劉雪姣

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430073）

一、引 言

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能設(shè)置、提高效率效能，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)建“職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”［1］。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，深化行政體制改革，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出“規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制。理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系，屬于中央事權(quán)、由中央負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，中央設(shè)立垂直機(jī)構(gòu)實(shí)行規(guī)范管理，健全垂直管理機(jī)構(gòu)和地方協(xié)作配合機(jī)制。屬于中央和地方協(xié)同管理、需要地方負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，實(shí)行分級(jí)管理，中央加強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督”［2］。但從實(shí)際來看，基層政府權(quán)小責(zé)大、有權(quán)無責(zé)已成為共識(shí)。一方面，人、財(cái)、物的匱乏束縛了基層政府工作的有效開展，殘缺不足的權(quán)力體系限制了基層政府的行動(dòng)能力；另一方面，基層政府承擔(dān)了過多“高負(fù)荷”“超權(quán)限”的任務(wù)，“上面千條線，下面一根針”成了基層日常工作寫照，批量下發(fā)的“責(zé)任狀”讓基層政府時(shí)刻處于如履薄冰的緊張狀態(tài)，“服務(wù)型政府”理念的不斷強(qiáng)化使其逐漸淪為上級(jí)政府的執(zhí)行和服務(wù)機(jī)構(gòu)。既然國(guó)家已經(jīng)從制度設(shè)計(jì)的角度對(duì)權(quán)責(zé)配置進(jìn)行了改革與建構(gòu)，為什么“最后一公里”還存在權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象？學(xué)界從不同的角度對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行了解釋。

第一，法律不完備理論。持這個(gè)觀點(diǎn)的學(xué)者往往關(guān)注權(quán)責(zé)配置的規(guī)范設(shè)計(jì)和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法律表達(dá)，他們認(rèn)為解決權(quán)責(zé)不對(duì)等的重要手段就是從法律層面完善權(quán)責(zé)配置的規(guī)定。這些學(xué)者主要是從部門法的角度，以具體的法律條文作為分析對(duì)象，尤以行政法學(xué)和財(cái)稅法學(xué)學(xué)者居多。在學(xué)者們看來，權(quán)責(zé)一致與權(quán)責(zé)背離之間，最主要的原因是缺少權(quán)責(zé)一致的制度安排［3］，或是權(quán)責(zé)配置沒有遵循法律規(guī)范運(yùn)行［4］，或是事權(quán)與事責(zé)劃分隨意［5］，內(nèi)容含糊不明。

第二，追權(quán)棄責(zé)理論。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者受到“理性經(jīng)濟(jì)人”學(xué)說的影響，認(rèn)為權(quán)力的享有者是經(jīng)濟(jì)人而不是道德人。與權(quán)力相關(guān)的地位、榮譽(yù)、利益等衍生品驅(qū)使官僚們?yōu)橹\求自己的利益最大化而擴(kuò)張權(quán)力［6］。在具體的權(quán)責(zé)運(yùn)行當(dāng)中，囿于信息壁壘和精力有限，中間層的地方政府處于多重監(jiān)控失效的狀態(tài)［7］。由于中間政府能夠輕松地截留下級(jí)政府的權(quán)力資源，并將各種責(zé)任推卸出去，這就加劇了政府權(quán)責(zé)配置的不穩(wěn)定，造成基層政府權(quán)小責(zé)大的現(xiàn)實(shí)。

第三，組織結(jié)構(gòu)理論。這一理論是以我國(guó)中央地方關(guān)系高度“職責(zé)同構(gòu)”的組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)而建構(gòu)起來的。所謂的“職責(zé)同構(gòu)”即為不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致［8］。這就意味著政府間的權(quán)力邊界、職責(zé)范圍劃分不清，上級(jí)政府可以借助這種組織結(jié)構(gòu)形態(tài)將事務(wù)和責(zé)任不斷下移，從而造成基層政府權(quán)小、責(zé)大、事多的格局。赫廣義認(rèn)為，我國(guó)政府間“職責(zé)同構(gòu)”的運(yùn)行模式，造成了決策者和執(zhí)行者的分離，使得基層政府成為上級(jí)政府政策變動(dòng)的物質(zhì)損失和信用風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者［9］，提高了基層政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。周振超認(rèn)為，我國(guó)目前的條塊關(guān)系中，上級(jí)政府和條條集中權(quán)力，下級(jí)政府及條條權(quán)力有限，責(zé)任無限［10］。這種安排不但與現(xiàn)代政治運(yùn)作過程中權(quán)責(zé)一致的規(guī)律相違背，也使下級(jí)政府總是處于負(fù)擔(dān)過重，責(zé)任過多的處境。

第四，壓力型體制理論。很少有學(xué)者專門從壓力型體制的角度解釋權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象，大部分只是散落在其文章的字里行間。歐陽靜認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)非正式運(yùn)行，與壓力型科層制有關(guān)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面權(quán)力弱小、資源不足；另一方面面臨層層下壓的指標(biāo)和任務(wù)。生存于壓力型任務(wù)與資源匱乏困境［11］使基層政權(quán)陷入權(quán)責(zé)不對(duì)等的狀態(tài)。葉貴仁認(rèn)為，自上而下的壓力型體制不但給上級(jí)政府監(jiān)督、考核下級(jí)政府提供了便利，也為上級(jí)政府向下級(jí)政府推諉事權(quán)提供了可能［12］。從縱橫兩個(gè)角度來看，條條的部門弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，黨委書記的一元領(lǐng)導(dǎo)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)處于“二把手”的權(quán)力地位。在這種雙重壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)力被壓縮，但其承擔(dān)的體制性責(zé)任卻被擴(kuò)大［13］。

從整體上看，國(guó)家越來越重視基層治理的規(guī)范化、法治化，并且通過出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)政府間權(quán)責(zé)進(jìn)行調(diào)配。自黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度”這一目標(biāo)以來，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行了諸多探索，并形成了權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單三種清單管理模式。該模式依托現(xiàn)有的法律文件，對(duì)各級(jí)政府及其部門管理權(quán)限、職責(zé)范圍、工作流程等作出明確規(guī)定，成為構(gòu)建政府權(quán)責(zé)邊界的制度性工具［14］。由于法律法規(guī)、清單制度無法對(duì)政府間權(quán)責(zé)配置進(jìn)行全面而詳盡的規(guī)定，雖然這已經(jīng)不是造成基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象的主要原因。因此，這一理論很難對(duì)基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象進(jìn)行解釋。

追權(quán)棄責(zé)理論的學(xué)者，他們看到了地方政府的趨利行為。這種解釋具有一定的合理性，事實(shí)上，在權(quán)責(zé)配置運(yùn)行的過程中也確實(shí)存在這樣的現(xiàn)象，一旦權(quán)責(zé)超越靜態(tài)結(jié)構(gòu)過渡到動(dòng)態(tài)實(shí)踐，官僚的理性自利總會(huì)不自覺地發(fā)生，進(jìn)而出現(xiàn)追權(quán)棄責(zé)現(xiàn)象。但是這種分析往往偏重官僚主體，從而致使學(xué)者為了分析追權(quán)者的偏好、目標(biāo)、利益而忽略權(quán)力結(jié)構(gòu)性的因素。

組織結(jié)構(gòu)理論有助于理解基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象形成的原因。根據(jù)組織社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)，組織結(jié)構(gòu)對(duì)組織具有重要影響，組織結(jié)構(gòu)是秩序的產(chǎn)物，也是秩序的再造。組織的形態(tài)、行動(dòng)邏輯等也都受到組織結(jié)構(gòu)的影響。從目前來看，我國(guó)為了改變中央政府和地方各級(jí)政府之間事權(quán)不明、職責(zé)不分的狀態(tài)，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，通過推行行政區(qū)劃體制改革、進(jìn)行職責(zé)和機(jī)構(gòu)的再設(shè)計(jì)、規(guī)范縱向政府間管理事項(xiàng)等重大措施，理順和明確各級(jí)政府權(quán)責(zé)關(guān)系。應(yīng)該說，國(guó)家也從體制層面對(duì)縱向政府間的權(quán)責(zé)配置作出了重要指示。從這個(gè)層面上來講，這一解釋具有一定的說服力。但這種解釋因其過于宏大、理論性較強(qiáng)而難以在經(jīng)驗(yàn)上對(duì)基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等進(jìn)行解釋。

持有壓力型體制解釋論的學(xué)者，他們往往從動(dòng)態(tài)分析的角度對(duì)權(quán)責(zé)不對(duì)等的運(yùn)作進(jìn)行解釋和說明。相比于前兩種解釋理論，這個(gè)解釋強(qiáng)調(diào)地方政府的運(yùn)行是對(duì)不同來源的壓力進(jìn)行分解和應(yīng)對(duì)，權(quán)責(zé)不對(duì)等是基層政府在運(yùn)作過程中形成的。作為解釋理論，它有一定的解釋力。但是這一理論也有不足，雖然壓力型體制是在政府的運(yùn)作下形成的，但它仍然受到國(guó)家政策方針的影響。具體到權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象當(dāng)中，它只能解釋基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)象，對(duì)于更宏觀的制度環(huán)境，權(quán)責(zé)配置的設(shè)計(jì)和制定，其解釋力仍然不足。

以上解釋要么更加注重法律規(guī)范層面的研究；要么偏向宏觀體制層面的探討，很難在中觀層面回應(yīng)基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象，未能架通抽象理論研究與具體經(jīng)驗(yàn)之間的橋梁，更沒有對(duì)基層政府工作中權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象產(chǎn)生的機(jī)制進(jìn)行追問。事實(shí)上，基層政府的權(quán)力和責(zé)任嵌入在組織結(jié)構(gòu)、組織環(huán)境中，這就使得基層政府的權(quán)責(zé)配置很難按照靜態(tài)的設(shè)計(jì)而存在，一旦基層政府開始運(yùn)行，權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象就會(huì)逐漸顯現(xiàn)出來。因此，這就需要將基層政府的權(quán)責(zé)配置放置在政府具體的時(shí)空運(yùn)作中，對(duì)基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)制進(jìn)行探索和呈現(xiàn)。本文通過對(duì)基層治理過程中屬地管理模式的產(chǎn)生、確定、運(yùn)行進(jìn)行觀察，討論屬地管理之下基層社會(huì)如何進(jìn)行治理，進(jìn)而對(duì)上述問題進(jìn)行回應(yīng)。

二、屬地管理模式進(jìn)入基層治理

（一）基層治理面臨挑戰(zhàn)

20 世紀(jì)80 年代以來，隨著改革開放的持續(xù)深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步推行，人的思想不斷被解放，社會(huì)主體的活力被進(jìn)一步激發(fā)。這些不但在宏觀層面上影響了經(jīng)濟(jì)關(guān)系和生產(chǎn)方式，更是對(duì)基層治理的結(jié)構(gòu)和治理模式產(chǎn)生了深層次的影響。從整體上看，基層治理所呈現(xiàn)的多樣性和復(fù)雜性增加了基層治理的難度，也對(duì)基層治理能力和治理水平提出了新的挑戰(zhàn)。

第一，人口流動(dòng)性增加。改革開放以來，大規(guī)模的人口流動(dòng)遷移是我國(guó)人口發(fā)展及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要現(xiàn)象。雖然數(shù)量龐大的流動(dòng)人口對(duì)優(yōu)化勞動(dòng)力資源配置、緩解農(nóng)村剩余勞動(dòng)力壓力、推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要貢獻(xiàn)，但是人口流動(dòng)性的增強(qiáng)也成為當(dāng)前基層治理必須面對(duì)的難題。一是不穩(wěn)定性。流動(dòng)人口進(jìn)入城市往往從事的是一些臨時(shí)性、勞動(dòng)密集型、收入不高的工作，例如餐飲業(yè)打工、服裝店銷售、個(gè)體戶經(jīng)商等。他們不但居住點(diǎn)不穩(wěn)定，其工作單位也具有不穩(wěn)定性。如果找不到工作或者失去經(jīng)濟(jì)來源，他們就很容易返回鄉(xiāng)村，甚至可能走上違法犯罪的道路。因此，基層政府往往很難對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控，流動(dòng)人口也很容易成為基層治理的“死角”。一旦流動(dòng)人口管理失控，一個(gè)小問題很容易演變成當(dāng)?shù)氐闹伟矄栴}，給當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定留下隱患。二是其構(gòu)成復(fù)雜。流動(dòng)人口來源廣泛，特別是在一些工業(yè)化地區(qū)，流動(dòng)人口往往打破了地域的限制，流動(dòng)人口量多面廣，涉及多個(gè)省份和地區(qū)。這些流動(dòng)人口具有不同的性別、年齡、民族、生活習(xí)慣等。這就意味著當(dāng)?shù)卣枰鶕?jù)他們不同的特點(diǎn)采取不同的管理方式，進(jìn)行分類而治。這就無形中增加了基層治理的工作量和難度。

第二，社會(huì)矛盾多發(fā)。隨著社會(huì)體制的改革和市場(chǎng)化改革的深入，我國(guó)進(jìn)入傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過渡的轉(zhuǎn)型時(shí)期。一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)奇跡式增長(zhǎng)；另一方面，社會(huì)矛盾也以驚人的速度相伴而生。科塞認(rèn)為，社會(huì)沖突是社會(huì)群體之間由于利益或價(jià)值的對(duì)立而發(fā)生的對(duì)抗［15］。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景之下，社會(huì)結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展，在價(jià)值觀念多元化、社會(huì)階層日益分化、利益格局兩極化等因素的影響下，大量潛藏已久的社會(huì)矛盾與沖突凸顯出來，極大地影響了社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而在這些現(xiàn)有的糾紛矛盾當(dāng)中，一方面，傳統(tǒng)的婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、房屋宅基地糾紛等明顯減少；另一方面，征地拆遷糾紛、山林土地糾紛、物業(yè)糾紛等問題凸顯出來，并成為基層治理過程中需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。這就意味著，面對(duì)出現(xiàn)的新問題和新矛盾，原來解決矛盾糾紛的機(jī)制需要作出改變，基層治理模式也需要根據(jù)新的治理形勢(shì)和治理重點(diǎn)作出相應(yīng)改變。

（二）原有體制治理不足

從治理的視角來看，改革開放以來，我國(guó)基層治理是一種“垂直管理”和“屬地管理”并行的“條塊體制”，現(xiàn)代化專業(yè)分工強(qiáng)調(diào)職能部門和屬地之間的“條塊分割”［16］。但是由于人口流動(dòng)性的增強(qiáng)和社會(huì)矛盾的頻發(fā)導(dǎo)致社會(huì)治理事務(wù)復(fù)雜多變，基層治理逐漸成為一個(gè)綜合性治理的問題，需要多部門聯(lián)合在一起才能有效解決。當(dāng)前我國(guó)治理體制的現(xiàn)實(shí)性問題是基層治理過程中常常出現(xiàn)條塊矛盾，這也是基層治理普遍面臨的治理難題。

第一，基層政府職能的完整性由此受損。我國(guó)出于明確職權(quán)分工以及高效管理的考慮，把一個(gè)組織橫向劃分為不同的職能部門，從而形成相對(duì)獨(dú)立的部門。職能制的優(yōu)點(diǎn)是專業(yè)化程度高，分工明確，具有韋伯筆下科層制管理的優(yōu)點(diǎn)。但是這種建立在專業(yè)分工基礎(chǔ)上的科層體系卻帶來權(quán)力的碎片化，把組織體系的整體任務(wù)搞得支離破碎?；鶎又卫砭哂性诘鼗投鄻拥奶攸c(diǎn)，簡(jiǎn)約、高效是基層治理體制運(yùn)行的基本要求。但是人員、職能和崗位的高度分散卻并不符合基層工作季節(jié)性、不規(guī)則性等特點(diǎn)，使得基層政權(quán)缺乏靈活性［17］，難以滿足鄉(xiāng)村社會(huì)千差萬別的治理需求。這樣的職能設(shè)置雖然能夠維護(hù)中央的權(quán)威，保障政令暢通，但卻導(dǎo)致基層政府職能的完整性受損，處于“看得見卻無權(quán)管”的無奈、尷尬處境。

第二，增加了基層政府的工作難度。受到行政科層理念的影響，基層各個(gè)部門負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)不同。從分工上講，每個(gè)部門的功能定位和事務(wù)范疇是相互排斥的，這往往會(huì)出現(xiàn)政出多門、目標(biāo)分散的弊端，各個(gè)職能部門各自為政。由于不同部門之間的利益不對(duì)稱，部門自利性的存在致使各個(gè)職能部門表現(xiàn)為本位主義或部門主義，有利的事情爭(zhēng)先恐后，不利的事情無人管轄或互相推諉，增加了基層政府工作協(xié)調(diào)的難度和成本。在基層治理過程中，存在一些瑣碎的、邊界模糊的、難以分類定性的、不好處置的基層治理事務(wù)。它們很難被規(guī)則、嚴(yán)密的科層體系所吸納，基層政府被迫承擔(dān)這些“剩余事務(wù)”［18］。例如城市向城郊村轉(zhuǎn)移垃圾的現(xiàn)象，涉及城管、衛(wèi)生、環(huán)保等多個(gè)職能部門，還需要當(dāng)?shù)卣痛寮?jí)組織強(qiáng)有力的監(jiān)管，單純依靠一個(gè)部門執(zhí)法很難對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行打擊。但是由于轉(zhuǎn)移垃圾的行為具有隱蔽性、不確定性，聯(lián)合執(zhí)法的成本極高，有些部門相互推諉，執(zhí)法效果也不盡如人意。因此在現(xiàn)實(shí)中，這一現(xiàn)象總是屢禁不止。

（三）屬地管理的強(qiáng)化

為了適應(yīng)基層治理環(huán)境的變化，克服原有治理體制運(yùn)行中的弊端，強(qiáng)化政府的責(zé)任，增強(qiáng)政府服務(wù)的歸屬感，調(diào)動(dòng)和激發(fā)地方政府的積極性和主動(dòng)性，政府在實(shí)際工作中逐漸強(qiáng)化了屬地管理的模式。

屬地管理是一種基層治理模式。它以空間的邊界來劃分地方政府管理事務(wù)的范圍，強(qiáng)調(diào)基層政府統(tǒng)籌和管轄地域范圍內(nèi)的方方面面；依據(jù)“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的原則來明確基層治理的責(zé)任，實(shí)行以空間定權(quán)限，以空間定責(zé)任。在這種模式下，地方政府以地域劃定權(quán)責(zé)范圍，打破“碎片化”的“條塊分割”，其目的在于強(qiáng)化政府責(zé)任，建構(gòu)完整的事務(wù)管理的組織配置，在相對(duì)完整的地域范圍內(nèi)，形成集中指揮、部門聯(lián)動(dòng)的治理模式。

一開始，這一模式主要是為了彌補(bǔ)垂直管理體制的不足，激發(fā)地方政府的自主性。但是隨著社會(huì)治理環(huán)境和治理任務(wù)的改變，考慮到動(dòng)員社會(huì)資源的便捷性和有效性，地方政府的屬地管理被強(qiáng)化，其內(nèi)涵和外延也發(fā)生了變化。在管理對(duì)象上，從側(cè)重地方政府對(duì)職能部門的管理變?yōu)樯霞?jí)政府（或職能部門）對(duì)下級(jí)政府（職能部門）的監(jiān)督；在管理技術(shù)上，從側(cè)重專業(yè)事務(wù)的處理演變成對(duì)綜合事務(wù)的考察，事務(wù)管理的邊界逐步擴(kuò)大；在管理功能上，從追求地方政府協(xié)同統(tǒng)一的管控向強(qiáng)化政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)方向發(fā)展，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變政府職能，提高服務(wù)的水平和質(zhì)量，驅(qū)動(dòng)政府風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

屬地管理打破了科層體制的專業(yè)分工。我們?cè)谔镆罢{(diào)研中了解到，基層政府的各個(gè)職能部門并不必然按照職能分工等方式承接治理任務(wù)，某些時(shí)候，部門也要參與到政府中心工作中來。為了彌合條塊部門之間的分化和斷裂，政府往往通過設(shè)置臨時(shí)性組織、機(jī)構(gòu)等方式來溝通、協(xié)調(diào)部門之間的合作，通過資源整合來確保政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)基層干部的反映，這幾年，政府抽調(diào)各個(gè)職能部門工作人員設(shè)置“領(lǐng)導(dǎo)小組”，設(shè)置專項(xiàng)工作“辦公室”等次數(shù)明顯增加，以此來推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)中心工作的開展，這從側(cè)面反映了屬地管理應(yīng)用的普遍性。與此同時(shí)，屬地管理強(qiáng)調(diào)層級(jí)政府的責(zé)任。在我國(guó)條塊分割的行政體制下，基層治理越來越強(qiáng)調(diào)各個(gè)層級(jí)政府“以塊為主”的治理責(zé)任，以地方行政當(dāng)局統(tǒng)管區(qū)域全部的治理事務(wù)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，屬地管理經(jīng)常被基層干部提及并說起，“誰主管，誰負(fù)責(zé)”成為了政府生態(tài)中的最為常見話語和高頻詞匯。雖然屬地管理并不一定依靠規(guī)范文件、書面制度自上而下進(jìn)行明確和固定，但隨著屬地管理在會(huì)議、檢查、評(píng)比等場(chǎng)合的頻繁強(qiáng)調(diào)，屬地管理成為當(dāng)前基層治理的普遍治理模式。

三、屬地管理的運(yùn)作方式

（一）以空間劃分為基礎(chǔ)

屬地管理運(yùn)作的實(shí)踐過程首先是對(duì)空間的利用。根據(jù)鮑曼的觀點(diǎn)，權(quán)力可以支配空間，正是由于空間的重組，權(quán)力關(guān)系發(fā)生變化。后現(xiàn)代學(xué)者?？滦Q，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)紀(jì)律社會(huì)，而空間成為權(quán)力運(yùn)作的重要場(chǎng)所或媒介，空間是權(quán)力實(shí)踐的重要機(jī)制［19］。屬地管理就是利用政治邏輯對(duì)空間進(jìn)行劃分，并通過基層政府的具體治理事務(wù)表達(dá)出來?？臻g為屬地管理的運(yùn)行提供了前置性條件和必要基礎(chǔ)，區(qū)域內(nèi)的人、財(cái)、物等資源契合了場(chǎng)所運(yùn)作的需求，并使得空間具有了吉登斯筆下“權(quán)力集裝器”［20］的特征。需要指出的是，屬地管理凸顯了空間在社會(huì)治理過程中的重要意義，它將空間視為一種根本性的要素，各個(gè)地方的空間實(shí)質(zhì)上成為基層治理的組織單元和主要場(chǎng)域。

與以往我們認(rèn)識(shí)到的空間不同，這里的“空間”包括兩層含義，即行政區(qū)劃范圍內(nèi)的“地”與戶籍所在的“地”。前者是基于“地緣性”概念延伸出來的概念，即空間界限通常是指與確定的自然的或人為設(shè)立的物理邊界相一致。在行政區(qū)劃范圍內(nèi)，基層政府的屬地空間是固定和穩(wěn)定的，只要是發(fā)生在基層政府地理范圍內(nèi)的事務(wù)，都屬于基層政府管轄范圍。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府在空間劃分過程中往往依據(jù)道路、山川河流等地理邊界進(jìn)行界定，在這里，地域相近是屬地管理的空間基礎(chǔ)，權(quán)力擁有者通過明確地理邊界將不同的空間“區(qū)域化”，從而將政治的邏輯嵌入物理空間。后者則是對(duì)信訪屬地管理的概括，根據(jù)信訪人戶籍所屬的行政區(qū)劃，由基層政府進(jìn)行管理并負(fù)責(zé)。當(dāng)越級(jí)、跨區(qū)域上訪時(shí)，需要逐級(jí)打回基層，并由基層屬地政府進(jìn)行管理。這就使得空間具有了社會(huì)屬性，并以此為基層政府建構(gòu)了新的、具體的空間場(chǎng)域。

對(duì)于治理任務(wù)而言，屬地管理的空間劃分往往借助政府縱向的組織體系延伸并劃分，自上而下形成“中央—省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）—村（社區(qū)）”的治理空間格局。在區(qū)域化的空間單位內(nèi)部，當(dāng)?shù)卣坏哂锌晒┲涞娜?、?cái)、物等資源，也可以利用策略與戰(zhàn)術(shù)以分類、劃分、區(qū)隔等方式規(guī)范空間。就治理而言，屬地管理對(duì)空間的劃分和利用也遵循了分層治理的邏輯。這一邏輯能夠讓不同層級(jí)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，激發(fā)當(dāng)?shù)卣姆e極性，使得資源配置得到最優(yōu)化，并使各個(gè)條線部門能夠整合到當(dāng)?shù)卣卫眢w系當(dāng)中。以新冠肺炎疫情防控為例，借助空間的劃分，人員排查、防控物資、疫情措施、信息宣傳等精準(zhǔn)落實(shí)到每個(gè)家庭和個(gè)人之上，到達(dá)社會(huì)的末梢，形成“橫向到邊、縱向到底”的防控體系。

從社會(huì)治理的層面來看，空間的運(yùn)用凸顯了治理過程中“無死角”“無縫隙”“全覆蓋”“完整性”等特征。過去處于地域交界地帶或者治理無人問津的區(qū)域被納入進(jìn)來，從而保證了社會(huì)每一個(gè)角落都可以處在政府空間治理范圍之內(nèi)，體現(xiàn)了精細(xì)化治理的理念，消除了治理盲區(qū)［21］。在各自嚴(yán)格遵守空間邊界的基礎(chǔ)上，每個(gè)治理的單元趨向于封閉和完整，當(dāng)?shù)卣獙?duì)空間區(qū)域內(nèi)的治理事務(wù)進(jìn)行管理并承擔(dān)責(zé)任，被給予了政府條塊整合的必要權(quán)力。當(dāng)然，這種空間的全覆蓋、無縫隙也使得屬地管理絕對(duì)化、模式化，它使得空間治理的重心下移，延長(zhǎng)了社會(huì)治理的鏈條，使基層政府成為空間管理的最后承擔(dān)者。同時(shí)，它也為行政任務(wù)的向下發(fā)包提供了更加便利的路徑，使得政府的治理任務(wù)更加明晰化和固定化。

（二）以事務(wù)處理為導(dǎo)向

屬地管理中凸顯了以事務(wù)處理為導(dǎo)向，以解決問題為原則的特點(diǎn)。這是指在基層政治治理實(shí)踐中，基層政府要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的所有治理事務(wù)進(jìn)行整體負(fù)責(zé)。這種以事務(wù)為核心的運(yùn)作機(jī)制彌補(bǔ)了條塊治理碎片化的弊端，一方面，依托治理空間的劃分，大量條塊分割的治理事務(wù)轉(zhuǎn)移到基層社會(huì)，這就意味著社會(huì)治理不再是單一的專業(yè)型治理［22］，而是要強(qiáng)調(diào)針對(duì)治理事務(wù)的特征和屬性建構(gòu)多部門、多領(lǐng)域的合作機(jī)制，從而為條線合作提供契機(jī)，條條和塊塊作為一個(gè)共同的整體被整合到屬地管理模式中；另一方面，以事務(wù)處理為導(dǎo)向，以解決問題為原則進(jìn)行治理，強(qiáng)調(diào)各種治理方式的靈活運(yùn)用和創(chuàng)新，建立具有綜合治理特色的事務(wù)處理渠道和解決途徑，從而彌合不同治理主體之間的張力，為解決條塊分割或條塊模糊問題提供可能。整體上看，以事務(wù)處理為導(dǎo)向，屬地管理主要從以下兩個(gè)方面進(jìn)行推進(jìn)。

第一，黨政機(jī)關(guān)的高位推動(dòng)。在屬地管理之下，基層治理事務(wù)的處理和解決主要通過黨政機(jī)關(guān)的高位推動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)行政管理體制中，黨政機(jī)關(guān)扮演了重要角色。一方面，黨政機(jī)關(guān)處于組織體系中的核心位置，不但對(duì)地區(qū)內(nèi)的行政事務(wù)具有較強(qiáng)的主導(dǎo)權(quán)，也能夠影響轄區(qū)內(nèi)部各種資源的調(diào)配；另一方面，黨政機(jī)關(guān)推進(jìn)基層治理也是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)和文化的繼承和發(fā)展。高位推動(dòng)下的屬地管理，能夠?qū)⒅卫硎聞?wù)及時(shí)轉(zhuǎn)化為政治事務(wù)，將部門內(nèi)的工作快速轉(zhuǎn)化為政府的中心工作，并通過集中體制內(nèi)外的一切資源，打破固有的權(quán)力格局，體現(xiàn)集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。

第二，重視政治動(dòng)員。政治動(dòng)員是“統(tǒng)治精英獲取資源尤其是人力資源為政治權(quán)威服務(wù)的過程”［23］?；鶎又卫磉^程中，政治動(dòng)員能夠最大限度激發(fā)個(gè)人潛能，挖掘社會(huì)資源，共同致力于治理任務(wù)的完成。特別是在治理資源有限的情況下，對(duì)基層資源特別是人力資源進(jìn)行更為有效的開發(fā)利用，能夠緩解治理資源不足的壓力［24］。屬地管理下，為了爭(zhēng)取快速地解決問題，主要通過兩種方式來進(jìn)行政治動(dòng)員。一是話語動(dòng)員。這主要是通過干部培訓(xùn)、領(lǐng)導(dǎo)講話、榜樣引導(dǎo)等具體措施轉(zhuǎn)變基層干部的主觀觀念，引導(dǎo)其動(dòng)員一切力量完成治理任務(wù)。二是通過人事晉升、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等手段促使基層干部圍繞治理事務(wù)積極尋求突破，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)和意圖?；鶎诱畷?huì)根據(jù)治理任務(wù)的完成情況對(duì)基層干部進(jìn)行排名，并將其作為年度考核的重要指標(biāo)，據(jù)此，基層政府將治理事務(wù)與目標(biāo)考核治理聯(lián)合起來，刺激基層干部提高工作的積極性與效率。

（三）以責(zé)任鎖定為手段

屬地管理的實(shí)質(zhì)就是為了保證各項(xiàng)治理事務(wù)能夠在基層落地實(shí)施，將空間與事務(wù)相勾連，事務(wù)與責(zé)任相結(jié)合的一種制度。因此，問責(zé)是屬地管理運(yùn)行的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并且內(nèi)化為基層治理的一種手段。它是在層層傳導(dǎo)的壓力下，督促政府正確履行責(zé)任，倒逼政府樹立責(zé)任意識(shí)的一種有效途徑。從目前來看，屬地管理運(yùn)作過程中的問責(zé)采取的是上級(jí)對(duì)下級(jí)直接問責(zé)的形式，并且具有以下特點(diǎn)。

第一，以結(jié)果為導(dǎo)向的問責(zé)機(jī)制。結(jié)果導(dǎo)向的基本含義是重結(jié)果，輕過程，關(guān)注任務(wù)和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，摒棄了傳統(tǒng)行政管理實(shí)踐中因追求“投入導(dǎo)向”和“規(guī)則導(dǎo)向”而導(dǎo)致的目標(biāo)異化。在我國(guó)政府的運(yùn)行過程中，“結(jié)果導(dǎo)向”不但是政府績(jī)效評(píng)估的重要指導(dǎo)原則，也是官員晉升的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。在屬地管理運(yùn)行過程中，基層政府要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)負(fù)總體責(zé)任，這就使得基層問責(zé)的壓力增大。在以結(jié)果為導(dǎo)向的問責(zé)過程中，“一票否決”往往成為基層政府關(guān)注的重點(diǎn)?！耙黄狈駴Q”的本意是通過劃定考核紅線，倒逼政府組織動(dòng)員一切力量和資源完成工作。但在壓力型體制下，存在上級(jí)政府借助“一票否決”向下級(jí)制定不合理的指標(biāo)甚至不斷加碼的現(xiàn)象，這種情況下，壓力則層層向下轉(zhuǎn)移，這就進(jìn)一步加劇了基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等。

第二，鎖定責(zé)任主體。屬地管理之下，一方面，上級(jí)政府通過空間的劃定將基層政府的責(zé)任鎖定在具體的治理區(qū)域范圍之內(nèi)，強(qiáng)調(diào)守土有責(zé)，強(qiáng)化守土盡責(zé)的擔(dān)當(dāng)；另一方面，通過目標(biāo)考核的方式將治理責(zé)任鎖定在特定的治理主體之上，強(qiáng)調(diào)責(zé)任到人，強(qiáng)調(diào)將責(zé)任落到實(shí)處。這就使得屬地管理具有雙重鎖定的功效，并產(chǎn)生了兩大責(zé)任主體。在整個(gè)屬地空間范圍內(nèi)，強(qiáng)調(diào)黨委（黨組）這個(gè)關(guān)鍵主體；在具體的責(zé)任鏈條之內(nèi)，凸顯治理主體的責(zé)任。這里的責(zé)任包含兩個(gè)部分：一是政治責(zé)任，因未能履行黨政體制的職責(zé)而承擔(dān)的責(zé)任，是對(duì)上負(fù)責(zé)制，這主要是著眼于提高黨的執(zhí)政能力，喚醒黨員的責(zé)任意識(shí)，通過追責(zé)將對(duì)人民負(fù)責(zé)的倫理內(nèi)化于自覺行動(dòng)之中；二是行政責(zé)任和法律責(zé)任，因行政行為構(gòu)成違法而承擔(dān)的責(zé)任，是來自行政行為本身所賦予的行政責(zé)任和法律責(zé)任，這主要是針對(duì)職能部門的責(zé)任追究，是在職能分工基礎(chǔ)上的責(zé)任追究，強(qiáng)調(diào)權(quán)力在法律內(nèi)的規(guī)范運(yùn)行。

四、屬地管理與權(quán)責(zé)不對(duì)等

（一）基層事務(wù)增加

從基層政府的實(shí)踐來看，決定基層政府工作“應(yīng)該做什么”“具體做什么”的除了法律規(guī)定的職能之外，還包括上級(jí)政府制定和轉(zhuǎn)發(fā)的各種文件。一方面，《地方組織法》以明確的形式規(guī)定了基層政府的“執(zhí)行權(quán)”，即“上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”。這種行政管理體制有其組織性強(qiáng)、政令渠道暢通、貫徹落實(shí)迅捷的優(yōu)越性，在實(shí)施管理過程中，由于以上法律對(duì)基層政府的職能范圍只是原則規(guī)定，并未規(guī)定具體的職責(zé)范圍、內(nèi)容和各層級(jí)政府之間事權(quán)劃分，更未規(guī)定具體的職責(zé)權(quán)限［25］，這就給了上級(jí)政府布置各種任務(wù)和工作的理由和依據(jù)?；鶎诱亲畹鸵患?jí)的行政單位，縣級(jí)政府及其以上政府和職能部門都可以對(duì)其下達(dá)任務(wù)，事無巨細(xì)，都要求基層政府去執(zhí)行和完成。

屬地管理機(jī)制嵌入以后，空間成為基層政府承擔(dān)事務(wù)的核心?？臻g邊界以內(nèi)的所有事務(wù)都可以成為基層政府治理的對(duì)象，并直接導(dǎo)致基層政府成為無所不干、無所不包的綜合政府。基層政府也逐漸被人戲稱為“芝麻大的官，巴掌大的權(quán)力，（管理）無限的事務(wù)”?；鶎诱畮缀醭袚?dān)了轄區(qū)空間內(nèi)的所有事項(xiàng)，這種壓力直接成為基層政府職能全包性的根源，給基層政府帶來沉重的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，這將基層政府推向另一個(gè)極端。一些處在“上”或“條”位置的干部為了圖省事、卸包袱，不加區(qū)分地強(qiáng)調(diào)“屬地管理”，憑借行政權(quán)力，把本該屬于自己的“責(zé)任田”，硬推給下級(jí)來“耕作管理”，一些職能部門的同志，到基層政府也拿“屬地管理”嚇?；鶎诱Ｉ霞?jí)政府通過會(huì)議、命令、通知等形式，以行政發(fā)包的形式將任務(wù)下放給基層政府，由基層政府在屬地范圍內(nèi)自行解決。這種不斷地下放任務(wù)并沒有考慮基層政府的財(cái)力狀況，稅費(fèi)改革后，基層政府在賴以生存的財(cái)政資金來源逐步斷流和枯竭的情況下成為“懸浮型”政府，財(cái)政收入大幅度減少，基層政府只能依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、企業(yè)稅收返還等其他方式維持。在基層政府工作人數(shù)、人員編制、資源配置無明顯增加的情況下，基層政府承擔(dān)了轄區(qū)空間內(nèi)的所有事項(xiàng)，導(dǎo)致基層政府工作任務(wù)陡然增多。

（二）政府責(zé)任擴(kuò)大

基層政府作為國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)的末端，也就是說，它們處于政權(quán)的最邊緣地帶，同時(shí)，它們也是一線政府，是國(guó)家和社會(huì)、政府和農(nóng)民最直接的關(guān)聯(lián)點(diǎn)，一旦它們出現(xiàn)問題，整個(gè)政權(quán)和社會(huì)的關(guān)系就會(huì)出現(xiàn)問題。因此，上級(jí)政府需要在保證基層政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)控制基層政府。在屬地管理機(jī)制下，為了保障在空間范圍內(nèi)事務(wù)落到實(shí)處，政府往往采取責(zé)任與空間相勾連的方式進(jìn)行。在這種情況下，一方面，造成權(quán)力與責(zé)任相分離；另一方面，增加了基層政府責(zé)任負(fù)擔(dān)。

從目前來看，基層政府并不是一個(gè)權(quán)力完整的一級(jí)政府，在行政職權(quán)的設(shè)定上，我國(guó)法律并沒有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)人民政府來看待，法律規(guī)定絕大多數(shù)行政職權(quán)只能由縣級(jí)政府及其職能部門行使。但在屬地管理下，在“空間—事務(wù)—責(zé)任”的鏈條中，空間范圍內(nèi)的事務(wù)是核心，無論何種性質(zhì)和內(nèi)容的工作任務(wù)，無論是否有法律權(quán)限，上級(jí)政府都交給基層政府承辦，作為“甩手掌柜”的上級(jí)政府只負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗(yàn)收，這就造成責(zé)任屬地而權(quán)力不屬地。問責(zé)過程中，屬地管理不注重分級(jí)負(fù)責(zé)原則，它淡化主管部門責(zé)任，強(qiáng)調(diào)“誰管理，誰負(fù)責(zé)”。例如安全生產(chǎn)，環(huán)保檢查、交通事故等等，只要事故發(fā)生在基層政府空間范圍內(nèi)，不問事故發(fā)生的原因，也不管基層政府是否有監(jiān)管或執(zhí)法的職權(quán)，基層政府就要負(fù)責(zé)。這是一種屬地問責(zé)制，它將基層政府的責(zé)任鎖定在基層政府轄區(qū)的空間范圍之內(nèi)，并且要求負(fù)責(zé)的是全部的事務(wù)。這就改變了政府間的責(zé)任配置原則，增加了基層政府的責(zé)任負(fù)擔(dān)。

在“空間—事務(wù)—責(zé)任”的鏈條中，空間范圍內(nèi)的事務(wù)是核心，責(zé)任追究是倒逼基層政府完成任務(wù)的一種機(jī)制。并且，這種倒逼機(jī)制貫穿了基層政府運(yùn)作的整個(gè)過程。上級(jí)政府在布置任務(wù)過程中，往往將基層政府的責(zé)任鎖定在基層政府轄區(qū)的空間范圍內(nèi)，并通過責(zé)任狀的形式實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人。這種自上而下簽訂責(zé)任狀的形式，將基層政府中的每一個(gè)個(gè)體和部門都變成了政府運(yùn)作體系內(nèi)的一個(gè)微小的組成單元，從而形成了完整的任務(wù)完成鏈條。應(yīng)該說，這種以空間定責(zé)任的方式，它將基層政府工作人員的行為統(tǒng)一到政府組織的戰(zhàn)略目標(biāo)上來，從而發(fā)揮組織整合人力資源、協(xié)調(diào)控制工作人員關(guān)系的重要作用。但是需要注意的是，基層政府的這種責(zé)任追究是以結(jié)果為導(dǎo)向的，以績(jī)效為中心的。在屬地管理和自上而下的“壓力型”體制下，基層政府要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)負(fù)總體責(zé)任，這就使得基層政府在落實(shí)責(zé)任時(shí)，會(huì)動(dòng)員一切資源完成任務(wù)，避免被追究責(zé)任。特別是基層政府在面臨“一票否決”的事務(wù)時(shí)，基層干部處處如履薄冰，稍有不慎就會(huì)被追究責(zé)任。為了不失職，基層政府只得“不計(jì)成本”追求“結(jié)果”，忽視了“政策執(zhí)行過程”，甚至可能會(huì)帶來“有結(jié)果無效果”的政府管理。

（三）責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)提升

屬地管理機(jī)制下，作為政權(quán)組織最末端的一級(jí)行政單位，基層政府直接面對(duì)基層群眾和各種社會(huì)矛盾，并且無法將這些矛盾和沖突向上轉(zhuǎn)移，只能被迫成為責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)人。這主要表現(xiàn)為基層政府面對(duì)權(quán)力不足的狀態(tài)，再向上級(jí)部門“租借”權(quán)力過程中而承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。另一種是上級(jí)政府為了改變基層政府低效呆滯的狀態(tài)，一方面將行政資源進(jìn)行上收，另一方面又將事責(zé)任務(wù)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致基層政府權(quán)力資源的上移和事責(zé)的相對(duì)下移，進(jìn)而提高了基層政府的風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)我國(guó)的相關(guān)法律，基層政府雖然有執(zhí)法權(quán)，但執(zhí)法權(quán)有限，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)大部分的違法行為大多只能警告、制止、勸阻，無法采取其他法律措施對(duì)其進(jìn)行懲治。由于屬地管理限定了基層政府的事務(wù)范圍，基層政府只能無條件完成上級(jí)政府交予的空間范圍內(nèi)的各項(xiàng)工作任務(wù)。在這種壓力之下，基層政府愿意通過上級(jí)政府尋求權(quán)力的支持，而上級(jí)政府的一些職能部門，為了減輕自身的負(fù)擔(dān)和壓力，方便基層政府開展工作，也愿意將部門權(quán)力“租借”給基層政府，從而將風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任下沉到基層政府。例如筆者在B鎮(zhèn)訪談到的“小散亂污”環(huán)境整治工作。上級(jí)政府為了更好地開展這項(xiàng)工作，在下發(fā)給B 鎮(zhèn)的環(huán)境整治工作文件中明確指出“對(duì)于‘小散亂污’企業(yè)，按照‘?dāng)嗨當(dāng)嚯?、拆除設(shè)備、清除原料、吊銷執(zhí)照’的工作標(biāo)準(zhǔn)，依法依規(guī)徹底取締”。從法律規(guī)范的角度來看，B 鎮(zhèn)政府并不具備這些執(zhí)法權(quán)限，但是他們卻成為這些權(quán)力的主動(dòng)行使者。而一旦發(fā)生惡劣事件或者媒體關(guān)注的事件，基層政府往往成為輿論關(guān)注的重點(diǎn)對(duì)象。例如容易激化干群關(guān)系、引發(fā)社會(huì)矛盾的征地拆遷，基層政府沒有強(qiáng)拆兩違建筑等權(quán)限，但是上級(jí)政府往往將拆遷的“一攬子”任務(wù)全部交給基層政府自行處理，面對(duì)上級(jí)政府的責(zé)任考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)等壓力，基層政府只能自行解決相關(guān)問題。但是一旦真的引發(fā)矛盾，基層政府往往淪為權(quán)力濫用的主體，成為責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)人。值得注意的是，這種權(quán)力“租借”往往沒有法律法規(guī)的明確規(guī)定，通常是通過行政命令、任務(wù)發(fā)包的形式轉(zhuǎn)嫁給基層政府。而對(duì)于一些工作難度大，任務(wù)重、需要大量人力、財(cái)力和物力的工作，上級(jí)政府往往采取行政命令、強(qiáng)制攤派的形式將指標(biāo)下發(fā)給基層政府。例如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的推廣等，上級(jí)政府則充當(dāng)了“甩手掌柜”，通常以指標(biāo)的形式攤派給基層政府。在這種情況下，上級(jí)政府“無風(fēng)險(xiǎn)”，基層政府“高風(fēng)險(xiǎn)”，并且基層政府只能在上級(jí)政府的權(quán)限內(nèi)工作，充當(dāng)上級(jí)政府權(quán)力的行使者，不斷勸說百姓。

五、結(jié)論與啟示

權(quán)責(zé)不對(duì)等已經(jīng)成為基層政府的一種常態(tài)，雖然學(xué)者已經(jīng)從不同角度給出了不同的解釋，但這些至多只能解釋一個(gè)層面，很難對(duì)一級(jí)政府，特別是基層政府形成一個(gè)完整的解釋理論。本文從屬地管理的角度解釋了基層政府權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)象，從空間的視角來關(guān)注基層政府的權(quán)責(zé)配置，并在此基礎(chǔ)上闡述了屬地管理的運(yùn)作方式。隨著基層政府社會(huì)環(huán)境的改變和組織結(jié)構(gòu)運(yùn)行弊端的出現(xiàn)，國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定和社會(huì)治理的秩序面臨重大挑戰(zhàn)，在這種情況下，屬地管理被進(jìn)一步強(qiáng)化。

屬地管理之下，空間成為權(quán)責(zé)配置的關(guān)鍵。它通過建立“空間—事務(wù)—責(zé)任—風(fēng)險(xiǎn)”為特征的連接方式，改變了基層政府權(quán)責(zé)格局。一方面，空間成為基層政府承擔(dān)事務(wù)的邊界。上級(jí)政府可以借助縱向權(quán)力運(yùn)行體系的優(yōu)勢(shì)向下壓派任務(wù)，也可以利用政府層級(jí)間職責(zé)不清的現(xiàn)狀給基層政府部署工作，從而導(dǎo)致基層政府治理呈現(xiàn)“工作量大、牽涉面廣、壓力大”的形態(tài)。另一方面，空間成為上級(jí)政府問責(zé)的基礎(chǔ)。為了保障在空間范圍內(nèi)事務(wù)落到實(shí)處，上級(jí)政府往往將責(zé)任與空間相勾連，利用層層壓力傳導(dǎo)和問責(zé)機(jī)制，將基層政府的責(zé)任鎖定在基層政府轄區(qū)的空間范圍之內(nèi)?；鶎诱疄榱吮苊獗蛔坟?zé)，只得“不計(jì)成本”地完成任務(wù)。但在現(xiàn)有的政府體系中，基層政府是一級(jí)權(quán)力構(gòu)造殘缺的政府，能夠調(diào)動(dòng)的權(quán)力和資源非常有限，也受到法律賦予職能的限制，其職能大多只是服務(wù)性的，而不是管理性（執(zhí)法性）的，其功能和職能還是不完善的、不完整的。如果用空間的概念來定義管理的范疇，并以此來劃定追責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，這就會(huì)讓基層政府成為一切事務(wù)的“包容體”，成為無所不包的“萬能組織”，從而加重了基層政府的負(fù)擔(dān)，引發(fā)權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象。

十九屆三中全會(huì)對(duì)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革作出部署，強(qiáng)調(diào)這是“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革”?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》進(jìn)一步指出，“科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系”，與此同時(shí)，“地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務(wù)，合理設(shè)置和配置各層級(jí)機(jī)構(gòu)及其職能”。這些都為劃分上下級(jí)事權(quán)，理順上下級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系指明了方向。就本文討論的屬地管理而言，需要警惕“屬地管理”的絕對(duì)化和模式化，防止上級(jí)政府以“屬地管理”的名義將所有任務(wù)都拋給基層政府去承擔(dān)；規(guī)范縣級(jí)以上職能部門的運(yùn)作，嚴(yán)禁相關(guān)部門在屬地管理運(yùn)作中將權(quán)力與責(zé)任分離的行為，避免基層政府責(zé)任屬地而權(quán)力不屬地；正確認(rèn)識(shí)基層社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，不能一味地把風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任歸結(jié)給基層政府。