上海市崇明區(qū)人民檢察院課題組

(上海市崇明區(qū)人民檢察院，上海 202150)

隨著科技的不斷發(fā)展，辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜度越來越高，如人臉識(shí)別雖方便了生活，但也會(huì)有個(gè)人信息泄露和隱私權(quán)被侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。同樣在全球一體化發(fā)展的大背景下，以境外輸入、被迫卷入等方式造成國內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患也不在少數(shù)，如全球性爆發(fā)的新冠肺炎、加拿大一枝黃花的入侵、福壽螺的大量繁殖，都在影響著人們的日常生活，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防愈發(fā)成為亟需構(gòu)建的制度。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，行政公益訴訟可以借鑒民事環(huán)境公益訴訟中的提前預(yù)防制度，構(gòu)建“有效且無漏洞”的權(quán)利救濟(jì)體系，即風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟制度，將傳統(tǒng)的以事后損害救濟(jì)為主的被動(dòng)模式轉(zhuǎn)向以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主的主動(dòng)防范模式。[1]

一、風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟制度提起的必要性和可能性

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防型行政公益訴訟是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防患于未然的一種措施，既能更好地保護(hù)公共利益，又能針對(duì)事后救濟(jì)制度存在的不足進(jìn)行補(bǔ)充。

(一)保護(hù)客體具有特殊性

首先，國家利益和社會(huì)利益關(guān)系到大多數(shù)不特定人民的利益或者一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的利益。其次，公共利益受損后很難將責(zé)任歸結(jié)于某一個(gè)人，公地悲劇也由此產(chǎn)生，而檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能就可以代表廣泛分散的利益主體提起訴訟，也正是由于檢察機(jī)關(guān)代表公共利益，所以可以探索由檢察機(jī)關(guān)代表國家提起風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的行政公益訴訟。最后，具有不可逆的特性。行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職能時(shí)需要時(shí)間，而這個(gè)過程中損害一直存在，同時(shí)還伴有擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。有些利益一旦遭到損害就再難以恢復(fù)原狀。而在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度中，檢察機(jī)關(guān)在損害發(fā)生前就可以介入，及時(shí)發(fā)揮司法救濟(jì)功能，防止損害發(fā)生。

(二)彌補(bǔ)行政公益訴訟中事后救濟(jì)的不足

行政公益訴訟中的事后救濟(jì)制度可以防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。該種制度設(shè)計(jì)是基于行政訴訟法的一般特性，即行政訴訟中規(guī)定的訴訟事項(xiàng)范圍均是以已經(jīng)發(fā)生且有損害結(jié)果為前提的。這種制度是基于成熟原則的理念，即“行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟階段，才能允許進(jìn)行審查。通常假定行政程序達(dá)到最后決定階段才算成熟?！盵2]且當(dāng)事人事實(shí)上需受到損害，才具有起訴資格。該原則是為了行政權(quán)與司法權(quán)的合理分工，避免行政權(quán)被司法權(quán)力所干預(yù)。但當(dāng)今社會(huì)面臨各種不確定的風(fēng)險(xiǎn)，僅有的行政公益訴訟并不能全方位地保護(hù)公共利益。風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟制度的構(gòu)建聚焦風(fēng)險(xiǎn)，避免發(fā)生可能的損害或者將要發(fā)生損害，全面實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能。

(三)檢察機(jī)關(guān)提起風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟的獨(dú)有優(yōu)勢(shì)

在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)以行政公益訴訟起訴人身份參與訴訟活動(dòng)，具有區(qū)別于普通行政訴訟原告的特殊性。檢察機(jī)關(guān)與案件沒有直接的利害關(guān)系，沒有自我的訴訟權(quán)益，其根本訴求并不是為了獲得賠償，而是履行法律監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)的是國家利益和社會(huì)利益。與公民、法人以及社會(huì)組織相比，檢察機(jī)關(guān)具有天然的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，我國行政公益訴訟“既不符合民告官的定位，也不符合主觀訴訟的特性?！盵3]在這種背景下，檢察機(jī)關(guān)只有形式意義上的價(jià)值，無實(shí)質(zhì)意義上的利益，能夠客觀公正地根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)決定是否提起訴訟，開拓風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度并不會(huì)導(dǎo)致普通行政訴訟中濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。

(四)風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟與其他制度保護(hù)相得益彰

民事環(huán)境公益訴訟中，環(huán)保組織在因證明環(huán)境損害重大風(fēng)險(xiǎn)的證據(jù)收集中困難重重，訴訟的數(shù)量并不多。如果在此借助風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟制度，判斷環(huán)保部門環(huán)評(píng)報(bào)告的做出是否由違法行政或消極不作為所導(dǎo)致，雙管齊下，可更高效的保護(hù)公共利益。我國已經(jīng)制定多部法律維護(hù)社會(huì)整體安全，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能。但是行政機(jī)關(guān)作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主要主體，有自由裁量空間，部分行政機(jī)關(guān)會(huì)被指標(biāo)考核等因素影響而消極不作為，可能會(huì)導(dǎo)致公共利益受損。[4]所以在社會(huì)發(fā)展面臨風(fēng)險(xiǎn)的情況下，檢察機(jī)關(guān)要適時(shí)介入，提起風(fēng)險(xiǎn)型公益訴訟保護(hù)公益受損，與行政機(jī)關(guān)共同保護(hù)公共利益。

二、風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟制度中存在的問題

(一)適用范圍的確定

目前行政公益訴訟的適用范圍已有包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等六個(gè)領(lǐng)域，并且可以積極、穩(wěn)妥、審慎的對(duì)“等”外領(lǐng)域進(jìn)行探索。風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟可適用范圍有哪些目前還未有明確規(guī)定，是和六大領(lǐng)域保持一致，還是只要發(fā)生損害公益風(fēng)險(xiǎn)情形就可以啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)型公益訴訟需要進(jìn)一步明確。如作為等外領(lǐng)域的安全生產(chǎn)領(lǐng)域，最高檢和國家鐵路集團(tuán)聯(lián)合發(fā)布的安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟典型案例，湖北省孝感市違規(guī)建設(shè)工程規(guī)劃許可證危害高鐵運(yùn)行安全行政公益訴訟案就是具有代表性的案件之一。雖然整體來看，安全生產(chǎn)領(lǐng)域均是由某一違法行為造成損害后果，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)立案程序，但該典型案例的檢察機(jī)關(guān)從公益訴訟的價(jià)值目標(biāo)出發(fā)，從“危險(xiǎn)說”的角度，啟動(dòng)“三同時(shí)”：同步現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、及時(shí)協(xié)商和實(shí)時(shí)監(jiān)控，將威脅化解在損害發(fā)生之前，是檢察機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)型公益訴訟的有益探索。因此，明確風(fēng)險(xiǎn)型公益訴訟所適用的范圍是檢察機(jī)關(guān)全面履行公益訴訟職能的首要的前提，也是探索風(fēng)險(xiǎn)型公益訴訟的必要條件。

(二)重大風(fēng)險(xiǎn)的界定

行政公益訴訟中實(shí)行的是事后救濟(jì)制度，未體現(xiàn)預(yù)防性原則，也未規(guī)定國家利益和社會(huì)利益遭受侵害的危險(xiǎn)到達(dá)何種程度時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以提起訴訟，導(dǎo)致實(shí)踐中無法可依。環(huán)境民事公益訴訟中雖然對(duì)損害社會(huì)利益的重大風(fēng)險(xiǎn)作了規(guī)定，但未對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)予以界定，也因無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到何種程度后允許提起訴訟，如果認(rèn)定過高就會(huì)提高訴訟門檻，無法實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的目的；如果認(rèn)定過低會(huì)侵犯行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)和優(yōu)先判斷權(quán)，浪費(fèi)司法資源造成濫訴，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中操作困難。

重大風(fēng)險(xiǎn)本身是指一種風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，也可作為一種類型化的判斷標(biāo)準(zhǔn)，是用于判斷環(huán)境或其他公益訴訟領(lǐng)域在何種狀態(tài)下可稱為處于具有重大風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)。司法實(shí)踐中，法院作為司法審判機(jī)關(guān)過多的將鑒定意見、環(huán)評(píng)報(bào)告等作為判斷損害結(jié)果的依據(jù)，或直接將行政機(jī)關(guān)決定當(dāng)作裁判的最終標(biāo)準(zhǔn)，難免有行政機(jī)關(guān)是潛在決定是否有重大風(fēng)險(xiǎn)的主體嫌疑。而在行政公益訴訟中，監(jiān)督的客體就是行政機(jī)關(guān)的違法行政行為或行政不作為，若構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟制度以行政機(jī)關(guān)的決定作為判斷是否存在重大風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)，不免讓人懷疑行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能也無從發(fā)揮。

(三)提出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和舉證責(zé)任分配模糊

風(fēng)險(xiǎn)型的公益訴訟因無實(shí)際侵害事實(shí)，故不能以事后救濟(jì)的類型的標(biāo)準(zhǔn)來確定公益訴訟提出的標(biāo)準(zhǔn)。在該類型中包含兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，一是國家和社會(huì)利益是否受到侵害危險(xiǎn)，該節(jié)點(diǎn)可能是由行政機(jī)關(guān)的違法行政造成的，也可能是存在其他損害主體，行政機(jī)關(guān)不作為導(dǎo)致的；二是行政行為做出的時(shí)間點(diǎn)，是在行為做出之前還是在行政機(jī)關(guān)做出行政決定之后、履行之前的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。應(yīng)以哪個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)作為提起行政公益訴訟提出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，目前仍無定論。前者不考慮行政機(jī)關(guān)是否作為，直接從利益是否有侵害危險(xiǎn)為判斷標(biāo)準(zhǔn)。后者是在確定侵害危險(xiǎn)是由違法行政行為導(dǎo)致的之后，又具化了兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。在行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，可直接以利益受到侵害為衡量標(biāo)準(zhǔn)。因風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟保護(hù)的訴訟客體不同，其判斷標(biāo)準(zhǔn)也有特殊的要求，提起的時(shí)間節(jié)點(diǎn)需要進(jìn)一步探索。

舉證責(zé)任是公益訴訟的必要條件。在風(fēng)險(xiǎn)型公益訴訟中，舉證責(zé)任的分配就更加困難。在一般行政訴訟中，舉證責(zé)任適用于已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)型的公益訴訟則是以預(yù)防為主，是對(duì)未來風(fēng)險(xiǎn)的把控，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的不確定性，無論如何分配舉證責(zé)任，其都很難承擔(dān)。檢察機(jī)關(guān)證明風(fēng)險(xiǎn)存在的潛在可能性和高度蓋然性，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)證實(shí)行政行為的活動(dòng)安全性，這樣的舉證要求往往是不現(xiàn)實(shí)的。

(四)后續(xù)監(jiān)督不足

風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟的事后監(jiān)督也是實(shí)踐中的一大難題。因?yàn)閾p害是潛在的，只是存在重大損害風(fēng)險(xiǎn)，后續(xù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行措施如何判定符合行為規(guī)范并沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，就不會(huì)受到嚴(yán)格的監(jiān)督，如果危害性繼續(xù)擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加，就達(dá)不到該制度的設(shè)立初衷，使公共利益得到有效的救濟(jì)。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟的提起也會(huì)面臨和風(fēng)險(xiǎn)型民事公益訴訟同樣的問題，雖然民事公益訴訟方面有法律法規(guī)規(guī)定可以提起，但司法實(shí)踐中往往更傾向于事后救濟(jì)，尤其是在預(yù)防性的內(nèi)容不明確且重大性判斷標(biāo)準(zhǔn)不清晰的情況下，法院難免需要考慮到是否應(yīng)該過早的干預(yù)，并做出法律判斷，或是以不能達(dá)到啟動(dòng)訴訟標(biāo)準(zhǔn)而不予立案，或者進(jìn)入訴訟程序，或?qū)嶓w審理、判決過程也會(huì)因各種證據(jù)不充分延期無法達(dá)到保護(hù)公益的目的。

三、風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟制度的構(gòu)建

(一)風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟受案范圍

風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟主要是彌補(bǔ)事后救濟(jì)的不足，并提供解決方案，當(dāng)然的適用行政公益訴訟的法定的所有領(lǐng)域，同時(shí)也要考慮我國目前的公益訴訟制度尚在發(fā)展期，所以可以運(yùn)用同類規(guī)則和價(jià)值衡量原則，允許對(duì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)損害的案件提起風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟。

(二)構(gòu)建重大風(fēng)險(xiǎn)的概念、認(rèn)定體系

1.重大風(fēng)險(xiǎn)的概念內(nèi)涵。在行政公益訴訟中構(gòu)建預(yù)防原則需要明確檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)該原則的標(biāo)準(zhǔn)。在此可參考環(huán)境民事公益訴訟中重大風(fēng)險(xiǎn)的概念。在確定了重大風(fēng)險(xiǎn)所指的范圍后，損害到達(dá)何種程度可認(rèn)定為重大風(fēng)險(xiǎn)，可從損害發(fā)生的可能性程度、損害的嚴(yán)重性程度進(jìn)行分析。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，既不能縱容其過分規(guī)制而侵害自由、遏制技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更不能縱容不作為，讓潛在風(fēng)險(xiǎn)一路“高歌猛進(jìn)”，最終使風(fēng)險(xiǎn)變成不可逆的危害。[5]故在損害的發(fā)生具有高度蓋然性的時(shí)候采取預(yù)防原則更為合理。同時(shí)，還需要考慮到社會(huì)與經(jīng)濟(jì)要素以及保護(hù)的迫切需要性。所以，重大風(fēng)險(xiǎn)指社會(huì)公共利益尚未受損，但一旦受損將造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害后果，且受損發(fā)生具有高度蓋然性的危險(xiǎn)狀態(tài)。

2．重大風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定依據(jù)。重大風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵相對(duì)抽象，可從以下幾個(gè)方面予以考慮：(1)行政機(jī)關(guān)、專家輔助人的意見定為依據(jù)。行政機(jī)關(guān)相較于司法機(jī)關(guān)，其人員的專業(yè)性、儀器的精確性等都更具專業(yè)性、針對(duì)性。檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定重大風(fēng)險(xiǎn)過程中，可以請(qǐng)相關(guān)部門進(jìn)行鑒定說明，幫助判定某行為是否涉及重大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也要注意行政機(jī)關(guān)所做的判斷只能作為判斷依據(jù)，不能作為最終定案的證據(jù)。在訴前階段邀請(qǐng)專家輔助人員參與案件的評(píng)判，并根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)得出意見和結(jié)論，幫助正確把握和認(rèn)定案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)和專業(yè)問題，保證辦案質(zhì)量。(2)健全多層次的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。一是以現(xiàn)有的評(píng)估數(shù)據(jù)規(guī)則為準(zhǔn)。如以生態(tài)保護(hù)紅線為依據(jù)。生態(tài)保護(hù)紅線是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則相適應(yīng)，包括最低安全需求限度、最低可恢復(fù)限度、最低可容忍限度三個(gè)方面。[6]所以，一旦破壞環(huán)境的行為突破生態(tài)保護(hù)紅線，雖未造成實(shí)質(zhì)損害，卻必然構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)。二是以科學(xué)技術(shù)為支撐。風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟的啟動(dòng)不需要事實(shí)損害后果，但仍需要提供嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)驗(yàn)證、準(zhǔn)確的實(shí)驗(yàn)報(bào)告等作為初步證據(jù)為科學(xué)支撐。[7]運(yùn)用科技設(shè)定可預(yù)見危險(xiǎn)的最低限值，設(shè)定明確的危險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，智能識(shí)別危險(xiǎn)程度，同時(shí)要保證該標(biāo)準(zhǔn)與損害事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)之間有一定的安全值，避免損害發(fā)生。(3)明確重大風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定主體。司法實(shí)踐中容易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)錯(cuò)位當(dāng)作環(huán)境損害認(rèn)定的主體，即通過行政機(jī)關(guān)的行政許可、審批等程序認(rèn)定其無重大風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)型公益訴訟的重點(diǎn)是確定有無事實(shí)損害風(fēng)險(xiǎn)。檢察機(jī)關(guān)需要根據(jù)上文所述的重大風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定依據(jù)進(jìn)行初步判定審查是否屬于風(fēng)險(xiǎn)型公益訴訟的范圍，并進(jìn)一步的采取相應(yīng)措施保護(hù)公益。若在訴前程序未能解決，則可依照訴訟法直接向法院提起訴訟通過司法程序最終對(duì)國家利益或社會(huì)利益進(jìn)行保護(hù)。

(三)檢察機(jī)關(guān)介入的時(shí)間和舉證責(zé)任分擔(dān)

在行政公益訴訟中存在侵害發(fā)生和行政行為是否做出兩個(gè)角度。從侵害發(fā)生來看，風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟因未實(shí)質(zhì)發(fā)生損害，當(dāng)有證據(jù)證實(shí)損害一旦發(fā)生具有不可逆轉(zhuǎn)的損害且具有發(fā)生的高度蓋然性時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以提起風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的行政公益訴訟。從行政行為來看，行政機(jī)關(guān)存在違法行政和不作為兩種狀態(tài)。當(dāng)其為違法行政時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟的提起可分為兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)：一是行政行為未做出之前；二是行政行為做出之后，執(zhí)行之前。筆者認(rèn)為，無論哪個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，只要有證據(jù)證明一旦實(shí)施則會(huì)造成國家或社會(huì)利益難以彌補(bǔ)的損害，檢察機(jī)關(guān)可以啟動(dòng)該程序。因評(píng)判保護(hù)的對(duì)象是國家或社會(huì)利益，可根據(jù)受損的狀態(tài)來作為檢察機(jī)關(guān)是否啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。

風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)可以堅(jiān)持誰主張、誰舉證的原則，由檢察機(jī)關(guān)提供損害有可能發(fā)生或者將要發(fā)生的公益受損的事實(shí)危險(xiǎn)的初步證據(jù)，啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟程序。檢察機(jī)關(guān)在承擔(dān)初步的舉證責(zé)任后，由行政機(jī)關(guān)提供風(fēng)險(xiǎn)不具有現(xiàn)實(shí)可能性，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法履職的相關(guān)證據(jù)。而檢察機(jī)關(guān)的舉證標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)根據(jù)危害的程度大小而不同，危害程度越大，要求證明標(biāo)準(zhǔn)越低，反之證明標(biāo)準(zhǔn)越高。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜、不確定，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的證明標(biāo)準(zhǔn)不要求證實(shí)無任何風(fēng)險(xiǎn)，只要對(duì)檢察機(jī)關(guān)列舉的證實(shí)的危險(xiǎn)發(fā)生的證據(jù)合理質(zhì)疑就達(dá)到舉證責(zé)任的履行。

(四)完善后續(xù)監(jiān)督機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟制度的重點(diǎn)在于督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)有效履職消除危險(xiǎn)，如果后續(xù)措施采取不到位，未將危險(xiǎn)及時(shí)排除則會(huì)造成不可預(yù)計(jì)的損失，那么該制度預(yù)防的目的也無法達(dá)到，損害公共利益。一是明確損害重大風(fēng)險(xiǎn)消除的評(píng)估制度。對(duì)潛在危險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)量化評(píng)估，以數(shù)據(jù)等方式直觀反映風(fēng)險(xiǎn)大小、嚴(yán)重程度和不可逆的損害，經(jīng)過科學(xué)的評(píng)估，根據(jù)實(shí)際情況確定執(zhí)行措施的必要性和適當(dāng)性，從實(shí)質(zhì)上消除潛在的風(fēng)險(xiǎn)。二是明確監(jiān)督的主體。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)可以依法對(duì)后續(xù)行政機(jī)關(guān)的履職情況實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，協(xié)同人大、紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)聯(lián)合進(jìn)行監(jiān)督，擴(kuò)大監(jiān)督效力，共同推進(jìn)整改措施的落實(shí)和實(shí)施。也可借助“外腦”的力量進(jìn)行綜合評(píng)估，公益性環(huán)保組織等機(jī)構(gòu)具有專業(yè)知識(shí)和較高的科技水平，對(duì)于損害發(fā)生的重大風(fēng)險(xiǎn)是否消失能夠做出專業(yè)性的判斷，以此為依據(jù)判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)，公共利益是否得到維護(hù)。三是構(gòu)建制度體系。我國目前無相關(guān)的法律法規(guī)和司法體系對(duì)風(fēng)險(xiǎn)型公益訴訟制度予以規(guī)定，可以試點(diǎn)帶動(dòng)司法解釋的制定，以司法辦案實(shí)踐全方位構(gòu)建該制度。明確重大風(fēng)險(xiǎn)的概念，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟制度的提起條件及公共利益受損的認(rèn)定依據(jù)等方面進(jìn)行規(guī)定，使檢察機(jī)關(guān)更好的發(fā)揮檢察職能，最大限度的保護(hù)國家利益或社會(huì)公共利益。

綜上，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)既是現(xiàn)實(shí)的，又是非現(xiàn)實(shí)的，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的核心不是現(xiàn)在，而是未來。[8]以事后救濟(jì)的方式不能充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)保護(hù)公共利益，也不符合當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)條件下，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提前規(guī)避，前置性的保護(hù)公共利益。風(fēng)險(xiǎn)型行政公益訴訟制度的建立，兼顧多方利益，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏，與事后救濟(jì)相輔相成，符合國家的發(fā)展方向，對(duì)于更好保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益有必要性和實(shí)效性。