟國家領土的碎片化

目前，歐盟是一個擁有27個成員國的經(jīng)濟、政治共同體，但它的陸地總面積約為414萬平方公里，不到我國陸地總面積的一半。因此，一個很凸顯的問題是，歐盟內很多成員國領土面積有限，呈現(xiàn)國家間領土碎片化的缺陷。由下表1可見，領土面積小于十萬平方公里的歐盟成員國共有17個，其中，塞浦路斯、盧森堡、馬耳他三國的領土面積更是不足1萬平方公里，遠比我們國家很多直轄市或一線城市面積小。因此，受制于地理面積有限的客觀因素，歐盟很多成員國資源和實力有限，需要發(fā)揮集體優(yōu)勢，搭建歐盟內各成員國之間的橋梁，推進邊境地區(qū)的跨境治理，尤其是功能性跨境合作治理。

表1 歐盟27個成員國基本情況統(tǒng)計

（二）人口因素：邊境地區(qū)人口流動性強

根據(jù)申根協(xié)定，歐盟允許各成員國在歐盟境內開放國家邊界。2020年，歐盟總計人口約4.5億，大約為我國人口的三分之一。相較于我國，歐盟27個國家人口總量雖不算多，但其內部的人口流動性強，由此導致跨國人口流動帶來的區(qū)域治理問題愈發(fā)突出。據(jù)估計，30%的歐盟人口生活在邊境區(qū)域。在歐洲委員會登記的362個地區(qū)中，超過140個是邊境區(qū)域。[2]另據(jù)統(tǒng)計，大約120萬人在歐盟的另一個國家工作，110萬人從居住國通勤到鄰國工作。[3]并且，在歐盟國家間人口流動過程中，很大一部分發(fā)生在地方的邊境區(qū)域，有的歐盟成員國的邊境區(qū)域甚至產(chǎn)生了定期性大量人口遷移。

人口遷移不僅會帶來福利保障機制的對接問題，同時還存在著文化融入、民族交流、治安困難等問題。而跨國發(fā)展、跨境流動就必須解除或減少相互間壁壘，為貨物、信息和人員的流通開通邊界，并使邊境區(qū)域的交通運輸適應這一需求。[4]為此，歐盟成員國為推動跨境相鄰區(qū)的融合發(fā)展，推動物質要素和非物質要素的流動，特別需要協(xié)同制定與流動人口管理相關的跨境治理法律，構建協(xié)同治理體系以解決相互間人流量大帶來的治理問題。

（三）經(jīng)濟因素：歐盟小國面臨財政赤字和政府債務危機

在歐盟成員國中，很多國家政府財政收入有限、財政壓力大，尤其是部分領土、人口小國。因此，這些國家也難以獨自處理和應對邊境事務，需要與相鄰國家進行合作，共同應對邊境區(qū)域治理問題。首先，從政府收入與支出來看，歐盟小國財政能力弱需要跨國邊境治理合作。比如，馬耳他的領土面積為0.03萬平方公里，2021年1月至5月其政府收入僅為444.58百萬歐元，而政府支出卻高達618.11百萬歐元，可見馬耳他的政府財政已經(jīng)進入赤字狀態(tài)。事實上，與馬耳他情況相似的歐盟成員國還有瑞典、芬蘭、波蘭、意大利、奧地利、捷克、拉脫維亞、荷蘭、斯洛文尼亞九個國家。十個歐盟成員國政府的財政赤字狀況，說明這些成員國的財政能力羸弱，十分需要與其他國家相互合作，合力應對邊境事務。其次，從政府債務規(guī)?？?，歐盟成員國很多面臨巨額赤字，導致政府財政壓力巨大，也需要加強邊境區(qū)域的功能性合作治理。僅以2021年1-6月為例（見表2），其中23個歐盟成員國（4個成員國數(shù)據(jù)缺失）的政府債務已經(jīng)遠遠超出其政府收入。差距最大的是瑞典，該國政府債務約為政府收入的206倍。這一愈發(fā)突出的問題，倒逼著歐盟小國務必加強合作，以集體行動的方式共同應對跨境事務。尤其是在邊境地區(qū)共同完善基礎設施、醫(yī)療設備、養(yǎng)老保障等公共服務，形成最大規(guī)模效應，發(fā)揮政府支出的最大效用，從而節(jié)省財政資金，緩解財政壓力。

表2 歐盟27個成員國財政概況（2021年6月數(shù)據(jù)）

（四）法律因素：歐盟亟需跨境治理的法治化

歐盟跨境治理歷程大致分為四個階段：未重視時期（1957—1969年）、逐漸重視并頒布寬泛的基礎性法律時期（1969—1981年）、逐漸確定功能性法律時期（1981—2006年）、功能性跨境治理時期（2006年至今）。1957年《羅馬條約》提出：為了確保貨物、服務、資本和人員在歐共體內的自由流動需要克服邊界。這為區(qū)域問題的解決提供了法律和政治基礎，但是《羅馬條約》僅限于提倡實現(xiàn)共同體內部工業(yè)品、勞動力和資本的自由流通，并沒有涉及重視邊境區(qū)域治理問題。直至1969年，歐盟對邊境區(qū)域問題的重視程度才發(fā)生正式轉變，當年在布魯塞爾召開的一次歐洲議會旨在為邊境區(qū)域問題提供一個商討平臺，共同商討歐洲共同體應如何干預、推進邊境區(qū)域跨境治理。[5]此后，雖然邊境區(qū)域的去邊界化問題得到了前所未有的特別關注，但是該會議并沒有形成任何法律文件。20世紀70年代，邊境區(qū)域主要是通過在共享政治和自然邊界的基礎上創(chuàng)建新的協(xié)會發(fā)展跨境關系，例如，1972年創(chuàng)建的阿爾杰阿爾普工作社區(qū)、同年建成的國際康斯坦茨湖會議、1974年的艾莫斯—多拉特歐洲區(qū)域等。[6]因此，很長一段時間歐盟邊境區(qū)域的跨境合作一直在缺乏明確法律框架的背景下自主發(fā)展著，在基層政府一級，問題高峰期的根源是缺乏建立這種聯(lián)合管理結構的適當法律框架。[7]

直到1981年，歐洲理事會通過了《關于領土社區(qū)或當局之間跨界合作的歐洲綱要公約》(簡稱《馬德里綱要公約》)，這是歐洲國家簽署的第一份關于跨境合作治理的國際法律文件。盡管《馬德里綱要公約》及其附加議定書可以被視為打破了國家在歐盟決策中絕對主導地位的開端，但它仍被視為一份不精確和不具約束力的法律文件，因為它并沒有確定功能性跨境治理法律，進而使跨境合作治理的權力下放至地方/地區(qū)政府或區(qū)域組織。也就是說，二戰(zhàn)以降歐盟的跨境治理仍然是國家政府之間的。直到2006年，歐盟委員會和歐洲議會共同批準并頒布了第1082/2006號條例。該條例作為歐盟法，使歐盟成員國之間的跨境合作治理由國家政府間轉為區(qū)域政府和地方政府間，使“EGTC”這一跨境治理的區(qū)域機構具有了落實政治性與功能性相結合的決策的權力。

由此可知，20世紀后半葉由于歐盟成員國往往優(yōu)先考慮本國利益，顧慮去邊界化所帶來的負面影響而消極應對跨境治理問題，所以歐盟并沒有為跨境治理提供法律支持。早期由于缺少相關法律機制管理，跨境治理大多是在傳統(tǒng)的公共行動路線之外進行的，[8]大多依靠非正式關系與非正式權力，導致了跨境治理的短期局限性和變化頻繁性。而“EGTC”成為歐盟法律許可的新型跨境治理工具，它在成員國政府的許可下以地方政府間合作為主從事跨境合作治理。

二、“歐洲領域合作集團”的運作概況

歐洲議會和歐盟委員會共同通過的第1082/2006號條例，為歐盟各成員國提供了建立“EGTC”的基本框架。該條例主要規(guī)定了“EGTC”的成立流程、組織架構、籌資和預算、功能領域、破產(chǎn)解散事宜等，適用于歐盟所有成員國。同時，在該條例下，各個“EGTC”仍掌握一定的自由裁量權。因此，“EGTC”的現(xiàn)實運作兼顧了條例的普遍性和區(qū)域的特殊性。

（一）成立流程

“EGTC”的成立，首先要確定其成員構成。根據(jù)歐盟第1082/2006號條例規(guī)定，“EGTC”的成立必須至少有兩個邊境接壤的成員國參加；其成員單位包括歐盟會員國政府、區(qū)域政府、基層政府、受公法管轄的機構以及由政府人員組成的協(xié)會。所謂“受公法管轄的機構”，是指任何具有法人資格的機構，其宗旨是服務于一般利益(不具有工業(yè)或商業(yè)性質)，并且大部分資金由國家、區(qū)域政府、基層政府或其他受公法管轄的機構提供。[9]

成員確定后，“EGTC”的成員需要共同擬定公約（The convention）和法規(guī)（The statutes）；待公約、法規(guī)確定后，向成員所在國政府提交公約、法規(guī)副本，申請建立“EGTC”。其中，公約的內容應當包括：“EGTC”的名稱及其注冊辦事處的名稱；組織成員名單；執(zhí)行跨境治理任務的領土范圍；具體目標和任務、持續(xù)期限及其解散的條件；說明設有注冊辦事處的國家，其法律可用于解釋和執(zhí)行該公約等。而法規(guī)的內容應當包括：該“EGTC”的業(yè)務規(guī)定及其職權以及組織成員的代表人數(shù)；該組織的決策程序；該組織的工作語言；該組織的運作安排，尤其是人事管理、招聘程序、人事合同性質；該組織成員的籌資比例安排、該組織的會計、預算規(guī)則和財務問題處理方式；指定某一政府為獨立的外部審計員等。

成員國政府在收到區(qū)域政府或基層政府申請的三個月內，會綜合考慮本國憲法結構，如果認為該“EGTC”符合本國法律，與本國的公共利益或公共政策不沖突，則批準該申請；如果成員國政府拒絕批準該申請，則需說明拒絕批準的理由。當成員國政府正式批準了“EGTC”成員提交的申請后，該組織成員要根據(jù)注冊辦事處所在國家的國內法律進行法人資格的注冊或公布，并告知歐盟區(qū)域委員會該組織的公約和法規(guī)內容。同時，應在法規(guī)公布后的10個工作日內，向歐盟官方提出申請，在《歐盟官方公報》上發(fā)布一份公告，宣布該“EGTC”的成立、名稱、目標、成員、注冊辦事處。至此，一個“EGTC”才算正式成立。

（二）組織架構

根據(jù)第1082/2006號條例的規(guī)定，“EGTC”至少要有兩個部分構成，即由成員代表組成的議會以及代表該組織的一名董事。為了滿足跨境治理的地方特殊性需求，條例還規(guī)定，“EGTC”的法規(guī)可以再建立具有明確權力的額外機構。例如，里爾—科特里克—圖爾奈（Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai，下文簡稱“ELKT”）歐洲大都市“EGTC”位于法國、比利時邊境，共有14位成員。截至2016年，ELKT內部協(xié)商成立了議會、理事會、市長會議、六個工作組、作為共同秘書處的行政辦公室、民間社會論壇。

下面以此為案例，對“EGTC”的組織架構做一介紹。（1）議會。共有84名成員，由基層政府代表、省政府代表、區(qū)域政府代表、國家政府代表組成，其中基層政府占有大多數(shù)席位。（2）理事會。共有32名成員，這32名成員同時也是議會成員，也是由各級政府代表組成，且也是基層政府代表占多數(shù)。（3）市長會議。沒有固定人員，它是為了保障在議會中沒有席位的市長也能夠從體制上參與地區(qū)合作而設立的。（4）六個工作組。分別在六個具體合作領域（公民服務、旅游、文化、流動性、土地使用規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展）展開工作。每個工作組各有32名成員，其中28名成員是由14個“EGTC”成員（法國4個，比利時10個）任命的，1位成員任命1名公務員和1名政治代表，工作組的其余4名人員由民間社會代表組成。（5）行政辦公室。主要負責日常合作管理，行政辦公室的領導與管理由一位總秘書負責，總秘書是由“EGTC”作為法人直接進行雇傭。（6）民間社會論壇。由80名比利時、法國民間社會代表組成，其中24人由理事會和六個工作組領導，通過民間社會論壇代表能夠直接了解地方利益與需求。

可見，“EGTC”的運作兼具了條例的普遍性和區(qū)域的特殊性。它以議會為基本決策單位，組織內部自行商議決定其他的執(zhí)行單位、監(jiān)督單位等等。

（三）籌資和預算

“EGTC”具有法人資格，它的籌資渠道和預算是多樣化的。這體現(xiàn)在：一方面，“EGTC”可以整合來自歐盟各個項目的資金，另一方面還可整合外部財政資源。外部資金既可以是公共性質的（例如國家或國家以下各級當局的撥款），也可以是私人性質的。而在實踐中，大多數(shù)“EGTC”采取雙重方法，既整合歐盟各個項目的資金，也向組織成員征收會員費。歐盟項目資金是“EGTC”的主要資金來源，會員費主要是為了支付日常運營費用（例如辦公室、人員租金等固定成本）。比如，西班牙、葡萄牙邊境地區(qū)的大歐洲加利西亞—葡萄牙北部地區(qū)“EGTC”2017年的預算總額約45萬歐元，歐盟共同提供了約70 %的預算；又如，比利時和法國邊境地區(qū)的佛蘭德—敦刻爾克—歐泊海岸“EGTC”2017年的預算是30萬英鎊，它主要來自成員的財政捐助，法國和比利時成員各占50%；再如，位于法國和德國邊境地區(qū)的薩莫塞爾“EGTC”2017年的預算總額為11萬歐元，主要來自于大區(qū)域項目（THE GRAET REGION）下的三個項目：提高青年就業(yè)能力的援助項目、教育幫助項目、公共汽車跨境售票系統(tǒng)項目。

但一個重要前提是，“EGTC”必須公布年度預算報告，而且該報告必須得到“EGTC”議會成員的一致批準。與此同時，預算還必須完全符合“EGTC”注冊辦事處所在國的財務條例。[10]

（四）功能領域

“EGTC”的本質是具有歐盟法律許可的跨境合作治理工具，而具體的一個“EGTC”是以地方政府間合作為主的從事跨境合作治理的區(qū)域機構。該組織應對的功能領域尚未有明文規(guī)定，邊境地區(qū)政府可以根據(jù)自身需求共同商議具體管理對象。從“EGTC”平臺網(wǎng)站中公布的2017年“EGTC”監(jiān)測報告來看，目前共有64個“EGTC”的發(fā)展運作情況被納入監(jiān)測范圍。這些“EGTC”所涉功能領域可分為經(jīng)濟領域、綜合領域、教育領域、生態(tài)領域、交通領域、醫(yī)療領域等（如表3）。

每個“EGTC”所涉功能領域并不相同，大多同時在多個領域進行著跨境合作治理。比如，里爾—科特里克—圖爾奈（“ELKT”）歐洲大都市區(qū)在法國、比利時兩國邊境地區(qū)從事著就業(yè)幫扶、語言學習、環(huán)保工作等跨境事宜；沙維斯—唯閏都市區(qū)（Eurocity of Chaves-Verín）在西班牙、葡萄牙邊境從事著養(yǎng)老服務、文體活動、通信基礎設施完善、跨境公共交通服務供給、水資源管理等跨境事務；諾夫拉德—諾格勒（Novohrad-Nógrád “EGTC”）在匈牙利、斯洛伐克兩國邊境地區(qū)從事著經(jīng)濟發(fā)展、基礎設施完善、教育培訓、旅游業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等跨境事宜。

表3 “EGTC”跨境治理所涉功能領域及其事務細分

（五）破產(chǎn)清算及解散事宜

第1082/2006號條例規(guī)定，“EGTC”受其注冊辦事處所在國家的法律管轄，因此，“EGTC”具體的破產(chǎn)清算及解散事宜必須遵循注冊辦事處國家法律。而且，注冊辦事處的國家法院或國家政府有權命令違反法規(guī)的“EGTC”停止運行，并解散該“EGTC”的所有成員。此外，由于“EGTC”的法人地位，該組織成員還必須對其債務負責，如果該組織的資產(chǎn)不足以償還債務，則該組織的成員應根據(jù)其法規(guī)中的出資比例確定償還比例。

三、“歐洲領域合作集團”對粵港澳大灣區(qū)跨境治理的啟示

綜上所述，“EGTC”是歐盟為了促進成員國相鄰區(qū)間的跨境合作治理，逐步構建的具有法人資格的跨境治理工具。它以制度化跨境治理模式替代了歐盟歷史上非正式的跨境治理模式，更好地促進了歐盟成員國跨境區(qū)域的融合發(fā)展。粵港澳大灣區(qū)是“一國兩制”下的跨境區(qū)域和跨制度治理區(qū)域，相較于歐盟，雖然兩者有國家數(shù)量上的區(qū)別，但實質都是不同制度下的跨境治理。因此，“EGTC”的跨境治理探索對于粵港澳大灣區(qū)跨境治理實踐具有一定啟發(fā)價值。

（一）夯實粵港澳大灣區(qū)跨境治理的法治支撐

“EGTC”作為歐盟次級跨境治理工具是有合法性的，它以第1082/2006號條例作為其法律基礎。該條例是歐盟法的一部分，因此它能夠普遍適用于27個歐盟成員國。第1082/2006號條例為“EGTC”提供的法律基礎主要包括成立流程、組織架構、公共資金、破產(chǎn)清算及解散事宜，對于“EGTC”在各個領域所展開的具體跨境治理問題，該條例規(guī)定以“EGTC”內部協(xié)商制定的公約和法規(guī)為準。如有糾紛，優(yōu)先以歐盟法為標準進行司法判決；如若歐盟法無法解釋，則以注冊辦事處所在國的法律為依據(jù)；如果注冊辦事處所在國的法律仍無法解釋，則以公約和法規(guī)為依據(jù)，對糾紛進行司法判決。

這對于粵港澳大灣區(qū)跨境治理的啟示是，應當完善大灣區(qū)跨境治理的法治途徑，為粵港澳大灣區(qū)跨境治理提供長期穩(wěn)定的法治支撐。目前，粵港澳大灣區(qū)的跨境治理大多采用政府間協(xié)議形式，協(xié)議往往存在漏洞和短期局限。未來可考慮從制度、機制入手，完善粵港澳大灣區(qū)跨境治理的法治途徑：在制度層面，應當對大灣區(qū)合作協(xié)議的效力、區(qū)域合作組織的主體資格與權限、區(qū)域糾紛的解決方式等法律問題進行完善；在機制層面，應當完善大灣區(qū)協(xié)調機制，通過法律對大灣區(qū)的央地關系進行協(xié)調。[11]值得指出的是，為落實《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》中關于橫琴粵澳深度合作區(qū)管理體制的要求，根據(jù)憲法和有關法律，廣東省人民代表大會常務委員會作出了《關于橫琴粵澳深度合作區(qū)有關管理體制的決定》，從橫琴島“一線”和“二線”之間的海關監(jiān)管區(qū)域劃分、設立合作區(qū)管理委員會、合作區(qū)管理委員會下設執(zhí)行委員會、廣東省在合作區(qū)設立派出機構等方面，為橫琴粵澳深度合作區(qū)的體制創(chuàng)新提供了合法性依據(jù)。而且，未來還有可能對橫琴粵澳深度合作區(qū)進行專門立法。這是粵港澳大灣區(qū)跨境治理不斷邁向法治化和制度化的重要開始。

（二）完善粵港澳大灣區(qū)跨境流動人口治理機制

歐盟國家共同簽訂了申根協(xié)定，因此成員國之間無需簽證，歐盟內部人口流動沒有國界制約。在這種情況下，歐盟相鄰國家間邊境地區(qū)，形成了大規(guī)模的人口遷移。據(jù)歐盟統(tǒng)計局2014年數(shù)據(jù)，歐盟約120萬人離開居住國，長期在另一個國家工作，110萬人經(jīng)常從居住國通勤到鄰國工作。歐盟成員國邊境地區(qū)頻繁的人口流動，帶來了勞工權益、文化融入、民族交流、社會治安以及福利保障的制度對接等諸多問題。EGTC成立的重要目的之一，就在于借此完善跨境流動人口治理機制，塑造并強化歐盟的統(tǒng)一市場、同一身份認同。

這對于粵港澳大灣區(qū)跨境治理的啟示是，因應粵港澳大灣區(qū)建設背景下跨境人口流動的迅猛變化，粵港澳三方應完善跨境流動人口治理機制。眾所周知，伴隨港澳的相繼回歸，在“一國兩制”的政策環(huán)境下，粵港澳地區(qū)的跨境流動人口數(shù)量逐漸增加。以香港為例，2017年香港跨界旅運統(tǒng)計調查報告顯示，自1999年起，香港平均每日跨界旅客人次逐年攀升，2017年達72萬人次，年均增幅約為10.2%。而且，從流動目的來看，已逐步由探親訪友轉為度假、消費、經(jīng)商和工作。在2017年的行程數(shù)目中，休閑行程占45.7%、探望親友行程占28.8%及公干行程占14.4%。[12]近年來，在國家鼓勵和支持港澳融入國家發(fā)展大局的政策環(huán)境下，越來越多的港澳普通居民尤其是青年群體愿意“北上”，進入粵港澳大灣區(qū)內地城市發(fā)展。因此，目前粵港澳大灣區(qū)內部已形成跨境人口雙向流動的重要變化，而這種變化，勢必對雙方或三方的就業(yè)市場、社會融入、福利遷移、公共安全等方面帶來不可回避的問題。這就需要構建完善的跨境人口流動治理和社會合作治理機制，以建設一個灣區(qū)命運共同體。

（三）建立健全共商共建共管共享的跨境治理體系

“EGTC”作為一種新型跨境治理工具，為歐盟成員國相鄰地區(qū)的政府相關方提供了一個極其重要的溝通交流平臺。尤其是，相關各方共同商討、共同建設、共同管理和共同營運著一套靈活高效的跨境治理體制機制。以法國和比利時相鄰的里爾—科特里克—圖爾奈歐洲大都市“EGTC”（ELKT）為例，在建設兩國邊境地區(qū)的公共交通設施時，兩國共同搭建了一個包容性組織架構。其中，既有按縱向層級劃分的各個級別政府（基層政府、區(qū)域政府、國家政府），也有按橫向職能劃分的公共組織和私人組織。在這一組織架構內，不同層級的多元主體共同商討法國、比利時邊境地區(qū)的公共交通設施建設方案，共同建立了13條跨界城市間過境線路，這些線路由法國運輸公司、瓦隆運營商Tec Hainaut和佛蘭德公共汽車公司De Lijn共同管理。

這對粵港澳大灣區(qū)跨境治理的啟示是，應當堅持問題導向和目標導向的跨境治理邏輯，通過與時俱進的制度創(chuàng)新，構建共商共建共管共享的包容性體制機制，更好推進大灣區(qū)跨境治理事務合作。事實上，港珠澳大橋建設三地聯(lián)合工作委員會和粵澳橫琴深度合作區(qū)新體制，已在這方面進行了大膽的歷史性探索，積累了重要的經(jīng)驗。前者適應港珠澳大橋建設、運營和管理的問題倒逼需要，成立了三地聯(lián)合工作委員會，由粵港澳三方共商、共建、共管和共享，尋找到最大公約數(shù)和利益共識，實現(xiàn)了規(guī)則對接和機制銜接。后者則在中央政府的強力推動和協(xié)調下，構建了粵澳雙方共商共建共管共享的新體制機制，進而能夠打破既有的利益格局和地方自主性，實現(xiàn)了橫琴開發(fā)服務于澳門產(chǎn)業(yè)適度多元發(fā)展的目的。未來的大灣區(qū)跨境治理，還應在堅守“一國”之本、善用“兩制”之利的原則下，作出進一步的制度創(chuàng)新。

（四）踐行多元主體協(xié)同參與的跨境治理方式

由法國—比利時的ELKT可知，它由議會、理事會、市長會議、六個工作組的行政辦公室和民間社會論壇六大主體構成。議會是由社區(qū)政府代表、省政府、區(qū)域政府以及國家當局的84位政府代表組成。議會中的32名成員兼任理事會理事。市長會議由各個地區(qū)市長組成。六個工作組是具體的執(zhí)行單位，它們根據(jù)議會的決定，分別在公民服務、旅游、文化、流動性、土地使用規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展這六個具體領域展開工作。每個工作組內既包括公務員、政治代表，也包括民間社會代表。行政辦公室主要負責日常合作管理，它的領導與管理由一位總秘書負責，總秘書是由“EGTC”作為法人直接雇傭。民間社會論壇由80名比利時、法國民間社會代表組成。這個治理架構體系，從縱向層級看，匯聚了基層、區(qū)域、國家三個級別的政治代表；從橫向功能組別看，除了政治代表，還包含了民間社會代表以及公務員等專業(yè)人才。如此，保障各級政治代表能夠持續(xù)性地進行定期政策協(xié)商與決議，而各個民間社會代表與專業(yè)人才能夠直接代表地方社會利益，提供具有技術性、功能性、利民性的政策建議。多層級多元化的主體共同在“EGTC”框架內商討跨境治理方案，這不僅降低了跨境治理溝通成本，而且使跨境治理方案更具技術性、可行性和利民性。

這對粵港澳大灣區(qū)跨境治理的又一啟示是，應當拓寬粵港澳大灣區(qū)跨境治理的參與主體，豐富多元主體協(xié)同參與跨境治理方式。事實上，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》最后一章規(guī)劃實施中，專門提到了“擴大社會參與”問題。比如，支持內地與港澳智庫加強合作，為大灣區(qū)發(fā)展提供智力支持；又如，建立行政咨詢體系，邀請粵港澳專業(yè)人士為大灣區(qū)發(fā)展提供意見建議；再如，支持粵港澳工商企業(yè)界、勞工界、專業(yè)服務界、學術界等建立聯(lián)系機制，加強交流與合作；同時，擴大大灣區(qū)建設中的公眾參與，暢通公眾意見反饋渠道，支持各類市場主體共同參與大灣區(qū)建設發(fā)展。我們認為，規(guī)劃的根本在于落實，借鑒“EGTC”經(jīng)驗，關鍵在于大灣區(qū)建設中如何踐行這些多元主體協(xié)同參與的跨境治理方式。