李紅勃

(中國政法大學 法治政府研究院, 北京 100088)

一、非常狀態(tài)下的國家治理若干關系變化

非常狀態(tài)與平常狀態(tài)相對應，在一般討論中有時也被稱為緊急狀態(tài)，指在某些突發(fā)重大事件發(fā)生后，國家陷入的一種危險、緊迫甚至面臨生死存亡的狀態(tài)。引發(fā)非常狀態(tài)的情形主要有戰(zhàn)爭、叛亂騷亂、經濟危機、自然災害、重大事故以及嚴重傳染病流行或突發(fā)公共衛(wèi)生事件等等。根據2006年國務院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。非常狀態(tài)不同于平常狀態(tài)，它意味著國家必須采取特殊的應對措施，可能暫停一些行政、立法和司法權力的功能，并要求公民改變他們正常的行為習慣，或者命令政府機構實施應急方案。

從國家治理的角度講，平常狀態(tài)要實施常規(guī)法治，而非常狀態(tài)要堅持應急法治，兩者相比，非常狀態(tài)對國家的治理體系和治理能力提出了更高的要求，甚至可以說，“衡量現(xiàn)代國家法治發(fā)達程度的真正時機是在緊急狀態(tài)時，而非平常狀態(tài)時”[1]。在非常狀態(tài)下，政府危機處理能力不足，應急權的不恰當行使，將有可能導致嚴重的后果。一方面是有形的損失，包括公民生命財產安全、社會經濟發(fā)展遭受的損害，另一方面則是無形的損失，包括政府公信力和國家國際形象遭受的損害，甚至還會引發(fā)后續(xù)的社會動蕩。從國家治理的角度講，非常狀態(tài)會對平常狀態(tài)下的法律實施提出挑戰(zhàn)，它會導致如下幾方面的變化。

(一)社會利益關系和法律價值位階關系的變化

非常狀態(tài)下法律保護的利益和價值會發(fā)生某些變化，主要表現(xiàn)在兩個層面：(1)個人利益、公共利益和國家利益關系發(fā)生變化。在平常狀態(tài)下，個人利益往往是法律保護的重點對象。然而，非常狀態(tài)的到來將會改變這種格局，公共利益和國家利益的地位會大大提升，受到優(yōu)先考慮和特殊保護。(2)自由、正義、秩序等法律價值位階發(fā)生變化。在正常狀態(tài)下，自由、正義等目的性價值無疑處于相對優(yōu)先的地位，但在非常狀態(tài)下安全和秩序等工具性價值的重要性將會躍升，成為國家優(yōu)先保護的目標。比如，在突發(fā)公共事件發(fā)生后，心理學研究已經顯示：“民眾在此類事件中，不確定感陡增，控制感被削弱，安全感面臨威脅，他們迫切需要感知到國家、社會及自己周圍的生活環(huán)境依舊是有序的。所以，無論采取什么樣的應對處置辦法，都應該把保障民眾日常的秩序感知作為重要的決策范疇?！盵2]

(二)權力運行關系的變化

非常狀態(tài)并不改變國家憲法，自然也不會改變國家機關的職權分工，但是它會深刻影響權力運行的模式，這集中表現(xiàn)在兩個層面：(1)從國家機關的關系角度講，非常狀態(tài)下行政機關的地位會變得突出，它會在危機處理中扮演主要角色，而其他如立法、司法、監(jiān)察等機關的角色會相對邊緣化。(2)從權力行使的角度講，則會出現(xiàn)“行政應急權優(yōu)先”的格局。行政應急權屬于行政權中的一種特殊權力，在非常狀態(tài)應對中這種特殊權力會成為最優(yōu)先和最重要的權力。這種權力不會像平常狀態(tài)下的普通權力那樣中規(guī)中矩地運行，它會更主動，更強烈，并且有著更少的程序要求和約束。

(三)公民權利關系及國家安全與個人自由關系的變化

與上述利益關系和權力關系的變化相聯(lián)系，非常狀態(tài)下行政應急權的運行，會對公民的權利產生直接的消極影響。相對于一般行政權力，行政應急權最顯著的特性就是：行政機關可以根據危機應對的需要，中止自己在正常狀態(tài)下應履行的憲法義務，同時克減和限制公民的基本權利。非常狀態(tài)下存在著國家安全與個人自由之間的緊張，而客觀情勢決定著后者必須做出必要的犧牲，通過自我權利縮限以配合行政應急權高效運行。

鑒于非常狀態(tài)下的國家治理若干關系變化，法律史上有“緊急狀態(tài)無法律”的說法。然而，在現(xiàn)代社會這句話顯然不能被理解為非常狀態(tài)下不存在法律或不需要遵守法律，它僅僅是說，普通的法律和常規(guī)的法治標準可能并不適合非常狀態(tài)。事實上，為了應對非常狀態(tài)，保障國家的應急行為在法律之下進行，很多國家除了在憲法中對緊急狀態(tài)做了專門規(guī)定外，還制定了專門的緊急狀態(tài)法，如英國《緊急狀態(tài)權力法》(1920年)、法國《法蘭西共和國緊急狀態(tài)法》(1955年)、美國《全國緊急狀態(tài)法》(1976年)。在我國，除了憲法的相關條款外，戒嚴法、防洪法、防震減災法、突發(fā)事件應對法、傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例等單行法律法規(guī)，也對各類緊急情況的法律應對做出了詳細規(guī)定。

過去一段時期，我國應對非常狀態(tài)的主流模式被學者稱為“政治動員模式”，這種模式在客觀上有著集中力量辦大事的效果導向價值，但是政治動員從本質上是一種政治行為而非法治行為，它不僅容易忽視對公民權利和利益的保護，還會因其自上而下的決策機制降低了政治動員的正當性。[3]在當前全面依法治國的大背景下，政府的非常狀態(tài)應對需要以應急法治為標準，實現(xiàn)從“政治動員模式”向“依法應急模式”的轉型，而應急法治的核心命題之一就是如何實現(xiàn)對應急權的規(guī)制，保障應急權在法治的軌道上運行。因此，以突發(fā)公共事件為背景，從權力行使、公民權利保護、多方監(jiān)督等不同維度探討“非常狀態(tài)下如何規(guī)制應急權”能夠為應急立法和應急執(zhí)法提供參考和借鑒，推動應急法治理論的研究。

二、非常狀態(tài)下的應急權規(guī)制：權力行使的維度

行政應急權是應對緊急狀態(tài)的一種特別權力，其內涵一般包括決定、停止或延長緊急狀態(tài)；頒布特定法規(guī)、發(fā)布命令；施行戒嚴、軍事管制、宵禁、限制或停止公民權利；對財產進行征收征用、實施隔離措施等。作為一種特殊權力，應急權的行使除了要遵守依法行政、法律保留、正當程序等一般法治標準外，還要特別強調如下兩點。

(一)符合比例原則

比例原則是現(xiàn)代公法中的基本原則，它源于18世紀末德國警察法，因其理念和價值契合了當代法治的深層次需求，它在不同法系和不同法律部門中均得以傳播，以至于有學者直言“我們生活在比例原則的時代”[4]457。“作為公法的‘帝王原則’，比例原則是公權力行使應遵循的基本準則，是任何有理智的人都不會不接受的原則。哪里有權力和權利，哪里就應當有比例原則?！盵5]比例原則的核心意旨在于提醒政府采取行政措施時必須考慮其必要性和限度，通俗來說就是“別太過分了”。所以，“比例原則就其功能是體現(xiàn)了平衡的正義,即用平衡目的與手段來體現(xiàn)法的正義。”[6]一般來說，比例原則主要由三個子原則組成：適當性(suitability)、必要性(necessity)和狹義比例原則(proportionality in its narrow)?！斑m當性”指政府所采取的手段必須適合法律目的，“必要性”要求政府在所有可采取的手段中應選取最溫和的手段，“狹義比例原則”要求某一手段對公民的傷害越高，則手段所要實現(xiàn)的目的就必須隨之提高，即手段和目的之間必須是合理的、相稱的和成比例的。[7]

相較于平常狀態(tài)而言，非常狀態(tài)的比例原則的重要性會尤為突出。在非常狀態(tài)下，政府行使應急權力采取應急措施，會對公民、企業(yè)的權利造成限制，會對正常生產生活帶來影響，因而政府的行為必須遵循比例原則，需要在應急管理目的和保護相對人權益之間找到平衡，尤其是在所采取的應急措施會給相對人造成不利影響時，應當把這種不利影響控制在最小限度，把給社會和公民帶來的損害降到最低。對此，我國《突發(fā)事件應對法》第11條規(guī)定“有關人民政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施?！痹谖覈斍暗膽狈审w系中，《突發(fā)事件應對法》扮演著部門基本法的角色，因此，上述條文是關于非常狀態(tài)下比例原則的權威表達，它適用于自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等各類情形。比例原則的一般性規(guī)定，在不同領域和不同情形下會表現(xiàn)為具體的、差別化的標準和要求。以重大公共衛(wèi)生事件為例，比例原則的要求重點體現(xiàn)在如下幾個方面。

1. 緊急措施。為了應對惡性傳染病引發(fā)的公共衛(wèi)生事件，根據我國《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的相關規(guī)定，政府可以采取包括人員隔離、限制公共活動和疫區(qū)封鎖等緊急措施。例如《傳染病防治法》第41條規(guī)定對已經發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區(qū)域的人員，所在地方人民政府可以實施隔離措施。第42條規(guī)定傳染病暴發(fā)、流行時，可以采取下列緊急措施：限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；停工、停業(yè)、停課；封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關物品；控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽，封閉可能造成傳染病擴散的場所。第43條規(guī)定甲類、乙類傳染病暴發(fā)、流行時，政府可以宣布本行政區(qū)域部分或者全部為疫區(qū)，對出入疫區(qū)的人員、物資和交通工具實施衛(wèi)生檢疫，可以對甲類傳染病疫區(qū)實施封鎖。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》也有上述類似規(guī)定。

非常狀態(tài)的緊急措施可以有效阻斷和遏制疾病傳染，但也會給公民生活和社會交往帶來嚴重影響，那么就需要運用比例原則在兩者之間尋求最佳的平衡。尤其是在采取大規(guī)模的疫區(qū)封鎖措施時，政府為了評估封鎖的必要性以及封鎖規(guī)模的大小需要進行專業(yè)的科學評估，組建由醫(yī)學專家、管理學專家和法律專家等組成的評估組，對要不要封鎖、封鎖多大范圍、多長時間等問題進行科學的測算評價，給出建議及其理由。這些建議及其理由供政府決策采用，并應在適當時間向社會公布。

2. 財產征用。應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要消耗大量的資源，當政府的資源儲備不足以滿足應急需求時，就有可能對私人和企業(yè)的財產進行征用。對此，《傳染病防治法》第45條規(guī)定“傳染病暴發(fā)、流行時，根據傳染病疫情控制的需要，國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內，縣級以上地方人民政府有權在本行政區(qū)域內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備”?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第33條規(guī)定應急處理指揮部“有權緊急調集人員、儲備的物資、交通工具以及相關設施、設備”。例如，在新冠肺炎疫情緊張時期政府臨時征用賓館、學校用于隔離病人和建設“方艙醫(yī)院”。財產征用涉及對他人財產的限制，因而必須用比例原則進行嚴格的檢驗，總體的要求是對公民和企業(yè)的財產征用應該以“最需要和最節(jié)儉”的標準進行，而在緊急情況結束后應在第一時間予以歸還，并對當事人進行合理補償，將其損失控制在最小限度。

3. 強制措施。在嚴重傳染病流行期間，為了維持社會治安，保障公共秩序，政府可以對違反法律、破環(huán)疫情防控的個人和企業(yè)采取強制措施。雖然在緊急情況下對違法者實施的強制措施一般要比正常時期更嚴更重，但也不能超過必要的限度，不能明顯與目的不符。在新冠肺炎疫情防控期間一些地方政府在強制措施的使用方面就顯得比較隨意，超過了必要限度，引起了社會關注和爭議。例子有2020年2月16日，湖北省孝感市進一步升級管控措施，要求所有城鄉(xiāng)居民嚴禁外出，違反命令的一律處10日或以下治安拘留，一律納入失信人員名單。同一時期，湖北省其他地市也出臺了類似的管控措施。[8]比例原則要求平衡與恰當，過度和極端的強制措施，不僅對相對人造成了不公正對待，而且也可能增加社會恐慌，不利于疫情防控工作的開展。

另外，為了防止緊急權過度持續(xù)，有些國家的法律中還設計了行政應急權的落日條款(Sunset Clause)，亦即應急權措施條款應強制采取限時失效，以避免當權者擁有永無止息的應急權。[1]美國《全國緊急狀態(tài)法》規(guī)定緊急狀態(tài)時間最長為6個月。1958年《法蘭西共和國憲法》第36條規(guī)定“非經議會批準，戒嚴不得超過12天”，《巴林國憲法》36條第2款規(guī)定“戒嚴期一般不得超過3個月。但如經國民議會以議員總額的2/3多數(shù)同意，得全部或局部地延長，一次或一次以上地延長?！甭淙諚l款在某種程度上也是比例原則的重要體現(xiàn)。

(二)政府的公開與回應

政府在行政管理和公共服務中的公開與回應是必須的?！肮_”意味著政府要主動向社會提供相關信息，滿足公眾的知情權，而“回應”意味著政府對于公民的咨詢、請求、投訴、舉報或者媒體報道的突出問題，應當及時給出答復或予以解決。在非常狀態(tài)下，公眾對于政府的公開和回應的要求會更加迫切，而來自政府的權威信息和及時溝通，對于凝聚各界力量、化解社會危機具有特殊而重要的作用。

1. 公開和回應有助于安撫社會恐慌，維護公共秩序。在非常狀態(tài)下，當危機發(fā)生后各種信息滿天飛，公眾茫然無措，無從選擇，恐慌情緒不斷加劇，這會對政府危機處理帶來巨大壓力和不利影響。對于個體而言，謠言止于智者；對于政府來說，謠言止于公開。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，在疫情發(fā)生后政府若能在第一時間給公眾提供權威的信息，對于公眾的關注和疑問若能在第一時間予以回應和解釋，公眾就不會被各種流言所誤導，社會就不會陷入動蕩不安?！凹皶r準確公開疫情信息，不僅可以減少過度恐慌，保證老百姓的知情權，而且可以將政府應急狀態(tài)下的各種決策和措施置于陽光之下，接受社會監(jiān)督。事實證明，疫情信息越公開，社會越穩(wěn)定，公眾越安心，防控越有序，矛盾也越少?！盵9]

2. 公開和回應有助于引導社會力量共同參與危機處理。在重大危機發(fā)生后，政府的力量和資源可能不足，需要社會協(xié)助，需要公民、企業(yè)、民間組織的積極參與。在一個健康的社會里，“政府主導—社會參與”應該成為現(xiàn)代社會應對非常狀態(tài)的常規(guī)模式，在此過程中社會力量的參與不僅需要政府的引導和支持，還需要政府提供充分、全面的信息，如果缺乏有效的溝通和充分的信息，社會參與危機處理的效果就會大打折扣。比如新冠肺炎疫情早期醫(yī)療機構口罩、防護服等醫(yī)療器材高度緊張，個人、團體和企業(yè)的捐贈就發(fā)揮了重要的作用，而在這個過程中政府就需要保持與社會對話，提供信息并對公眾關注的熱點問題及時展開調查、做出回應。

3. 公開和回應有助于督促政府提供更高水平的危機管理和緊急服務。政府要接受公眾監(jiān)督，無論是正常狀態(tài)還是非常狀態(tài)，而公眾監(jiān)督的前提都是知情。在非常狀態(tài)下，公眾因為面臨前所未有的危險，對政府的依賴更多，對政府的期待也更高。在這種情況下，政府部門及其工作人員必須做出更為科學的決策，提供有效的應急管理和服務。面對隨時變化的緊急情況，政府要與民眾保持最密切的溝通，通過信息公開，主動接受公眾監(jiān)督；通過溝通與回應，及時進行政策調整，以便提供最佳的管理和服務。

在非常狀態(tài)下的危機中政府和民眾處在一種地位不對等和信息不對稱的狀態(tài)，而對于政府的應急管理活動，公眾會有困惑、抱怨、投訴、要求，對此政府必須按照現(xiàn)代善政的“公開性”和“回應性”標準，主動公開信息，及時回應公眾關切。為了實現(xiàn)這一要求，除了常規(guī)的溝通渠道外，在通訊技術和自媒體越來越發(fā)達的時代，政府理應構建一套快速反應的信息系統(tǒng)。在非常狀態(tài)下，政府不僅在第一時間知悉情況，而且要在第一時間做出公開和回應，發(fā)出理性和權威的聲音。事實證明，在重大突發(fā)事件發(fā)生后，政府越是躲在幕后或裝聾作啞或拖延蒙蔽，越有可能導致事態(tài)復雜化，加劇社會恐慌、矛盾，不僅無助于危機解決，還可能會對政府公信力造成不可估量的損害。相反，危機發(fā)生后政府若能在第一時間做出權威回應，會大大減少誤解和謠言的滋生，引導事態(tài)朝好的方向發(fā)展。

在非常狀態(tài)下有可能存在著公眾知情權和國家安全之間的緊張，比如在知悉危險信息后個體會采取某些自發(fā)和自救行為，而有些行為可能會對公共利益和國家安全構成危害，會對政府統(tǒng)一部署造成妨礙。因此，哪些信息可公開，哪些信息不可公開，什么時間適合公開，這些都需要政府按照法定程序、科學標準進行把握和處理。具體來說，哪些信息要發(fā)布、如何發(fā)布，需要按照法定程序做出決定，在知情和保密之間尋求平衡，這是程序性要求；同時對于信息發(fā)布的內容、范圍、可能產生的負面影響及其應對，需要由專業(yè)人員進行科學評估，這是實質性要求。

三、非常狀態(tài)下的應急權規(guī)制：公民權利保護的維度

(一)人道主義原則

任何形態(tài)的社會危機，無論戰(zhàn)爭、瘟疫、自然災害或安全事故，都會給公眾的生命安全造成直接的威脅，從而引發(fā)不同程度的人道主義危機?！叭嗣P天”，政府在處理非常狀態(tài)、化解社會危機時，必須堅持人道主義原則。人道主義原則源于人的尊嚴和價值，它從生物意義上的個體出發(fā)，要求政府在處理危機時把保證公民的生命健康安全放在首位，盡最大努力減少傷亡，最大程度減低個體在非常情況下遭受的身體和精神的痛苦。“突發(fā)事件直接對社會和個人造成危害，危及社會秩序和個人生命，在這種狀態(tài)下，社會共同體的存續(xù)和個人的生命權成為法律首要保障的對象?！盵10]救災、搶險、防疫必須把人道主義放在最先位置，尊重和保障公民的生命權?！皞鹘y(tǒng)的憲法生命權大致有三個方面內容:第一是公民享有生命權；第二是政府有尊重生命權的消極義務；第三是在特殊情況下政府還負有一定程度上保護公民生命權的積極義務?！盵11]在平常狀態(tài)下，政府對于公民生命權承擔的主要是消極義務，表現(xiàn)為不傷害，而在非常狀態(tài)下，政府對公民生命權則更主要承擔的是積極義務，動用一切資源、想盡一切辦法、采取一切措施，盡最大程度減少生命傷亡、減少個體痛苦和恐懼。對此，《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》的“工作原則”第一項即“以人為本，減少危害。切實履行政府的社會管理和公共服務職能，把保障公眾健康和生命財產安全作為首要任務，最大程度地減少突發(fā)公共事件及其造成的人員傷亡和危害。”《國家自然災害救助應急預案》的“工作原則”第一項也是“堅持以人為本，確保受災人員基本生活?！睉鳖A案中的“以人為本”，在某種意義上體現(xiàn)和彰顯的就是人道主義精神。人道主義原則具體體現(xiàn)在事前預防、應急處置和事后恢復的全過程中。

1. 事前預防階段。政府在做好應急預案制定、救災物資籌備的同時，還要面向公眾開展安全保護和緊急救助方面的宣傳教育，提供保護和救助方面的知識和信息。這需要政府將針對公眾的安全教育納入日常議程，保證足夠的資源投入，提供全方位和可操作的咨詢、信息。在這一方面，日本堪稱楷模。日本是自然災害頻發(fā)的國家，因此特別注重安全教育。日本的學校教育中有很多關于火災、水災、地震等方面的知識，引導兒童從小掌握自救知識。針對社會公眾，日本政府也有各種形式的安全、救助知識宣傳，比如日本國土交通省官方網站專門設置了“防災資訊”的網頁，并用多種語言提供了大量災害、自救、避難設施等信息，這些資訊和知識會引導公民科學避難和求助。

2. 應急處置階段。政府在動用應急權力、采取緊急措施應對危機的過程中，一定要堅持生命健康至上原則。這具體表現(xiàn)在：當生命權與財產權、個體生命健康與政府管理之間發(fā)生沖突時，政府應堅定地選擇生命優(yōu)先，救人優(yōu)先，想方設法降低傷亡，減少個體的痛苦；在救助資源配置方面，公共資源充足時則公共資源優(yōu)先用于救人、治療和保障受害者基本生活，公共資源不足時政府運用應急權征用企業(yè)和個人的資源用于搶救或保障人命；在救助力量方面，除了政府的公務人員、警察軍人、醫(yī)療人員之外，還應該允許社會力量有序參與?？傊?，當危機發(fā)生時,調動所有的資源，發(fā)動所有的力量，把處于危險境況的個體轉移安置，讓受到傷害的人得到救助和護理，把公眾的恐怖和痛苦控制在最小范圍。

3. 事后恢復階段。危機消除之后，除了要考慮恢復國民經濟和社會秩序外，政府還要從人道主義角度考慮如何幫助受害者恢復身心健康和正常生活。每次危機，無論是疾病瘟疫還是自然災害，活下來的人都會遭受嚴重的精神創(chuàng)傷，有著難以磨滅的精神痛苦。除此之外，“緊急情況通常會造成個人、家庭、社區(qū)和社會層面的廣泛問題。在各個層面，緊急情況往往會削弱保護支持體系，增加各種問題的風險，而且可能會加劇先前存在的社會不公平和不平等問題。”[12]因此，對于緊急情況之后的傷害康復、精神衛(wèi)生和社會心理問題，政府必須采取積極措施，調動各方資源，為受害者提供身體康復、心理輔導和社會救助，幫助受害者盡快擺脫痛苦，走出困境。已有研究發(fā)現(xiàn)，新冠肺炎等疫情會對貧困群體的生產發(fā)展、外出就業(yè)、穩(wěn)定增收等方面產生不同程度的影響，加大了貧困家庭生計風險和脫貧家庭的返貧風險[13],這也需要政府及時采取對應的救濟和幫助措施。

(二)權利克減原則

“國家尊重和保障人權”是憲法確立的一項基本原則，德國學者黑賽( Konrad Hesses) 指出憲法的規(guī)范功能“應該不僅在平時，而且在緊急及危機情況，亦被證明是可靠的”[14]135。在非常狀態(tài)下，公民必須承受必要的負擔，做出必要的犧牲，其諸多基本權利要受到限制，包括通訊自由、人身自由、政治權、財產權等，此即“權利克減”。不過，非常狀態(tài)下政府應急權對公民的“權利克減”也要在憲法之下進行，遵循人權保障的基本要求。

在非常狀態(tài)下為了公共利益和國家安全而對公民權利進行限制，既必要也合理，但是限制不能超過限度，也不能突破人權保護的最低標準。換而言之，即使在非常狀態(tài)下，尊重和保障公民權利依然是政府的核心職責，也是應急權行使的根本目標。對此，聯(lián)合國《公民權利及政治權利國際公約》第4條有清晰的表述：在社會緊急狀態(tài)威脅到國家的生命并經正式宣布時，本公約締約國得采取措施克減其在本公約下所承擔的義務，但克減的程度以緊急情勢所嚴格需要者為限，此等措施并不得與它根據國際法所負有的其他義務相矛盾，且不得包含純粹基于種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身的理由的歧視。除了聯(lián)合國的核心人權公約外，一些地區(qū)性人權公約也對緊急狀態(tài)下的權利克減提出了明確要求，例如《美洲人權公約》第27條：(1)在戰(zhàn)爭、公共危險或威脅到一個締約國的獨立和安全的其他緊急情況時，該締約國可以采取措施在形勢緊迫所嚴格需要的范圍和時間內減除其根據本公約承擔的義務，如果這些措施同該國依照國際法所負有的其他義務并不抵觸，并且不引起以種族、膚色、性別、語言、宗教、或社會出身為理由的歧視。(2)上述規(guī)定不許可暫時停止實施下列各條，第3條(法律人格的權利)、第4條(生命的權利)、第5條(人道待遇的權利)、第6條(不受奴役的自由)、第9條(不受有追溯力法律的約束)、第12條(良心和宗教自由)、第17條(家庭的權利)、第18條(姓名的權利)、第19條(兒童的權利)、第20條(國籍的權利)和第23條(參加政府的權利)，或暫時停止實施為保護這些權利所必要的司法保證。(3)使用暫停實施權的任一締約國應立即將該國已暫停實施的各項規(guī)定，導致暫停實施的理由和結束這種暫停實施的日期，通過美洲國家組織秘書長，通知其他各締約國。國際人權公約的相關規(guī)定用一句話概括就是：非常狀態(tài)下公民權利可以克減，但必須正當合理。結合國際人權公約和憲法的一般原理來看，非常狀態(tài)下政府對公民權利的克減必須遵循如下標準。

1. 克減目的的正當性。公民權利克減必須是為了正當目的，這個目的在《公民權利及政治權利國際公約》中被表述為“國家的生命(the life of the nation)”，一般可以將其理解為維護國家統(tǒng)一、國家安全、公共衛(wèi)生、公共秩序等。除非為了正當目的即國家利益，否則不應減少公民基本權利。

2. 克減程序的合法性。公民權利克減涉及到對基本權利的限制，屬于非常嚴肅的憲法問題，因此，必須按照嚴格程序進行?？陀^來講，當前我國緊急狀態(tài)相關法律對權利克減的程序規(guī)定還不夠嚴謹和細致，以《戒嚴法》為例，該法規(guī)定戒嚴實施機關可以對集會、游行、示威、通訊、新聞、出入境等進行禁止或管制，但對其程序卻缺乏明確的規(guī)定。因此，為完善應急法律體系，對于這些重大問題，后期的法律修改或下位法制定，應該予以高度重視，及時予以彌補和完善。

3. 克減程度的適當性。權利克減的程度問題，與上文談到的比例原則密切相關，即政府對公民權利克減的范圍和程度越小越好，不能隨意擴張，不能帶來不必要的損害。用《公民權利及政治權利國際公約》的話說，就是“克減的程度以緊急情勢所嚴格需要者為限”。

4. 核心權利絕對保留。非常狀態(tài)下政府可以對公民的基本權利進行限制，但有一些最核心、最基本的權利則不容克減，這些權利可以被稱為“非克減人權”[15]?；蛘哒f，可以把公民的基本權利分為可限制權利與絕對保留權利，前者是指那些可以被政府限制的權利，后者則指無論怎樣都不能予以限制的權利[16]，這些權利包括生命權、人格尊嚴、平等權等等，應該得到絕對的保留和尊重。這些權利劃出了政府應急措施不可侵奪的人權底線。

總之，政府在運用應急權力處理危機時要堅持人權保障的原則，把握人權的底線思維，如同世界衛(wèi)生組織頒布的《國際衛(wèi)生條例》第3條“本條例的執(zhí)行應充分尊重人的尊嚴、人權和基本自由”。疾病、瘟疫、地震、洪水本身就是災難，而缺乏人權思維和突破人權底線的危機應對，則有可能帶來新的災難，讓痛苦和傷害進一步擴大。

四、非常狀態(tài)下的應急權規(guī)制：多方監(jiān)督的維度

在非常狀態(tài)下政府行使的是行政應急權，是一種特殊權力，它賦予政府非常大的行使空間，使其可以調動、汲取足夠的資源，凝聚強大的力量及時應對危機情況。在法治社會，應急行為非同尋常，但也必須在法治框架下進行，應急權力空間巨大，但也必須接受合法合理的監(jiān)督。歷史經驗證明，不受監(jiān)督的權力容易異化，而非常狀態(tài)下的權力放任尤其危險，比如德國《魏瑪憲法》賦予了總統(tǒng)不受制約的緊急命令權，造就了一個“帝王總統(tǒng)”，這被學者認為是魏瑪共和國失敗的重要原因。[17]3-4應急權受監(jiān)督是應急和危機治理中必須堅持的基本原則，在我國現(xiàn)行憲法體制下對應急權監(jiān)督主要來自四個方面。

(一)人大的監(jiān)督

非常狀態(tài)下的危機處理是由政府來主導的，但這絕不意味著人大可以缺位或沉默。人大作為權力機關和民意機關，應該在非常狀態(tài)下代表民眾表達關切和訴求，對政府的應急行為進行宏觀監(jiān)督?！霸诜浅顟B(tài)下，民主代議機構主要承擔著決斷和審查的職責：對某一非常狀態(tài)是否出現(xiàn)進行決斷，判斷行政機構對于非常狀態(tài)的宣布是否必須，是否應當延續(xù)或撤銷非常狀態(tài)，審查特殊的緊急措施是否合理?！盵10]在推進非常狀態(tài)治理法治化的進程中，各級人大及其常委會應承擔其法定職責在應對危機中有所作為：盡快出臺應急監(jiān)督的相關法律，明確人大在應急管理中的決定權、撤銷權，完善應急監(jiān)督程序，在此基礎上對政府宣布緊急狀態(tài)、發(fā)布應急規(guī)范性文件、采取重大應急措施的請求依法做出決定，對于政府出臺的不當應急措施和命令，依法予以撤銷或責令修改。

(二)上下級政府之間的監(jiān)督

非常狀態(tài)下上級政府對下級政府的監(jiān)督，主要表現(xiàn)為特定事項的批準、備案和其他形式的監(jiān)督。對于非常狀態(tài)下上下級政府之間的監(jiān)督，法律一般只能做出原則性和程序性規(guī)定，為了更好地加強監(jiān)督，對于不同情況下的具體監(jiān)督，建議可以通過應急預案做出比較詳細的規(guī)定。應急預案是政府制定的規(guī)范性文件，是各級政府在遇到非常情況時最直接的處置依據，因此，若能在其中清楚規(guī)定上下級政府之間的職權分工和制約機制，無疑將有助于規(guī)范應急權的運行。

(三)監(jiān)察機關的監(jiān)督

監(jiān)察監(jiān)督是一種極具中國特色、切實有效的權力監(jiān)督模式,在現(xiàn)實操作中國家監(jiān)察機關和黨的紀律檢查機構合署辦公使得這種監(jiān)督覆蓋面更廣、效率更高、權威性更大。在應急管理中監(jiān)察機關通過恰當行使監(jiān)督權，對公職人員的違法、違紀行為啟動調查和予以處分，對政府部門的不作為、慢作為、亂作為追責和督促，推動政府以最大的責任心、最佳的方式保障公民權益，維護國家安全，化解社會危機。

(四)司法的監(jiān)督

非常狀態(tài)下的司法權會更顯消極和謙抑，但這并不意味著司法機關在應急權監(jiān)督方面無所作為。事實上，司法機關對應急權的監(jiān)督具有獨特的法治功能。人大和上級政府的應急權監(jiān)督主要是宏觀層面和政府管理層面的監(jiān)督，監(jiān)察委的監(jiān)督主要是從公職人員履職角度進行的監(jiān)督，而法院通過審理具體案件的監(jiān)督則主要是從公民權利救濟的角度進行的，其價值不可替代。對此國外的例如，法國1955年的《緊急狀態(tài)法》規(guī)定受到政府緊急措施約束者可以向行政法庭提起訴愿,美國聯(lián)邦最高法院的審判權甚至還會延伸到關于非常狀態(tài)的決斷問題領域，在1866年著名的米利根案(Ex Parte Milligan)中美國聯(lián)邦最高法院法官戴維斯(Davis)就直接否認了印第安納州實施戒嚴的必要性。

非常狀態(tài)下公民對于政府的緊急措施會有更大的容忍和理解，然而一旦政府應急行為違反了法律、侵犯了公民合法權益，則司法機關務必要堅守法治底線，捍衛(wèi)法律權威，通過個案審判對政府行為進行司法審查?？紤]到非常狀態(tài)的社會資源應在最大程度上被運用在恢復社會正常狀態(tài)方面，司法權所擁有的資源會被縮減而只能運用在足夠重要的領域以實現(xiàn)最大的利益。因此，公民通過司法機制維護自己的權利，應被限定在基本和重要的權利方面，“緊急權力必然在較大程度上限制公民權利，只有當這種限制造成了對公民基本權利的侵犯，以及對公民普通權利的故意而無益的侵犯時，公民才得以享有起訴原告資格”[18]。

總而言之，“歷史經驗告訴我們，緊急狀態(tài)來臨之時,往往是法治原則受到挑戰(zhàn)之時，也是公民基本權利受到嚴重威脅的時候。”[19]就我國的新冠肺炎疫情防控而言，各級政府采取了積極措施，取得了較好效果，但也暴露了一些地方政府依法治理能力的不足?？偨Y這次突發(fā)公共事件的經驗和教訓，各級政府必須認識到在應對非常狀態(tài)和處理社會危機的過程中，一定要堅持應急法治的基本原則與理念，才能恰當行使應急權，取得良好的治理效果。我國在推進法治政府建設中，必須認真對待非常狀態(tài)下的應急權規(guī)制問題，法治政府不僅意味著政府在平常狀態(tài)下要依普通法辦事，也意味著在非常狀態(tài)下要依特別法辦事，這樣才能在危機處理中推進和發(fā)展應急法治。