江浩芝

(廣東省環(huán)境技術(shù)中心，廣東 廣州 510308)

引言

為進一步深入推進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革，協(xié)同推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護，生態(tài)環(huán)境部2018年8月印發(fā)了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》(環(huán)規(guī)財〔2018〕86號)，指出進一步深化簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，改革環(huán)評管理方式，提高環(huán)評審批效率，嚴(yán)格依法監(jiān)管，為守法企業(yè)創(chuàng)造公平競爭環(huán)境等。同年12月第十三屆全國人大常委會第七次會議修訂了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，取消建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)行政許可事項，并指出“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)加強對建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表編制單位的監(jiān)督管理和質(zhì)量考核”，弱化了事前環(huán)評審批、強化事中和事后監(jiān)管，加大了處罰力度。

為維護環(huán)境影響評價技術(shù)服務(wù)市場秩序，保證環(huán)境影響報告書(表)編制質(zhì)量，生態(tài)環(huán)境部相繼制定了相關(guān)管理文件，如《關(guān)于取消建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)行政許可事項后續(xù)相關(guān)工作要求的公告(暫行)》(公告2019年第2號，2019年11月1日起廢止)、《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書(表)編制監(jiān)督管理辦法》(部令第9號)(簡稱《監(jiān)管辦法》)及其配套文件(公告2019年第38號)、《關(guān)于加強環(huán)境影響報告書(表)編制質(zhì)量監(jiān)管工作的通知》(環(huán)辦環(huán)評函〔2020〕181號)、《關(guān)于印發(fā)〈環(huán)評與排污許可監(jiān)管行動計劃(2021—2023年)〉〈生態(tài)環(huán)境部2021年度環(huán)評與排污許可監(jiān)管工作方案〉的通知》(環(huán)辦環(huán)評函〔2020〕463號)、《關(guān)于嚴(yán)懲弄虛作假提高環(huán)評質(zhì)量的意見》(環(huán)評〔2020〕48號)等。

由此可見，在實施環(huán)評體制改革的背景下，加強環(huán)評監(jiān)管是深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革的必然要求，建設(shè)項目環(huán)評文件技術(shù)復(fù)核作為新形勢下保證環(huán)評質(zhì)量、強化編制單位管理的強有力措施之一[1-2]，已呈制度化、常態(tài)化趨勢。

1 建設(shè)項目環(huán)評文件復(fù)核情況

本文主要收集了生態(tài)環(huán)境部及福建省、甘肅省、湖南省、廣東省、青海省等21個省份和廣西、寧夏等5個自治區(qū)2020—2022年公開發(fā)布的環(huán)評文件抽查復(fù)核結(jié)果，對復(fù)核現(xiàn)狀情況進行統(tǒng)計分析。

1.1 生態(tài)環(huán)境部復(fù)核情況分析

2020—2021年，生態(tài)環(huán)境部公開發(fā)布了六批建設(shè)項目環(huán)評文件技術(shù)復(fù)核結(jié)果，涉及918個建設(shè)項目，其中71份環(huán)評文件存在不同程度的問題，占比7.73%。存在的質(zhì)量問題主要包括：遺漏評價因子、降低環(huán)境影響評價工作等級、縮小環(huán)境影響評價范圍、環(huán)境影響因素分析不全、污染源源強核算內(nèi)容不全或方法錯誤、預(yù)測與評價內(nèi)容不全或方法/結(jié)果錯誤、未按相關(guān)規(guī)定提出環(huán)境保護措施或所提環(huán)境保護措施可行性論證不符合相關(guān)規(guī)定等[3]。根據(jù) 《監(jiān)管辦法》以及《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書(表)編制單位和編制人員失信行為記分辦法(試行)》相關(guān)規(guī)定，已累計對上述環(huán)評文件相關(guān)的51家建設(shè)單位、59家編制單位、77名編制人員予以通報批評或失信記分。

圖1 部分省份/自治區(qū)環(huán)評文件復(fù)核存在問題比例

圖2 部分省份/自治區(qū)通報、失信記分?jǐn)?shù)量情況

1.2 各省份/自治區(qū)復(fù)核情況分析

2020年以來，地方各級生態(tài)環(huán)境主管部門對存在環(huán)評文件質(zhì)量問題的相關(guān)單位和人員失信記分已分別累計達1 618次和1 821次；14家單位因環(huán)評文件質(zhì)量問題依法受到行政處罰，85家單位和69人列入限期整改名單，4家單位和10人列入環(huán)評失信“黑名單”[4]。

根據(jù)表1環(huán)評文件存在問題的占比可知，有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的各省份/自治區(qū)比例范圍為9.55%～26%，均高于生態(tài)環(huán)境部技術(shù)復(fù)核中問題文件所占的比例。其中廣西壯族自治區(qū)、福建省、甘肅省存在問題的文件占比較高，分別為26%、25.9%、23.12%。建設(shè)單位通報/失信計分?jǐn)?shù)量最高為湖南省，達65家，貴州省和山西省分別排前二、三名，為44家和40家；編制單位通報/失信計分?jǐn)?shù)量最高為河南省，為72家，其次分別為山東省和湖南省，為63家和59家；山東省、河南省和湖南省編制人員通報/失信計分?jǐn)?shù)量較多，分別為102人、81人和73人。

表1 各省份建設(shè)項目環(huán)評文件存在問題情況

2 常見問題及典型案例分析

上述建設(shè)項目環(huán)評文件復(fù)核問題中，《監(jiān)管辦法》第二十六條(二)(五)(九)(十)等均為涉及頻次較高的條款，下面將重點分析問題出現(xiàn)的原因，并輔以案例分析。

2.1 第二十六條(二)條款

(1)降低環(huán)境影響評價工作等級。主要是判定條件識別有誤或未考慮特殊提級條款，如大氣環(huán)評導(dǎo)則5.3.3條款、生態(tài)環(huán)評導(dǎo)則中4.2.3條款中涉及提級的相關(guān)規(guī)定，地表水環(huán)評導(dǎo)則中5.3.2.1條款中表1、2備注內(nèi)容等。如山西省某河水環(huán)境提升建設(shè)項目，將生態(tài)影響評價工作等級確定為三級錯誤，不符合《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則生態(tài)影響》(HJ19-2011)4.2.3中關(guān)于“攔河閘壩建設(shè)可能明顯改變水文情勢等情況下，評價工作等級應(yīng)上調(diào)一級”的要求。

(2)降低環(huán)境影響評價標(biāo)準(zhǔn)。主要是未按照項目環(huán)境功能區(qū)劃執(zhí)行相應(yīng)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，未執(zhí)行行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)值，或地方特別排放限值要求等。如江西省某道路改造項目，在工程沿線聲環(huán)境敏感目標(biāo)主要為鄉(xiāng)村居民住宅情況下，執(zhí)行4a類聲環(huán)境功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)錯誤，應(yīng)根據(jù)《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3096-2008)7.2 中關(guān)于鄉(xiāng)村聲環(huán)境功能確定的原則，原則上執(zhí)行1類聲環(huán)境功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)活動較多的村莊以及有交通干線經(jīng)過的村莊(指執(zhí)行4類聲環(huán)境功能區(qū)要求以外的地區(qū))可局部或全部執(zhí)行2類聲環(huán)境功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)；位于交通干線兩側(cè)一定距離(參照GB/T15190第8.3條規(guī)定)內(nèi)的噪聲敏感建筑物執(zhí)行4類聲環(huán)境功能區(qū)要求。

(3)縮小環(huán)境影響評價范圍。主要由于評價等級判定有誤導(dǎo)致評價范圍存在縮小的情況，或評價范圍明顯偏小，與導(dǎo)則規(guī)范等要求不相符。如廣東省某化工建設(shè)項目，環(huán)境風(fēng)險評價工作等級為二級，報告書以項目所在地為中心、半徑3km的圓形范圍為評價范圍，不符合《建設(shè)項目環(huán)境風(fēng)險評價技術(shù)導(dǎo)則》(HJ169-2018)4.5.1中關(guān)于大氣環(huán)境風(fēng)險評價范圍“一級、二級評價距建設(shè)項目邊界一般不低于5km”的要求。

2.2 第二十六條(五)條款

(1)污染源源強核算內(nèi)容不全。主要是核算過程未結(jié)合污染物產(chǎn)生環(huán)節(jié)(如生產(chǎn)、裝卸、儲存、運輸)或治理措施等，遺漏了有組織、無組織或非正常工況下的污染物源強分析等。如山東省某五金制造項目，采用噴淋法處理廢氣，但未明確噴淋廢水源強及排放去向，不符合《建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》(HJ2.1-2016)4.3.1中“關(guān)于污染源源強核算需根據(jù)污染物產(chǎn)生環(huán)節(jié)、產(chǎn)生方式和治理措施，給出污染因子及其產(chǎn)生和排放的方式、濃度、數(shù)量等”的要求。

(2)污染源源強核算方法或結(jié)果錯誤。主要是方法選取的參數(shù)不合理，計算過程有誤，核算方法不符合指南或?qū)t要求，或未按照行業(yè)源強核算指南規(guī)定的優(yōu)選級別選取核算方法等，導(dǎo)致污染源源強核算結(jié)果錯誤等。如某道路改造項目，實際車流量計算中未考慮車型比、車輛系數(shù)的轉(zhuǎn)換。

2.3 第二十六條(九)條款

(1)環(huán)境影響預(yù)測與評價方法或者結(jié)果錯誤。進行環(huán)境影響預(yù)測時，環(huán)境質(zhì)量背景值選取方法有誤，預(yù)測參數(shù)選擇不合理[5-8]，未考慮其他在建擬建污染源、區(qū)域削減污染源和項目“以新帶老”污染源，未結(jié)合區(qū)域限期達標(biāo)規(guī)劃對環(huán)境質(zhì)量變化進行預(yù)測等，導(dǎo)致計算結(jié)果有誤等。如廣東省某生活垃圾焚燒發(fā)電擴建項目，大氣環(huán)境影響預(yù)測時未考慮現(xiàn)有在建污泥干化項目惡臭污染源的影響。

(2)相關(guān)環(huán)境要素、環(huán)境風(fēng)險預(yù)測與評價內(nèi)容不全。由于評價等級下降導(dǎo)致評價內(nèi)容不全，項目部分風(fēng)險源項缺失或未考慮某特征污染因子或環(huán)境要素的預(yù)測與評價等，遺漏環(huán)境要素或行業(yè)技術(shù)導(dǎo)則中相關(guān)條款規(guī)定的評價內(nèi)容。如山西省某水庫工程建設(shè)項目水環(huán)境影響預(yù)測與評價未分析運行期水庫壩下水文情勢變化，不符合《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 水利水電工程》(HJ/T88-2003)5.2.2中“關(guān)于工程建設(shè)因攔蓄、引水、調(diào)水等改變河流、湖泊水體天然性狀，應(yīng)預(yù)測水文、泥沙情勢變化，評價對環(huán)境的影響”的要求。

2.4 第二十六條(十)條款

(1)未按相關(guān)規(guī)定提出環(huán)境保護措施。未根據(jù)項目具體情況考慮項目建設(shè)期、運營期或服務(wù)期滿后的相關(guān)環(huán)境保護措施，或給出的防治措施不符合相關(guān)法律法規(guī)政策等要求。如廣西壯族自治區(qū)某水利樞紐工程項目，未對工程所在河段的3種洄游魚類和1種瀕危魚類提出過魚措施和增殖放流措施，不符合《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則水利水電工程》(HJ/T88-2003)中關(guān)于對受到不利影響的珍稀、瀕危水生生物和有保護價值的水生生物的種群、數(shù)量、棲息地、洄游通道應(yīng)提出棲息地保護、過魚設(shè)施、人工繁殖放流、設(shè)立保護區(qū)等保護與管理措施的要求。

(2)所提環(huán)境保護措施或者其可行性論證不符合相關(guān)規(guī)定。未進行環(huán)保措施可行性論證，給出的可行性論證依據(jù)不足，或滿足不了達標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)或環(huán)境質(zhì)量改善要求等。如甘肅省某染料生產(chǎn)項目，提出項目危險廢物焚燒煙氣采用“急冷+半干式脫酸+活性炭吸附+布袋除塵”處理措施對氮氧化物的去除效率達到50%，但未論證其技術(shù)可行性和長期穩(wěn)定運行的可靠性。

3 結(jié)論及建議

(1)在環(huán)評體制改革的背景下，通過弱化事前環(huán)評審批，強化事中和事后監(jiān)管，加大法律責(zé)任和處罰力度，實施信用管理等措施重新建立了新的建設(shè)項目環(huán)評監(jiān)管體系。建設(shè)項目環(huán)評文件技術(shù)復(fù)核工作應(yīng)時代發(fā)展需求，儼然已成為一項有力的技術(shù)支撐。

(2)近年來，建設(shè)項目環(huán)評文件技術(shù)復(fù)核已取得較明顯的成效，各省份基本實現(xiàn)全覆蓋，且呈常態(tài)化趨勢。根據(jù)2020—2022年公開發(fā)布的環(huán)評文件抽查復(fù)核結(jié)果，有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的各省份質(zhì)量問題比例范圍為9.55%～26%，均高于生態(tài)環(huán)境部質(zhì)量問題比例7.73%。其中廣西壯族自治區(qū)、福建省、甘肅省存在問題的文件占比較高，分別為26%、25.9%、23.12%。

(3)由于全國每年抽取復(fù)核的環(huán)評文件數(shù)量大，涉及行業(yè)類別多，而國家目前尚未建立詳細的復(fù)核工作規(guī)范，復(fù)核過程缺少指引，建議全國及各地級市生態(tài)環(huán)境管理部門結(jié)合常見問題分析，制定有關(guān)復(fù)核工作指南或規(guī)范，明確復(fù)核重點和依據(jù)，統(tǒng)一復(fù)核工作尺度，提高環(huán)評文件技術(shù)復(fù)核工作效率。同時，加強培訓(xùn)和技術(shù)支持，提升環(huán)評單位編制能力以及地方評估與復(fù)核業(yè)務(wù)水平。