黃雅卓

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院,天津300350)

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

（一）問(wèn)題的提出

關(guān)于中國(guó)地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為，有一種頗具影響力的理論解釋是“抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)”［1］。這一理論認(rèn)為，當(dāng)中央政府推行市場(chǎng)化改革時(shí)，地方政府并非隨之采取民營(yíng)化策略，而是通過(guò)工作重心的轉(zhuǎn)移，從直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)所轄區(qū)域，在不放棄對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)的情況下，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這一理論暗含的假設(shè)是，當(dāng)外部環(huán)境逐漸向市場(chǎng)化環(huán)境轉(zhuǎn)變時(shí)，地方政府會(huì)通過(guò)調(diào)整自身參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為方式，來(lái)適應(yīng)外部環(huán)境的變化，但在此過(guò)程中并不會(huì)放棄自身所擁有的行政權(quán)力。

然而，上述理論解釋與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)并不完全相符。一個(gè)典型事例是，黨的十八大以來(lái)，中央政府推行了諸多以“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為目標(biāo)的改革，向地方政府下放了一系列行政權(quán)力。在此背景下，地方政府并沒(méi)有單純地承接中央政府下放的權(quán)力，也沒(méi)有簡(jiǎn)單地將部分權(quán)力向下一級(jí)地方政府下放；而是在中央政府尚未形成更為成熟的市場(chǎng)化改革方案前，便在轄區(qū)范圍內(nèi)探索建立更加有利于市場(chǎng)運(yùn)行的制度體系，進(jìn)一步減少自身對(duì)市場(chǎng)主體行為的直接干預(yù)，逐步放棄自身在要素資源配置中的壟斷權(quán)力。一個(gè)顯著表現(xiàn)是，中國(guó)地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的工作重心從招商引資向營(yíng)商環(huán)境治理轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代起，地方政府通過(guò)戰(zhàn)略選擇、產(chǎn)業(yè)確定、項(xiàng)目規(guī)劃和用地分配等環(huán)節(jié)的招商引資，吸引了大批企業(yè)入駐，促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。而近年來(lái)，地方政府開(kāi)始通過(guò)破除體制機(jī)制障礙、建立完備的法制體系、對(duì)接國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則等方面的營(yíng)商環(huán)境治理，優(yōu)化行政、法律、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力來(lái)促進(jìn)投資興業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

對(duì)于上述行為轉(zhuǎn)變的原因，既有文獻(xiàn)解釋了其中一個(gè)環(huán)節(jié)，即原本的地方計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了“從微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變，從直接干預(yù)向間接引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變”［2］，而這一結(jié)果又源于中央政府推行的市場(chǎng)化改革。這種解釋與前述“抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)”理論的推斷是一致的。但是，地方政府從以招商引資為主到以營(yíng)商環(huán)境治理為主的行為轉(zhuǎn)變，并非只是一種“策略性適應(yīng)”，而是切實(shí)地優(yōu)化市場(chǎng)領(lǐng)域的制度化構(gòu)建，這與“抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)”理論的推斷不一致。這就在理論上提出了一個(gè)問(wèn)題，為什么地方政府能夠有意識(shí)地克服“致命的自負(fù)”，自發(fā)探索市場(chǎng)制度的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)從以招商引資為主到以營(yíng)商環(huán)境治理為主的行為轉(zhuǎn)變？其中隱藏著何種作用機(jī)制？這是現(xiàn)有理論尚未充分解釋的問(wèn)題。

本文嘗試回答上述問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，最先接觸也最早面對(duì)來(lái)自市場(chǎng)秩序擴(kuò)展帶來(lái)的適應(yīng)性挑戰(zhàn)［3］35。他們?cè)谔幚砼c市場(chǎng)的關(guān)系時(shí)表現(xiàn)得相當(dāng)靈活與敏捷。當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化后，地方政府會(huì)及時(shí)調(diào)整工作重心，適應(yīng)當(dāng)前階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)與形式，也即“政府與市場(chǎng)共演”；在此過(guò)程中，往往伴隨著政府的退出與市場(chǎng)的發(fā)育，政府能力的增強(qiáng)與市場(chǎng)機(jī)制的成熟。事實(shí)上，有為政府與有效市場(chǎng)一樣，都不是天生就存在的，需要不斷建設(shè)和完善［4］296。本文將進(jìn)一步闡述上述觀點(diǎn)的邏輯基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

（二）文獻(xiàn)回顧

縱觀既有研究，有關(guān)政府與市場(chǎng)關(guān)系的探討存在兩派觀點(diǎn)：放任自由派與政府干預(yù)派。放任自由派強(qiáng)調(diào)，政府不需要干預(yù)市場(chǎng)。其中，以亞當(dāng)·斯密和大衛(wèi)·李嘉圖為代表的古典自由主義學(xué)派提出，“國(guó)家的職能是保衛(wèi)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和維持社會(huì)秩序穩(wěn)定，國(guó)家的職能應(yīng)當(dāng)是有限的，政府作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的‘守夜人’，不應(yīng)過(guò)多地干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”［5］。以哈耶克和布坎南等學(xué)者為代表的新古典主義學(xué)派主張自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)［6］。親善市場(chǎng)論認(rèn)為，政府的干預(yù)行為會(huì)擾亂市場(chǎng)秩序，因此政府不應(yīng)該干預(yù)市場(chǎng)，而應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)自行完成資源配置任務(wù)［7］。政府干預(yù)派則強(qiáng)調(diào)，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)必不可少。其中，以托馬斯·孟和柯?tīng)栘悹枮榇淼闹厣讨髁x學(xué)派認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)加大干預(yù)力度，通過(guò)關(guān)稅、匯率、武力等方式保護(hù)國(guó)家商業(yè)、貿(mào)易等的發(fā)展［8］。以凱恩斯為代表的凱恩斯主義學(xué)派提出，“國(guó)家必須采取干預(yù)經(jīng)濟(jì)的措施和手段以消除和解決失業(yè)和經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)問(wèn)題”［9］55。國(guó)家推進(jìn)論指出，“為彌補(bǔ)發(fā)展時(shí)期大量存在的與協(xié)調(diào)資源動(dòng)員、投資分配和促進(jìn)技術(shù)追趕相關(guān)的市場(chǎng)失靈缺陷”［10］，政府必須介入市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程，出臺(tái)相關(guān)政策、計(jì)劃、指令，推動(dòng)市場(chǎng)資源配置有效開(kāi)展并順利進(jìn)行。

檢諸以往，一些學(xué)者的研究多是建立在政府與市場(chǎng)二元對(duì)立基礎(chǔ)之上的，他們的解釋既因缺乏現(xiàn)實(shí)性關(guān)懷而比較極端和抽象，也因缺乏歷時(shí)性視角而過(guò)于靜態(tài)和僵化。對(duì)此缺憾，另外一些學(xué)者進(jìn)行了彌補(bǔ)，通過(guò)開(kāi)拓政府與市場(chǎng)關(guān)系的“第三條道路”，探索“政府”的可能定位。其中，約瑟夫·E.斯蒂格利茨提出，政府與市場(chǎng)之間是一種“伙伴關(guān)系”，“政府與市場(chǎng)是相互補(bǔ)充的，而不是相互替代的。如果政府能充分發(fā)揮其作用，那么市場(chǎng)也能更好地發(fā)揮作用。從某種意義上來(lái)說(shuō)，政府與市場(chǎng)之間是伙伴關(guān)系”［11］246。世界銀行發(fā)展報(bào)告提出，政府與市場(chǎng)之間是一種“合作關(guān)系”，“市場(chǎng)與政府是相輔相成的；在為市場(chǎng)建立適宜的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)中，國(guó)家是必不可少的?！^大多數(shù)成功的發(fā)展范例，不論是近期的還是歷史的，都是政府與市場(chǎng)形成合作關(guān)系”［12］3。秦憲文等學(xué)者提出，政府與市場(chǎng)之間是一種“協(xié)調(diào)關(guān)系”，“要在不完善的現(xiàn)實(shí)政府和不完善的現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)之間，建立一種有效的選擇與協(xié)調(diào)機(jī)制”［13］。

雖然這些理論解釋考慮到了政府與市場(chǎng)的雙重作用和互動(dòng)機(jī)制，擺脫了在政府與市場(chǎng)之間做出“純粹”選擇的窠臼，但是沒(méi)有對(duì)這種作用和機(jī)制的形成過(guò)程進(jìn)行有效說(shuō)明與深入詮釋?zhuān)蚨鵁o(wú)法回答如何在政府與市場(chǎng)之間尋找均衡點(diǎn)，以框定政府行為邊界的問(wèn)題。為此，新近興起的共演理論以豐富的調(diào)研和訪談資料為基礎(chǔ)，將政府與市場(chǎng)的雙重作用和互動(dòng)機(jī)制具體化為三個(gè)步驟：第一步，“利用弱制度去建立市場(chǎng)”；第二步，“新興市場(chǎng)激發(fā)強(qiáng)制度”；第三步，“強(qiáng)制度維護(hù)市場(chǎng)”［14］10。共演理論關(guān)注到政府與市場(chǎng)之間長(zhǎng)期存在的互嵌、互動(dòng)和互塑機(jī)制，從共時(shí)角度和歷時(shí)角度為理解政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系提供了有力解釋。但是，這一理論意在揭示中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡，因而沒(méi)有過(guò)多著墨于政府經(jīng)濟(jì)行為及其轉(zhuǎn)變問(wèn)題。這既是這一研究的缺憾，也是本文得以開(kāi)展的基礎(chǔ)。基于此，本文嘗試借鑒共演理論的分析思路，構(gòu)建政府與市場(chǎng)關(guān)系的共演理論分析框架，揭示中國(guó)地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為如何在政府與市場(chǎng)的共演中，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯。

二、雙層結(jié)構(gòu)：招商引資中地方政府與市場(chǎng)的互動(dòng)模式

20世紀(jì)80年代初，隨著行政性分權(quán)和財(cái)政包干制的推行，行政權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和財(cái)政權(quán)向地方政府全面下放，使其掌握了相當(dāng)廣泛的權(quán)力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，地方政府能夠調(diào)動(dòng)的資源和采取的行動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)的“公共服務(wù)”或“公共物品”范圍。這一點(diǎn)，在20 世紀(jì)90 年代起地方政府進(jìn)行的招商引資活動(dòng)中得到了充分體現(xiàn)。受“壓力型體制”的約束和“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)，地方政府招商引資的壓力與動(dòng)力都非常強(qiáng)烈，大多將招商引資作為核心任務(wù)，采用“全民招商”的策略開(kāi)展相關(guān)工作。

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的影響，地方政府仍然控制著區(qū)域內(nèi)關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)資源，如資金、土地、財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)政策等，這是地方政府招商引資的“優(yōu)勢(shì)”所在。因此，通常的運(yùn)作思路是，通過(guò)提供全方位的優(yōu)惠政策，向企業(yè)讓渡一部分資源，來(lái)吸引投資者入駐建廠。其中，最為主要的兩類(lèi)是土地優(yōu)惠政策和稅收優(yōu)惠政策。

中國(guó)土地制度的基本特征是，地權(quán)來(lái)源于政府授權(quán)，也即中央政府是土地上各項(xiàng)權(quán)力的終極擁有者［15］。在行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)改革后，中央政府不再直接管理地方事務(wù)，而授權(quán)地方政府處理。這樣，地方政府便成為了其管轄土地的實(shí)際控制者，可以自主設(shè)計(jì)土地的開(kāi)發(fā)目標(biāo)與開(kāi)發(fā)規(guī)劃，決定土地用于出讓還是抵押，以及出讓金的各項(xiàng)支出比例［16］。這一事實(shí)在20 世紀(jì)90 年代頒布的一系列法律中得到了確認(rèn)。例如，1990 年5 月頒布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》提出，國(guó)有土地使用權(quán)出讓由市、縣政府負(fù)責(zé)辦理，按批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)批。1994 年7 月頒布的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，允許民間個(gè)人和私營(yíng)企業(yè)從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，規(guī)定市、縣政府負(fù)責(zé)房地產(chǎn)用地的規(guī)劃和國(guó)有土地使用權(quán)出讓工作，及辦理有關(guān)報(bào)批手續(xù)。1998年12月頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，征用農(nóng)村集體土地由市、縣政府組織實(shí)施，開(kāi)發(fā)單位（或建設(shè)單位）向市、縣政府申請(qǐng)建設(shè)用地，經(jīng)批準(zhǔn)后由市、縣政府頒發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)，并由市、縣政府的土地管理部門(mén)與土地使用者簽訂國(guó)有土地有償使用合同。

由此，在招商引資過(guò)程中，地方政府通常不依據(jù)市場(chǎng)定價(jià)，而是根據(jù)投資企業(yè)的規(guī)模、產(chǎn)值等，向其提供土地優(yōu)惠價(jià)格。例如，當(dāng)?shù)胤秸苯訉⒐I(yè)用地使用權(quán)出讓給投資企業(yè)時(shí)，地方政府可能會(huì)提供“零地價(jià)”的優(yōu)惠政策。又如，當(dāng)?shù)胤秸怀鲎屚恋?，而是將土地出租給投資企業(yè)時(shí)，地方政府可能會(huì)提供“租金全額獎(jiǎng)勵(lì)”的優(yōu)惠政策，即在投資企業(yè)達(dá)到地方政府的營(yíng)業(yè)額要求后，給予其與租金相等的獎(jiǎng)勵(lì)金［17］。

此外，地方政府還會(huì)依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)適用增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅等稅收暫行條例有關(guān)問(wèn)題的通知》《財(cái)政部關(guān)于稅制改革、外匯管理體制改革后有關(guān)企業(yè)財(cái)務(wù)問(wèn)題處理的通知》等政策，在中央確定的范圍內(nèi)，向投資企業(yè)提供“兩免三減”“稅收返還”等稅收優(yōu)惠政策。其中，“兩免三減”是指投資企業(yè)前兩年免交企業(yè)所得稅，后三年減半交納企業(yè)所得稅?！岸愂辗颠€”是指在一定年限內(nèi)，按一定比例返還投資企業(yè)繳納稅款中屬于地方政府所得的部分。

地方政府大規(guī)模的招商引資促成了市場(chǎng)的形成。與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)主張的市場(chǎng)形成的前提是產(chǎn)權(quán)保護(hù)不同，這一時(shí)期的地方政府并不擁有完善的司法體系和監(jiān)管制度，也不具備在短期內(nèi)促其形成的能力。因此，此時(shí)的地方政府是憑借著強(qiáng)大的組織和動(dòng)員能力，吸引了一批企業(yè)入駐，并讓渡部分要素資源，讓這些企業(yè)迅速形成經(jīng)營(yíng)能力。在這些企業(yè)為進(jìn)一步獲取要素資源的競(jìng)爭(zhēng)中，市場(chǎng)得以形成，市場(chǎng)價(jià)格開(kāi)始出現(xiàn)，要素資源的市場(chǎng)價(jià)值被逐步挖掘出來(lái)，由此也反向?qū)ζ髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生了一定約束［18］，使其不得不提高生產(chǎn)效率，獲得更大收益。此外，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1995—2013 年間，中國(guó)出口總額占GDP 比重平均達(dá)到25%，最高年份可達(dá)35%，最低也有20%左右（4）；且外資企業(yè)投資出口比例占出口總額比例平均達(dá)55%，最高接近60%（5）?？梢?jiàn)，通過(guò)招商引資，地方政府吸引了大量的外資企業(yè)。這對(duì)市場(chǎng)形成的意義在于，地方政府可以利用外資企業(yè)帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)的相同產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，對(duì)照本地企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營(yíng)過(guò)程，從而提高資源配置效率［19］，使市場(chǎng)在企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中得到快速發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常曾把一個(gè)地區(qū)比作一座龐大的購(gòu)物商場(chǎng)，由地方政府經(jīng)營(yíng)；租用商場(chǎng)柜臺(tái)的客戶是該地區(qū)的投資者。商場(chǎng)租客交一筆固定的租金（相當(dāng)于投資者支付的地價(jià)），外加分成租金（相當(dāng)于政府每年收的增值稅）。由于有分成，商場(chǎng)業(yè)主會(huì)小心選擇租客，也會(huì)多方面給租客提供服務(wù)，正如地方政府對(duì)有號(hào)召力的投資者也提供不少優(yōu)惠［20］161。借用張五常提出的“雙層結(jié)構(gòu)”比喻，本文認(rèn)為，在招商引資過(guò)程中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系也形成了類(lèi)似的“雙層結(jié)構(gòu)”。在政府這一層，地方政府通過(guò)讓渡一部分資源，吸引企業(yè)到其轄區(qū)內(nèi)投資建廠；在諸多企業(yè)間的橫向競(jìng)爭(zhēng)中，市場(chǎng)得以形成，市場(chǎng)價(jià)格也開(kāi)始出現(xiàn)。而在市場(chǎng)這一層，諸多企業(yè)在政府的鼓勵(lì)和引導(dǎo)下開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并受到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與價(jià)格的約束，不斷提高生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)效率，促成了中國(guó)在20世紀(jì)90年代起持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

三、復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)：營(yíng)商環(huán)境治理中地方政府與市場(chǎng)的互動(dòng)模式

地方政府招商引資的持續(xù)推進(jìn)，促進(jìn)了轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)，伴隨著工業(yè)化與城市化的發(fā)展，人口大量涌入，原本充足的建設(shè)用地指標(biāo)開(kāi)始“捉襟見(jiàn)肘”，原先有效的土地優(yōu)惠政策也逐漸“難以為繼”。地方政府繼續(xù)招商引資、增加新企業(yè)，以促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高市場(chǎng)運(yùn)行效率的愿望遭遇了現(xiàn)實(shí)的束縛。同時(shí)，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的現(xiàn)存企業(yè)而言，地方政府繼續(xù)維持優(yōu)惠政策，持續(xù)補(bǔ)貼這些企業(yè)，會(huì)產(chǎn)生“軟預(yù)算約束”，扭曲它們的成本收益計(jì)算，形成企業(yè)間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)與價(jià)格大戰(zhàn)，進(jìn)而扭曲市場(chǎng)價(jià)格［21］161?？梢?jiàn)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)，以優(yōu)惠政策為主要手段的招商引資，已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)的表現(xiàn)與形式。在此種情形下，地方政府將參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的工作重心轉(zhuǎn)向了營(yíng)商環(huán)境治理。

營(yíng)商環(huán)境治理是地方政府推進(jìn)市場(chǎng)秩序與規(guī)范建設(shè)，降低企業(yè)制度性交易成本，提高市場(chǎng)整體運(yùn)行效率的策略集。在這其中，最為關(guān)鍵的兩項(xiàng)工作是：進(jìn)行“自我革命”，推動(dòng)行政權(quán)力逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；進(jìn)行制度建設(shè)，構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有序運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系。

一方面，地方政府對(duì)一系列行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行了清理、簡(jiǎn)化和整合。其一，清理無(wú)法為企業(yè)增值且沒(méi)有必要的權(quán)力事項(xiàng)。這些事項(xiàng)多是舊有習(xí)俗的“傳承”或部門(mén)避責(zé)的“借口”，對(duì)于滿足市場(chǎng)主體的需要來(lái)說(shuō)，沒(méi)有任何貢獻(xiàn)，因而進(jìn)行了清理。其二，簡(jiǎn)化增加值較低但暫時(shí)不可或缺的權(quán)力事項(xiàng)。這些事項(xiàng)多是增值事項(xiàng)的附加事項(xiàng)，雖然它們的附加值較低，但是卻難以在短時(shí)間內(nèi)取消，因而簡(jiǎn)化了這一部分事項(xiàng)的內(nèi)容與環(huán)節(jié)。其三，整合相同、相似和相近的權(quán)力事項(xiàng)。這些事項(xiàng)多是由于政府內(nèi)部“職責(zé)交叉”，而被人為分割的“一個(gè)事項(xiàng)”，因而對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行了重新整合，實(shí)現(xiàn)“一件事項(xiàng)只由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”。

同時(shí)，大多數(shù)地方政府還探索建立了線上、線下“一站式服務(wù)中心”。以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，通過(guò)對(duì)海量數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、處理、計(jì)算、共享與協(xié)同，解決了政務(wù)服務(wù)流程“碎片化”問(wèn)題，使市場(chǎng)主體在單一站點(diǎn)與政府進(jìn)行一次接觸后，便可完成全部需要辦理的業(yè)務(wù)事項(xiàng)。

另一方面，地方政府把握在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中發(fā)揮主要功能的四個(gè)作用機(jī)制，建立并完善了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全新制度體系。其一，發(fā)揮協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵作用是降低風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)規(guī)范市場(chǎng)秩序能夠增加信心和鼓勵(lì)信賴，使復(fù)雜的社會(huì)交往變得可以預(yù)見(jiàn)，使不同企業(yè)之間的協(xié)調(diào)易于發(fā)生，從而降低合作成本和交易費(fèi)用。其二，發(fā)揮約束機(jī)制的作用。約束機(jī)制的重要意義在于，為社會(huì)交往與社會(huì)行為提供的必要規(guī)矩（在規(guī)定范圍內(nèi)的交往與行為能夠獲得允許與肯定；反之，則會(huì)受到排斥與懲罰），能夠抑制機(jī)會(huì)主義和恣意行為，強(qiáng)化互利共存與信守承諾。其三，發(fā)揮信息機(jī)制的作用。信息機(jī)制的核心功能是，通過(guò)對(duì)企業(yè)行為施加必要的限制，使企業(yè)知曉有關(guān)可以行動(dòng)和不可以行動(dòng)的準(zhǔn)確信息，進(jìn)而減少企業(yè)選擇自己行為和預(yù)測(cè)他人反應(yīng)的困難與成本。其四，發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制的作用。激勵(lì)機(jī)制的關(guān)鍵價(jià)值在于，為企業(yè)創(chuàng)造了一種積極性，使企業(yè)有信心參與社會(huì)交往，有能力承擔(dān)交易風(fēng)險(xiǎn)，從而激發(fā)起促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“企業(yè)家精神”［22］。

此外，如果制度體系中存在明顯的制度沖突，那么企業(yè)容易陷入“能做某事且不能做某事”“禁止做某事又允許做某事”的困境中。在這種制度體系下，企業(yè)難以形成穩(wěn)定的制度預(yù)期，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)法科學(xué)決策。因此，地方政府在制度設(shè)計(jì)與完善時(shí)，還考慮到了不同制度的功能與分工，力求發(fā)揮制度之間“1+1＞2”的協(xié)同效應(yīng)。

地方政府實(shí)施的營(yíng)商環(huán)境治理，能夠促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展，成為推進(jìn)市場(chǎng)決定資源配置的重要?jiǎng)恿?。中?guó)的市場(chǎng)“脫胎”于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，運(yùn)行于行政權(quán)力之下，發(fā)育很不完善，秩序混亂的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)［23］17。因此，實(shí)現(xiàn)資源要素的市場(chǎng)化配置，需要建立統(tǒng)一公平競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)；而地方政府的營(yíng)商環(huán)境治理便旨在建立有效產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置支撐的良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。雖然地方政府開(kāi)展?fàn)I商環(huán)境治理的時(shí)間較短，這一目標(biāo)還有待通過(guò)持續(xù)的“自我革命”和制度建設(shè)來(lái)全面實(shí)現(xiàn)，但近期可見(jiàn)的是，通過(guò)地方政府的營(yíng)商環(huán)境治理，企業(yè)的制度性交易成本顯著降低，使之能夠?qū)⒏嗑εc財(cái)力投入到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中去，為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了動(dòng)力，也為地方政府創(chuàng)造了可觀的財(cái)政收入。隨著市場(chǎng)的發(fā)展，地方政府的資源獲取能力持續(xù)增強(qiáng)，建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)與條件逐漸形成。在主、客觀因素的驅(qū)使下，地方政府將更多的財(cái)政資源投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給上來(lái)。這樣，從硬件條件和軟件條件兩方面營(yíng)造了更加優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境，形成了以優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境吸引企業(yè)投資落戶，再用企業(yè)所繳納的稅費(fèi)增加民生支出來(lái)滿足日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求的良性循環(huán)。

與招商引資中地方政府與市場(chǎng)之間形成的“雙層結(jié)構(gòu)”不同，在營(yíng)商環(huán)境治理中，地方政府與市場(chǎng)的互動(dòng)模式可以用“復(fù)合雙層結(jié)構(gòu)”來(lái)概括。在政府這一層，地方政府面向自身，通過(guò)一系列放權(quán)改革，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)與對(duì)要素資源配置的約束；面向市場(chǎng)，完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，營(yíng)造市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行的良好環(huán)境。在市場(chǎng)這一層，市場(chǎng)面向自身，通過(guò)企業(yè)依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)配置資源的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化；面向地方政府，通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行創(chuàng)造的發(fā)展成果，增強(qiáng)地方政府可利用的資源與能力，為其向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。

四、政府與市場(chǎng)共演：地方政府經(jīng)濟(jì)行為轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯

地方政府為什么會(huì)出現(xiàn)上述的行為轉(zhuǎn)變呢？在市場(chǎng)化環(huán)境中，地方政府為了提高經(jīng)濟(jì)增速和增加財(cái)政收入，需要適應(yīng)不同階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)與形式；到一定時(shí)期，又會(huì)自發(fā)地退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，有意識(shí)地建立新的制度體系來(lái)維持市場(chǎng)機(jī)制的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，從而表現(xiàn)出與市場(chǎng)共演的特征。

政府與市場(chǎng)共演，首先表現(xiàn)為政府對(duì)市場(chǎng)的培育。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期過(guò)渡而來(lái)的政府對(duì)于市場(chǎng)的概念非常模糊，對(duì)于如何培育市場(chǎng)沒(méi)有明確的思路，只能“摸著石頭過(guò)河”，通過(guò)逐步簡(jiǎn)政放權(quán)來(lái)展開(kāi)實(shí)踐。在政府的積極作為下，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制被打破，市場(chǎng)開(kāi)始萌發(fā)出來(lái)。但是，剛剛開(kāi)始生長(zhǎng)的市場(chǎng)還很稚嫩，比較零星。加之，政府釋放的空間有限，市場(chǎng)的邊界也不完全清晰。然而，在初步嘗試后，政府漸漸摸清了市場(chǎng)的“輪廓”，明確了市場(chǎng)的作用，逐步形成了培育市場(chǎng)的改革思路。雖然市場(chǎng)是由政府培育起來(lái)的，但是一旦市場(chǎng)開(kāi)始萌發(fā)，其自發(fā)性的一面便會(huì)反塑政府行為。在政府的漸進(jìn)改革中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維仍然留有痕跡，許多行政化和壟斷化安排依舊存在。由此，一邊被培育一邊又被壓制的市場(chǎng)，表現(xiàn)出內(nèi)在規(guī)則的失范和外在秩序的混亂，制約著政府諸多改革的深化。政府不得不重新思考自身定位，將工作重心從促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育向建立市場(chǎng)秩序轉(zhuǎn)移，設(shè)定了一系列保護(hù)平等競(jìng)爭(zhēng)和防止壟斷行為的制度規(guī)則，確保市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的基本秩序及市場(chǎng)主體的合法權(quán)益不受侵犯。因此，政府與市場(chǎng)共演，還表現(xiàn)為市場(chǎng)對(duì)政府的反塑。

在政府培育市場(chǎng)和市場(chǎng)反塑政府的過(guò)程中，通過(guò)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制和生態(tài)文明體制等各個(gè)方面改革的全面深化，以及國(guó)有企業(yè)、財(cái)稅體制、金融體制、土地制度、對(duì)外開(kāi)放等重點(diǎn)領(lǐng)域改革的不斷深入，“錯(cuò)裝在政府身上的手”換成了“市場(chǎng)的手”，政府與市場(chǎng)這兩個(gè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中最重要的制度安排，逐漸形成了固定的合作機(jī)制與模式。一方面，政府為市場(chǎng)的發(fā)展提供制度支持與法律保障；另一方面，主體通過(guò)繳納稅費(fèi)等給政府提供財(cái)力支持。市場(chǎng)的健康發(fā)育和穩(wěn)定發(fā)展增加了政府的財(cái)政收入，為公共服務(wù)提供了重要保障。不僅如此，市場(chǎng)的發(fā)展奇跡還彰顯了政府的制度優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步鞏固了政府的政治合法性。在政府與市場(chǎng)共演中，兩者實(shí)現(xiàn)了相互促進(jìn)與雙向強(qiáng)化，“既不用市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用取代甚至否定政府的作用，也不用更好發(fā)揮政府作用取代甚至否定市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”［24］，從而形成了“有為政府”和“有效市場(chǎng)”相結(jié)合的雙強(qiáng)模式。政府與市場(chǎng)共演的終極目標(biāo)是，政府與市場(chǎng)之間形成互惠共贏互促共進(jìn)的關(guān)系。

總之，政府與市場(chǎng)在共演過(guò)程中呈現(xiàn)出“作為—反饋—再作為—再反饋”的特征：政府主動(dòng)作為，既培育市場(chǎng)，有時(shí)也壓制市場(chǎng)；市場(chǎng)的正向反饋，強(qiáng)化政府作為，市場(chǎng)的負(fù)向反饋，促使政府調(diào)整作為方式；政府感知到市場(chǎng)作用，劃定行為邊界，優(yōu)化行為方式；市場(chǎng)獲得發(fā)展空間，逐步趨向穩(wěn)定。由此，在“政府培育市場(chǎng)”“市場(chǎng)反塑政府”及“政府與市場(chǎng)互惠”的共演過(guò)程中，政府的行為朝著更加適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向持續(xù)調(diào)整，不斷轉(zhuǎn)變。

五、總結(jié)與討論

在中國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系的探討上，既有研究普遍認(rèn)為，其既不同于完全市場(chǎng)化的西方模式，也不同于發(fā)展型國(guó)家的東亞模式，更不同于計(jì)劃型體制的蘇聯(lián)模式。但是，既有研究可能沒(méi)有揭示的是，真正使中國(guó)與其他國(guó)家區(qū)分開(kāi)來(lái)的獨(dú)特特征，并非是中國(guó)政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈愿望，而是其參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的獨(dú)特方式。

“地方政府是理解中國(guó)政府的關(guān)鍵主體?！保?5］中國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系的獨(dú)特性，正是通過(guò)地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為及其轉(zhuǎn)變體現(xiàn)出來(lái)的。如前所述，本文借鑒共演理論的分析思路，構(gòu)建了政府與市場(chǎng)關(guān)系的共演理論分析框架，揭示出中國(guó)地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為在政府與市場(chǎng)共演過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯。具體而言，地方政府行為轉(zhuǎn)變表現(xiàn)為從招商引資到營(yíng)商環(huán)境治理的實(shí)踐，蘊(yùn)含在政府與市場(chǎng)的共演過(guò)程中?！罢嘤袌?chǎng)”“市場(chǎng)反塑政府”和“政府與市場(chǎng)互惠”的共演過(guò)程，為政府行為轉(zhuǎn)變提供了不竭動(dòng)力。實(shí)踐證明，政府作為以協(xié)助發(fā)揮市場(chǎng)作用機(jī)制為目標(biāo)的積極有為的“助市者”，是實(shí)現(xiàn)“有為政府”和“有效市場(chǎng)”相結(jié)合的重要基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征與鮮明優(yōu)勢(shì)。

站在新時(shí)代的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的核心目標(biāo)，探討中國(guó)地方政府參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為及其轉(zhuǎn)變邏輯，有利于明確政府角色，更好發(fā)揮政府作用，從而推動(dòng)“有為政府”和“有效市場(chǎng)”更好結(jié)合。從政府角度看，關(guān)鍵在于不斷深化放管服改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，解決政府管理越位、監(jiān)管缺位、公共服務(wù)不到位的問(wèn)題。從市場(chǎng)角度看，核心在于繼續(xù)深化市場(chǎng)化改革，完善市場(chǎng)機(jī)制，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。在政府與市場(chǎng)的共演過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)規(guī)劃、積極協(xié)調(diào)。以政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變?yōu)樽ナ郑苿?dòng)政府與市場(chǎng)相互作用和相互促進(jìn)，發(fā)揮“雙強(qiáng)模式”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的積極作用，繼續(xù)譜寫(xiě)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新篇章，努力創(chuàng)造第二個(gè)百年奮斗征程中的新奇跡。