王 政 ,趙佳菡

(1.蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006;2.北京師范大學(xué) 法學(xué)院,北京 100091)

2021 年3 月1 日,《長(zhǎng)江保護(hù)法》正式施行,拉開了流域治理體系立法構(gòu)建的序幕,《長(zhǎng)江保護(hù)法》以立法的形式對(duì)先前環(huán)境法學(xué)界關(guān)于流域治理的研究予以回應(yīng),肯定了流域治理應(yīng)當(dāng)以流域的整體性、復(fù)雜性及社會(huì)性等宏觀性特征為基礎(chǔ)。但《長(zhǎng)江保護(hù)法》從立項(xiàng)到頒布僅三年多時(shí)間,以流域特性為基礎(chǔ)創(chuàng)制的流域協(xié)調(diào)機(jī)制僅有概括式規(guī)定,缺乏具體可操作路徑,其中尤以流域協(xié)調(diào)機(jī)制主體建構(gòu)為甚。為此,亟需在當(dāng)前立法體系下,對(duì)流域協(xié)調(diào)機(jī)制作進(jìn)一步說明,以理論促實(shí)踐,以實(shí)踐善理論,推動(dòng)流域治理體系化,貫徹“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的生態(tài)理念。

1 流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)管理困境

流域防治涉及多主體共同參與,且在流域協(xié)調(diào)機(jī)制語境下,相關(guān)主體定義的認(rèn)定與傳統(tǒng)含義有所不同,為此,有必要先厘清幾個(gè)基礎(chǔ)性概念,即流域治理機(jī)構(gòu)、流域管理機(jī)構(gòu)及流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。流域治理機(jī)構(gòu),是流域環(huán)境問題的直接面向者,是流域生態(tài)環(huán)境改善的直接主體,其以縣區(qū)級(jí)生態(tài)、水利等傳統(tǒng)公權(quán)力部門為主,當(dāng)流域治理范圍涉及跨市、跨省時(shí),省市一級(jí)傳統(tǒng)公權(quán)力部門也應(yīng)納入流域治理機(jī)構(gòu)。流域管理機(jī)構(gòu),是流域治理的指導(dǎo)者、管理者和監(jiān)督者,其職能的行使以流域整體觀為基礎(chǔ),自然也承擔(dān)著當(dāng)前協(xié)調(diào)流域間利益沖突的職能,主要以中央各部委下設(shè)的派出機(jī)構(gòu)為主要代表。流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌跨行政區(qū)劃流域治理活動(dòng),其存在主要為解決傳統(tǒng)行政地域區(qū)劃下,因流域治理跨區(qū)劃而產(chǎn)生的溝通不暢、推諉塞責(zé)情形,其多直接面向流域防治參與主體,而非流域自然生態(tài)治理。由上可見,困于當(dāng)前流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺位,其協(xié)調(diào)職能暫由流域管理機(jī)構(gòu)代行,但流域管理機(jī)構(gòu)建制并非以協(xié)調(diào)為基準(zhǔn),致使協(xié)調(diào)職能形同虛設(shè),難以滿足當(dāng)前流域協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建的需求。

1.1 流域管理機(jī)構(gòu)建制部門化

流域管理機(jī)構(gòu)部門化建構(gòu)方式,致使職能混雜重疊,互不隸屬的機(jī)構(gòu)建制也使得流域管理協(xié)調(diào)難度增大。以長(zhǎng)江為代表,中央各部委幾乎均下設(shè)派出機(jī)構(gòu),管理長(zhǎng)江流域相關(guān)事務(wù),有學(xué)者對(duì)賦予長(zhǎng)江流域涉水事務(wù)管理權(quán)的幾十部法律進(jìn)行過梳理,發(fā)現(xiàn)這些管理權(quán)共分屬中央15 個(gè)部委、76 項(xiàng)職權(quán)。[1]例如,水利部派出機(jī)構(gòu)長(zhǎng)江流域水利委員會(huì)行使水行政管理職能,交通部派出機(jī)構(gòu)長(zhǎng)江航務(wù)管理局行使長(zhǎng)江航運(yùn)主管職能,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部派出機(jī)構(gòu)長(zhǎng)江流域漁政監(jiān)督管理辦公室負(fù)責(zé)漁政管理及水生生物資源養(yǎng)護(hù),生態(tài)環(huán)境部派出機(jī)構(gòu)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)水環(huán)境生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。

幾大派出機(jī)構(gòu)看似各司其職,分屬不同部門,有著各自的職能范圍與界限,但綜合來看,各機(jī)構(gòu)間職能混亂,存在管轄交叉重疊情形,造成流域管理部分空間空白。幾大機(jī)構(gòu)均以水資源的管理保護(hù)作為設(shè)立宗旨,在具體職責(zé)方面,甚至也有相同描述,如水利委員會(huì)及生態(tài)監(jiān)管局,兩者都強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)編制流域規(guī)劃、對(duì)流域排污進(jìn)行監(jiān)管,但在相關(guān)規(guī)范文件中,兩者的職責(zé)履行卻沒有明確的邊線。出于對(duì)行政機(jī)關(guān)理性思考,實(shí)踐中無非兩種情形。第一,雙方積極履職,在各自職權(quán)范圍內(nèi)盡到法定管理職責(zé)。由此,容易引發(fā)一事兩干、重復(fù)履職、資源浪費(fèi)的尷尬局面。更為重要的是,流域管理職責(zé)的行使不同于具有嚴(yán)密邏輯的定理公式,帶有相當(dāng)?shù)闹饔^性,若在生態(tài)規(guī)劃與環(huán)境污染監(jiān)管方面出現(xiàn)目的相同、內(nèi)容卻不同的規(guī)劃文件,則會(huì)導(dǎo)致公民大眾在履行相關(guān)事項(xiàng)時(shí)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性依據(jù),又會(huì)使得行政機(jī)關(guān)公信力大大降低。第二,雙方推諉職責(zé),將職務(wù)義務(wù)推脫于另一方,導(dǎo)致管理空白,形成“九龍治水”格局。

再者,直屬中央部門的建構(gòu)模式,將會(huì)導(dǎo)致流域管理機(jī)構(gòu)管理及職責(zé)的部門化,在面臨綜合性事務(wù)時(shí),則會(huì)大大增加調(diào)度及協(xié)作成本。由于生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性和區(qū)域性、治理手段的綜合性、影響結(jié)果的外部性[2],單一管理部門難以整體統(tǒng)籌,必然要求相關(guān)職能部門的通力合作。然而,由于各管理機(jī)構(gòu)在建置上并不存在相互隸屬關(guān)系,行政命令無法有效適用,又只能希冀于機(jī)構(gòu)間的自愿行為,而此又將回歸對(duì)理性經(jīng)濟(jì)人及機(jī)會(huì)主義的思考。

1.2 流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌力欠缺

流域管理機(jī)構(gòu)位階較低,難以有力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域防治主體。在現(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)建制中,以正廳級(jí)事業(yè)單位為主,其中不乏正局級(jí)單位,長(zhǎng)江流域水利委員會(huì)與黃河流域水利委員會(huì)職級(jí)較高,為副部級(jí)單位。但是,由于環(huán)境問題的外溢性特征,跨省域流域治理屢見不鮮,而跨省域環(huán)境治理影響重大,看似由各省環(huán)境主管部門主導(dǎo)相關(guān)工作,背后實(shí)則省級(jí)政府間的利益相持,即使如長(zhǎng)江水利委員會(huì)這樣的副部級(jí)單位,在面對(duì)各省級(jí)政府時(shí),能否發(fā)揮統(tǒng)籌之實(shí)效,恐有待考量,更何況大部分的流域管理機(jī)構(gòu)在建制上僅是廳級(jí)單位。

當(dāng)然,也有學(xué)者提出反對(duì)意見,雖然跨省域環(huán)境問題屢見不鮮,但絕大多數(shù)的跨區(qū)域環(huán)境問題仍限于區(qū)市級(jí),流域管理機(jī)構(gòu)理應(yīng)能夠形成統(tǒng)籌合力,但實(shí)際恐非如此。上文中提到,現(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)分屬不同部門,有著各自相對(duì)的職權(quán)范圍,即使長(zhǎng)江及黃河水利委員會(huì)有著較高的職級(jí)建構(gòu),在相關(guān)職責(zé)方面能夠?qū)缌饔蛘纬梢欢ǖ慕y(tǒng)籌,但此項(xiàng)統(tǒng)籌僅僅局限于水利委員會(huì)的職責(zé)范圍內(nèi),除此之外,仍涉及交通管理、漁政管理等多方事項(xiàng),而上述事項(xiàng)的管理機(jī)構(gòu)卻囿于職級(jí)較低,難以如水利委員會(huì)般相對(duì)有力協(xié)調(diào)各方。再者,由于流域管理機(jī)構(gòu)建制體系的獨(dú)立性,與治理機(jī)構(gòu)間并無隸屬關(guān)系,也缺乏相應(yīng)命令式、強(qiáng)制性手段要求治理機(jī)構(gòu)予以配合,而職級(jí)形成的形式性震懾則對(duì)管理機(jī)構(gòu)提出了更高職級(jí)性要求。

綜上所述,現(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)面臨兩大難題,第一,流域管理機(jī)構(gòu)的部門化建構(gòu),既易使機(jī)構(gòu)間職責(zé)范圍不明晰,又難以形成整體統(tǒng)籌合力。第二,流域管理機(jī)構(gòu)的職級(jí)設(shè)置,致使其徒有管理協(xié)調(diào)之名,難有管理協(xié)調(diào)之實(shí)。

2 流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建制原則

2.1 權(quán)威性

流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)能夠有效統(tǒng)籌流域公權(quán)力主體利益關(guān)系,如周健民[3]所言:“流域的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展,整體作為一個(gè)大的系統(tǒng)工程,要上升到國家戰(zhàn)略的高度來考慮,流域管理涉及十幾個(gè)部門、幾十個(gè)政府,需要做大量的協(xié)調(diào)工作。所以,長(zhǎng)江流域必須要有一個(gè)強(qiáng)力的機(jī)構(gòu)來管理?！币酝鶎?duì)流域治理主體的理論研究多強(qiáng)調(diào)主體間的協(xié)作協(xié)同,應(yīng)當(dāng)建立具體行為與規(guī)則協(xié)調(diào)、橫向與縱向協(xié)同、責(zé)任方式協(xié)調(diào)等全方位的協(xié)同體系。[4]誠然,流域治理主體間的多聯(lián)互動(dòng)、信息共享定能夠推動(dòng)流域治理工作向高效、高質(zhì)化邁進(jìn),但現(xiàn)行流域治理理念下協(xié)同治理體系的建構(gòu)以治理主體自愿性為前提,缺乏切實(shí)可行的硬性制度予以規(guī)范,自愿協(xié)同以協(xié)作方有共同利益追求且能夠獲得現(xiàn)實(shí)利益為達(dá)成動(dòng)力,而環(huán)境治理之利益多體現(xiàn)于未來,現(xiàn)實(shí)之資源付出明顯難以與眼前利益相配。因此,出于多方因素影響,協(xié)同治理理念能否完成從理論化向?qū)嵺`化的邁進(jìn)還有待考量。需要明確一點(diǎn),協(xié)同性與權(quán)威性并非矛盾對(duì)立,流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性有助于促進(jìn)流域治理機(jī)構(gòu)間的良性協(xié)作,兩者均指向流域治理的體系化與成熟化。

首先,流域治理存在多維面向,治理難度極大。流域資源的開發(fā)利用和修復(fù)保護(hù)行為是表象,背后連接的是流域資源本底情況、自然環(huán)境條件、生產(chǎn)力布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、社會(huì)功能定位、區(qū)域文化背景等。[5]“防”“治”是流域生態(tài)環(huán)境治理的兩個(gè)關(guān)鍵詞,前者多直接針對(duì)社會(huì)主體,即通過相應(yīng)的意識(shí)宣導(dǎo)、政策指引、法律規(guī)制等手段,從源頭上遏制潛在污染者的污染行為。雖然環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物排放總量控制等制度是通過科學(xué)技術(shù)手段對(duì)自然環(huán)境因素予以調(diào)控,但多項(xiàng)制度設(shè)置的初衷與目的均是為社會(huì)主體對(duì)自然生態(tài)的開發(fā)利用活動(dòng)提供規(guī)范指引,總歸仍是防止生產(chǎn)主體產(chǎn)生越界行為。就后者而言,站在流域治理機(jī)構(gòu)角度上,其面向主體也存在著由自然生態(tài)環(huán)境向社會(huì)主體的轉(zhuǎn)變。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系的構(gòu)建,“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的局面逐漸轉(zhuǎn)向“誰污染誰治理”,環(huán)境主管機(jī)關(guān)的工作重心也由環(huán)境治理的直接主體轉(zhuǎn)向環(huán)境治理的間接主體,即通過使環(huán)境污染者有價(jià)損害擔(dān)責(zé)來實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理職能。并且生態(tài)環(huán)境的防治對(duì)技術(shù)手段提出了極高的要求,由于流域的整體性、復(fù)雜性及動(dòng)態(tài)性特征,單一的技術(shù)手段難以滿足現(xiàn)實(shí)需要,但不得引入多方手段,這也在一定程度上加大了治理難度,出于理性經(jīng)濟(jì)人及機(jī)會(huì)主義考量,以自愿為基礎(chǔ)建立的協(xié)同協(xié)作關(guān)系恐難以發(fā)揮實(shí)效,定然需要流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以權(quán)威性姿態(tài),從中統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各方關(guān)系,進(jìn)而保證流域治理工作的穩(wěn)步有序推進(jìn)。

2.2 獨(dú)立性

流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性含兩種應(yīng)然釋義,第一,流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于地方行政,防止因受地方行政影響,出現(xiàn)流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)欲作為而難作為的情形。以司法機(jī)關(guān)為例,雖然《中華人民共和國人民法院組織法》明確表明,人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán),但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中卻有偏馳,仍存在行政影響司法的情形,使得司法去地方化與去行政化一直是司法改革聚焦、討論的重點(diǎn)?，F(xiàn)階段,環(huán)境治理之難題不在外部而在內(nèi)部,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)多是對(duì)立狀態(tài),環(huán)境保護(hù)追求未來利益、整體利益,而眼前問題卻更關(guān)注地區(qū)財(cái)政收入。[6]第二,流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于各方利益主體,以中立的態(tài)度整體統(tǒng)籌,要建立流域觀、整體觀及大局觀,始終將公共利益置于首位,防止出現(xiàn)傾向性管治,保證跨區(qū)域治理的公平與公正,實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。環(huán)境問題存在“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的特性,加之流域以水為基礎(chǔ),基于水系流動(dòng)性特征,使得防治難度大增,更易涉及多方主體的實(shí)質(zhì)利益,而流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)則要平衡區(qū)域矛盾沖突,打破簡(jiǎn)單的集中歸口式處理方式,確保各方利益之得當(dāng)。

3 流域協(xié)調(diào)機(jī)制主體建構(gòu)的法律路徑

馬克思辯證唯物論始終堅(jiān)持理論應(yīng)當(dāng)植根實(shí)踐、服務(wù)實(shí)踐。[7]而法學(xué)理論研究相較于其他社科類學(xué)目而言,有著更強(qiáng)的實(shí)踐性需求,因此,法學(xué)理論研究切忌為研究而研究,而應(yīng)將理論研究反哺立法,司法實(shí)務(wù)實(shí)踐作為第一要?jiǎng)?wù)。一些學(xué)說在理論層面的確相當(dāng)完美,但是在研究過程中卻將實(shí)踐性棄擲,過于理論化的觀點(diǎn)、完全無法與現(xiàn)有體系相容的體制建構(gòu),使得理論研究漂浮于實(shí)踐之上,無法為實(shí)踐服務(wù)。脫離實(shí)踐的理論研究,就如無源之水、無本之木,缺乏根基,終是空談。正如部分觀點(diǎn)提出,流域管理與協(xié)調(diào)的最佳方式,則是直接構(gòu)建強(qiáng)有力的流域管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。然而,在我國現(xiàn)行政治體制幾近成熟的情形下,該機(jī)構(gòu)的建制合理性值得探討,能夠統(tǒng)管流域幾十個(gè)政府的機(jī)構(gòu)在職級(jí)上應(yīng)該如何設(shè)置? 流域環(huán)境治理邊界與區(qū)域環(huán)境治理邊界如何劃分? 相關(guān)司法配套機(jī)制應(yīng)當(dāng)如何建構(gòu)? 以上種種都是待于且難以解決的問題,因此,在具體建構(gòu)路徑中應(yīng)當(dāng)持理性謹(jǐn)慎態(tài)度,使得理論觀點(diǎn)始終“接地氣”。

3.1 流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)體系構(gòu)造

流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建制層面,同樣要堅(jiān)持理論性與可行性相結(jié)合,既要保證流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建制能夠解決當(dāng)前流域管理協(xié)調(diào)之難題,又能夠與現(xiàn)行行政體制相融洽,以最小的變動(dòng)取得最大的成效,及時(shí)解決當(dāng)前流域治理迫切性難題。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),這種我國所特有的組織方式和工作機(jī)制,恰可滿足當(dāng)下流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建制需求,具體而言,在流域?qū)用?應(yīng)當(dāng)結(jié)合流域自然特性,構(gòu)建流域區(qū)域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)流域自然區(qū)域內(nèi)的利益調(diào)控。全國層面,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌全國跨省域流域防治問題。

根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)官方釋義,議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是指為了完成某項(xiàng)特殊性或臨時(shí)性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。[8]即通常意義上的領(lǐng)導(dǎo)小組,既是一種帶有獨(dú)特結(jié)構(gòu)特點(diǎn)以及存在方式的組織模式,同時(shí)也是中國政府與政治運(yùn)行過程中特有的一種工作機(jī)制和手段。在機(jī)構(gòu)建制上,呈現(xiàn)出簡(jiǎn)單卻又嚴(yán)密的基本邏輯,議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌相關(guān)工作事項(xiàng),由牽頭部門設(shè)置事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu),總領(lǐng)其他各組成部門處理具體事項(xiàng),并設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督考評(píng)機(jī)構(gòu),對(duì)議事機(jī)構(gòu)工作內(nèi)容予以考核。形成了領(lǐng)導(dǎo)—執(zhí)行—監(jiān)察的基本組織架構(gòu),足以滿足議事協(xié)調(diào)工作需求。具體到流域生態(tài)領(lǐng)域,在全國范圍內(nèi),設(shè)國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),由國務(wù)院首長(zhǎng)或副首長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng),由水利部及生態(tài)環(huán)境部作為牽頭部門,兩部委部長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng),其他具有相關(guān)管理職能的部委部長(zhǎng)擔(dān)任小組成員,由水利部及生態(tài)環(huán)境部設(shè)流域事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu),總領(lǐng)其他部門負(fù)責(zé)全國流域管理事項(xiàng)。在流域區(qū)域?qū)用?由流域區(qū)域內(nèi)各省政府首長(zhǎng)或副首長(zhǎng)共同擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng),各省水利廳及生態(tài)環(huán)境廳廳長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng),其他機(jī)構(gòu)正廳級(jí)干部擔(dān)任小組成員,由各省水利廳及生態(tài)環(huán)境廳組織其他機(jī)構(gòu)管理流域事項(xiàng)。

3.2 議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建制必要性回應(yīng)

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行呈現(xiàn)出借力與自立的雙重邏輯,包括借力權(quán)威影響和常設(shè)機(jī)構(gòu),并確立自身的督促檢查機(jī)制和考核評(píng)比機(jī)制。[9]根據(jù)周望對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的梳理及《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的規(guī)定,其主要包含以下兩特征:第一,議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)雖無正式編制,但可形成權(quán)威性統(tǒng)籌;第二,完善的監(jiān)督考核機(jī)制,能夠使議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)合法、合理處理相關(guān)事項(xiàng)。而上述兩種特性,恰與當(dāng)前流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建制需求相適應(yīng)。

3.2.1 借力特性破解管制困境

現(xiàn)階段,流域治理功能配置已相對(duì)完善,如上文所提,長(zhǎng)江流域中十多個(gè)中央部委直屬機(jī)構(gòu)的設(shè)置、七十多項(xiàng)職權(quán)的行使,足以涵蓋流域防治的方方面面,當(dāng)務(wù)之急在于職權(quán)的理與順,即流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)圍繞統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、平衡區(qū)域間利益矛盾沖突展開,推動(dòng)流域治理的高質(zhì)化、高效化。流域的范圍不僅包含水、土、生物等自然要素,還包括人口、經(jīng)濟(jì)等人文要素,形成的是“多元國土空間”“社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)”。[10]這也意味著,在流域治理過程中,不僅要面對(duì)環(huán)境生態(tài)問題,還要考量社會(huì)人文因素的影響,因此,也加大了流域管理難度,更使得流域治理機(jī)構(gòu)間產(chǎn)生消極抵制狀態(tài)。然而,高層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威通過“掛帥”的方式傳遞給議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),使該機(jī)制不僅僅是一種程序化、制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制,還是一種以正式科層組織作為工具的協(xié)調(diào)機(jī)制。[11]國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以國務(wù)院首長(zhǎng)及中央多部委為依托,流域區(qū)域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以省級(jí)政府首長(zhǎng)及多省廳部門為依托,完全可以在不增設(shè)編制、不打亂現(xiàn)有行政體制的前提下,有效對(duì)跨區(qū)域環(huán)境治理部門形成行政協(xié)調(diào)傳導(dǎo)力,保證流域防治指令的有效貫徹。而且,議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成立需要上級(jí)多部門參與,也為厘清職權(quán)管轄邊界提供了契機(jī)?，F(xiàn)行流域派出管理機(jī)構(gòu)職權(quán)不明晰的很大部分原因在于上層建構(gòu)時(shí)就以部門化為導(dǎo)向,忽略了與其他部門的職權(quán)邊限,而下層機(jī)構(gòu)又只能遵循上級(jí)機(jī)構(gòu)的職責(zé)設(shè)定,使得流域管理出現(xiàn)管轄職責(zé)混亂的情形。但是,議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn),使得此種情形能夠順科層級(jí)管理體制反饋于上級(jí)機(jī)構(gòu),直至規(guī)則的制定者,從根源解決管理機(jī)構(gòu)職能混淆的局面。

3.2.2 自立特性保證統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公平公正

跨區(qū)域環(huán)境問題治理定要謹(jǐn)防出現(xiàn)利益天平傾斜,而議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)監(jiān)督及考評(píng)機(jī)制的構(gòu)建,恰可保證其能夠始終以中立的態(tài)度協(xié)調(diào)各方利益。因跨區(qū)域流域治理往往涉及多方參與主體,不同區(qū)劃治理主體間權(quán)利義務(wù)分配的公平性顯得極為重要,倘若權(quán)利義務(wù)分配超出合理區(qū)間,定然會(huì)使相關(guān)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生消極抵觸心理,進(jìn)而直接影響流域治理效果。但是,議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督考核機(jī)制,恰可從內(nèi)外兩面促進(jìn)流域協(xié)調(diào)。流域協(xié)調(diào)出現(xiàn)偏馳多存在兩種原因:其一,流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)人員受地方政府影響,此種影響多通過行政體系內(nèi)部,并以軟性手段實(shí)施,強(qiáng)調(diào)主觀狀態(tài);其二,流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)人員專業(yè)能力欠缺,此為客觀因素。首先,議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之借力特性,能夠有效防止地方政府的強(qiáng)力施壓,而其自立特性能夠極大程度消除地方政府的軟性影響,使機(jī)構(gòu)人員不敢觸碰履職紅線,通過制度將權(quán)力關(guān)在籠子中。再者,議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制,能夠在短時(shí)間內(nèi)將機(jī)構(gòu)人員專業(yè)能力欠缺的問題予以反饋,并尋出不足之處,甚至可將個(gè)性化問題轉(zhuǎn)向共性化,進(jìn)而對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn),即可解決當(dāng)前問題,又可防患于未然,保證流域協(xié)調(diào)職能合法、合理行使。

3.3 議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建制可行性回應(yīng)

3.3.1 流域自然區(qū)域劃分特性滿足流域區(qū)域協(xié)調(diào)要求

流域防治體系是要突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的困囿,建構(gòu)起符合流域自然生態(tài)特性的獨(dú)特防治機(jī)制,而該機(jī)制的建立以流域整體觀為基礎(chǔ),以流域區(qū)域內(nèi)的自然環(huán)境共通性及流域區(qū)域間的自然環(huán)境差異性為具體實(shí)現(xiàn)路徑,以流域的空間屬性塑造優(yōu)化傳統(tǒng)法律制度。[12]大河流域跨越廣闊地理空間,以流域整體視角審視,流域各區(qū)域間有著多樣化的地理生態(tài)差異,但差異性與普遍性始終保持辯證統(tǒng)一關(guān)系,以流域自然區(qū)域視角、以自然特性而劃分的流域區(qū)域中,卻有著極大的相似性,在防治目的、防治手段、防治機(jī)制上,存在普遍一致性,能夠有效降低流域協(xié)調(diào)治理難度。以長(zhǎng)江為例,其上游多因無序開發(fā)利用水資源導(dǎo)致流域水量季節(jié)性不平衡問題,治理關(guān)鍵在于涵養(yǎng)水源,保持流域水量穩(wěn)定化;中游多是對(duì)河道資源的過度利用,如開采砂石、灘涂圍墾導(dǎo)致的水土流失及洪澇災(zāi)害,治理關(guān)鍵在于水土保持,合理利用水資源;下游多因工業(yè)產(chǎn)業(yè)污染導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境急劇惡化,治理關(guān)鍵在于防污治污,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型,提升經(jīng)濟(jì)健康度位移。換言之,流域區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題具有趨同性,使得區(qū)域內(nèi)各方主體在宏觀層面上具有利益一致性,而且大量同質(zhì)化環(huán)境問題的處理,也使得區(qū)域內(nèi)的治理機(jī)構(gòu)在處理此類問題時(shí)有著豐富的經(jīng)驗(yàn),能夠及時(shí)、高效地解決相關(guān)環(huán)境問題。

3.3.2 流域治理體系建構(gòu)滿足流域協(xié)調(diào)要求

國務(wù)院流域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)雖統(tǒng)籌全國范圍內(nèi)的流域協(xié)調(diào)工作,但由于流域區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置,絕大部分難題已由流域區(qū)域機(jī)構(gòu)解決,僅有小部分案件可以上升至國務(wù)院流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)管轄,雖然此類案件具有較強(qiáng)的復(fù)雜性及處理難度,但行政管理層級(jí)的特性,卻能夠保證復(fù)雜問題得到高效處理。首先,隨著組織機(jī)構(gòu)職級(jí)的升高,工作職能逐漸由執(zhí)行轉(zhuǎn)向管理,又由于流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建制的特殊性,大部分的管理事項(xiàng)已由相應(yīng)部委下設(shè)的派出機(jī)構(gòu)及流域區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)處理,國務(wù)院流域議事機(jī)構(gòu)的主要職能稱之為協(xié)調(diào)管理更為適恰。同時(shí),行政管理的效力性呈層級(jí)式遞減,例如,國務(wù)院作為我國最高國家行政機(jī)關(guān),其在作出相關(guān)指導(dǎo)性政策或強(qiáng)制性命令時(shí),往往其直接下級(jí)即省級(jí)人民政府能夠最大程度對(duì)其中的精神內(nèi)涵領(lǐng)會(huì)貫徹并予以執(zhí)行,而市、縣級(jí)政府若缺乏直接上級(jí)的再傳遞,甚至?xí)?duì)國務(wù)院所下達(dá)的事項(xiàng)出現(xiàn)理解及執(zhí)行偏馳。簡(jiǎn)而言之,國務(wù)院議事機(jī)構(gòu)能夠極為有力地調(diào)動(dòng)跨省相關(guān)流域公權(quán)力主體的積極性,協(xié)調(diào)流域區(qū)域矛盾沖突。

4 結(jié)語

流域治理體系的建構(gòu)具有與傳統(tǒng)區(qū)劃政治體制截然不同的顛覆性特征,以此為基礎(chǔ)建立的流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同樣不可遵循常規(guī)路徑。雖然現(xiàn)行流域管理機(jī)構(gòu)受多種因素困囿,致使其流域利益協(xié)調(diào)職能難以發(fā)揮,但也從另一方面為流域?qū)ｍ?xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建制提供了經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前體系下,議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)幾乎可以彌補(bǔ)流域管理機(jī)構(gòu)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中暴露出的全部不足,可謂是為流域協(xié)調(diào)機(jī)制量身打造。由此,流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建制亦應(yīng)與時(shí)俱進(jìn),順應(yīng)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的改革大潮,敢于創(chuàng)新,敢于突破,勇于跳出現(xiàn)行體制的桎梏,構(gòu)建起以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的流域協(xié)調(diào)機(jī)制,促使流域治理體系改革穩(wěn)定、有續(xù)推進(jìn),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。