黃金國 王兮之 李輝霞 魏興琥 周紅藝

摘 要：貧困地區(qū)摘帽后，保持脫貧成效的穩(wěn)定性和持續(xù)性，建立阻止返貧的長效機制對于脫貧地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。受到生態(tài)環(huán)境脆弱、經濟發(fā)展滯后、脫貧人口自我發(fā)展能力偏弱、產業(yè)發(fā)展后勁不足、地方政府財政壓力大等諸多因素的影響，粵北巖溶山區(qū)在鞏固脫貧成效、阻止返貧現(xiàn)象發(fā)生等方面仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)。為此，亟須在基礎設施建設與完善、脫貧人口自我發(fā)展能力提升、產業(yè)長效發(fā)展、社會保障制度完善、返貧風險防控等方面建立長效機制，才能有效地阻止返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

關鍵詞：阻止返貧;長效機制;實施路徑;粵北巖溶山區(qū)

中圖分類號 F323.8 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）01-0004-03

Long-term Mechanism Construction and Implementation Path of “Prevention a Return to Poverty” in Karst Mountain Areas of Northern Guangdong Province

——Based on the Perspective of Stability and Sustainability of Poverty Alleviation Effectiveness

HUANG Jinguo ?WANG Xizhi ?LI Huixia ?WEI Xinghu ?ZHOU Hongyi

（Department of Spatial Information and Resources and Environment， Foshan University of Science and Technology， Foshan 528000， China）

Abstract： After Poverty-alleviated in poor areas， to maintain the stability and sustainability of poverty alleviat- ion effectiveness and to establish a long-term mechanism to prevent a return to poverty is of great significance to the implementation of rural revitalization strategy in poverty alleviation areas. Affected by the fragile ecological environment， the lagging economic development， the weak self-development ability of the Poverty Alleviation population， the insufficient aftereffect of industrial development， and the heavy financial pressure on local governments， the karst mountain areas in north Guangdong still face many challenges in consolidating the effect of poverty eradication and preventing the phenomenon of poverty return. To this end， it is urgent to establish long-term mechanisms in the areas of infrastructure construction and improvement， the self-development capacity of the people who have been lifted out of poverty， long-term industrial development， the improvement of the social security system and the prevention and control of the risk of returning to poverty， can effectively prevent the occurrence of back to poverty.

Key words： Prevention a return to poverty; Long-term mechanism; Implementation path; North Guangdong karst mountain area

脫貧人口返貧是鞏固脫貧成效、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興最重要的障礙因素之一。至2020年底，粵北巖溶山區(qū)的所有縣（市、區(qū)）扶貧工作都達到了貧困人口脫貧、貧困縣摘帽的目標。然而，由于生態(tài)環(huán)境脆弱、區(qū)域經濟發(fā)展相對滯后，從脫貧的實際成效來看，粵北巖溶山區(qū)脫貧摘帽后在扶貧產業(yè)發(fā)展、脫貧人口自我發(fā)展能力提升、社會保障體系完善等多方面仍然面臨著一系列挑戰(zhàn)，防范脫貧人口返貧的壓力大、任務重[1]。因此，如何保持脫貧成效的穩(wěn)定性和持續(xù)性，建立阻止返貧的長效機制，實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)過渡，是粵北巖溶山區(qū)今后工作的重中之重?；诖耍疚膹拿撠毘尚У姆€(wěn)定性和持續(xù)性的視角出發(fā)，分析了粵北巖溶山區(qū)脫貧摘帽后面臨的主要挑戰(zhàn)，并提出了粵北巖溶山區(qū)“阻返”長效機制構建的思路及實施路徑。

1 持續(xù)穩(wěn)定脫貧面臨的主要挑戰(zhàn)

1.1 區(qū)域性脆弱程度高，資源稟賦約束性強 生態(tài)環(huán)境及其資源稟賦是一個區(qū)域經濟發(fā)展不可或缺的基礎條件。粵北巖溶山區(qū)石漠化土地分布廣泛，區(qū)域內生態(tài)環(huán)境脆弱，不僅山地面積大，而且地表崎嶇破碎，巖石裸露、多亂石縫地和石旮旯地[2]，人均耕地少、土地資源大面積開發(fā)困難，農業(yè)生產難以形成規(guī)模經濟效應。受生態(tài)環(huán)境和資源稟賦條件的影響，較多脫貧群眾的主要收入依賴于傳統(tǒng)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，不僅增收困難，而且抗風險能力低，一旦遇上干旱、洪澇等突發(fā)自然災害和市場價格波動，就極易返貧。

1.2 經濟基礎薄弱，基礎設施建設和公共服務發(fā)展相對滯后 經過多年的扶貧開發(fā)，粵北巖溶山區(qū)的農村經濟發(fā)展上了一個新的臺階，但經濟基礎依然相對薄弱，農業(yè)生產仍以傳統(tǒng)種植和養(yǎng)殖業(yè)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少且產品缺乏競爭力，受地理位置偏遠和基礎設施不完善等多因素的影響，第三產業(yè)的發(fā)展也舉步維艱。區(qū)域經濟基礎薄弱導致縣級財政壓力大，鄉(xiāng)村基礎設施建設和公共服務發(fā)展資金投入不足，難以滿足經濟持續(xù)發(fā)展和脫貧人口持續(xù)穩(wěn)定脫貧的需要。

1.3 脫貧人口自我發(fā)展能力偏弱，返貧誘導因素多 受多種因素的影響，粵北巖溶山區(qū)脫貧人口自我發(fā)展能力偏弱的現(xiàn)象較為普遍，主要體現(xiàn)在一些脫貧人口受教育程度低、年齡偏大、身體健康狀況欠佳、家庭勞動力不足、缺少一技之長等多方面，一部分靠救濟性脫貧、兜底保障脫貧的脫貧人口屬于暫時性脫貧，自我發(fā)展能力弱，一旦外部救助扶持減少或停止、社會保障降低，這部分人就極易返貧;此外，大部分通過發(fā)展產業(yè)實現(xiàn)脫貧的人口還處在發(fā)展的起步期，經營與管理水平亟待提升，抗風險能力弱，資金、技術、勞動力、農產品市場變化等都有可能成為他們返貧的誘導因素[1]。

1.4 產業(yè)發(fā)展后勁不足，技術服務體系不健全 作為廣東省的后發(fā)地區(qū)，粵北巖溶山區(qū)三大產業(yè)的發(fā)展均處于全省較為落后的水平。產業(yè)發(fā)展后勁不足、技術服務體系不健全主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是農業(yè)產業(yè)鏈配套發(fā)展不足，延伸性差，農產品商品率、加工率、科技含量及附加值較低[3]，區(qū)域內傳統(tǒng)農產品趨同性高，具備市場競爭力的產品和品牌不多，市場風險大;二是特色農業(yè)和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展滯后，種植、養(yǎng)殖以及農產品深加工技術支撐體系不健全，新型農業(yè)經營主體培育不足，對脫貧人口的帶動能力有限[1];三是受資金、技術、人才、基礎設施等因素的影響，第二、三產業(yè)項目層次不高，分布零散[4]，創(chuàng)新能力不足，對政策依賴性高，一二三產業(yè)融合發(fā)展體系和技術服務體系尚未建立，脫貧人口通過就業(yè)實現(xiàn)長期穩(wěn)定增收的愿望較難實現(xiàn)。

1.5 地方政府財政壓力大，社會保障體系亟待完善 目前，粵北巖溶山區(qū)社會保障制度建設在最低生活保障、醫(yī)保等方面取得了明顯成效，但由于區(qū)域經濟發(fā)展滯后，地方財政壓力大，配套財力不足，在大病救助、災害救助、特殊困難補助、農村居民養(yǎng)老等社會保障方面的資金投入力度不足，保障水平偏低，難以滿足脫貧人口穩(wěn)定脫貧和持續(xù)發(fā)展的需要。

2 “阻返”長效機制構建的思路

制約粵北巖溶山區(qū)精準扶貧成效穩(wěn)定性和持續(xù)性的主要障礙在于自然環(huán)境條件脆弱、脫貧人口自我發(fā)展能力偏弱、脫貧產業(yè)發(fā)展后勁不足、社會保障體系不健全等。脫貧人口面臨的返貧風險既有自然災害、市場波動、政策變化等外在風險，也有疾病、勞動力喪失等內在風險。規(guī)避返貧風險、阻止返貧現(xiàn)象發(fā)生的關鍵在于降低脫貧人口的脆弱性，增強脫貧人口的自我發(fā)展能力，建立多元化增收渠道[5]，完善穩(wěn)定脫貧的基礎保障，從根本上提高脫貧人口抵御返貧風險的能力。因此，粵北巖溶山區(qū)“阻返”長效機制的構建應立足于“增收減支”和強化返貧預警防控2個方面，即：一方面，通過提升脫貧人口自我發(fā)展能力、促進產業(yè)長效發(fā)展等途徑確保脫貧人口持續(xù)穩(wěn)定增收，同時通過進一步完善基礎設施建設、健全社會保障制度等途徑減少脫貧人口在生產、生活、教育、醫(yī)療等方面的支出;另一方面，從監(jiān)測、預警和預警管理等3個方面建立返貧風險防范體系和防控長效機制，提升群眾風險應對能力。只有這樣，才能筑牢防止返貧的堅固防線，最大限度地消除返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

3 “阻返”長效機制的構建及實施路徑

3.1 建立和完善以基礎設施為依托的生產發(fā)展長效機制，夯實穩(wěn)定脫貧的發(fā)展基礎 基礎設施建設對改善脫貧人口的生產生活條件、提升自我發(fā)展能力、實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧具有重要意義。因此，建立和完善以基礎設施為依托的生產發(fā)展長效機制，對粵北巖溶山區(qū)保持脫貧成效的穩(wěn)定性和持續(xù)性尤為重要。今后的主要工作為：一是加大資金投入力度，補齊交通、電力、通訊、農田水利等發(fā)展性基礎設施短板[6];二是強化規(guī)劃引領，逐步推進基礎設施改造、提升工程建設與生態(tài)工程建設，夯實穩(wěn)定脫貧的發(fā)展基礎;三是創(chuàng)新建管長效機制，建立起一套基礎設施建設、使用、管理和維護的激勵、約束制度，確保建成的基礎設施持續(xù)利用[7]。

3.2 建立提升脫貧人口自我發(fā)展能力的長效機制，推動脫貧人口收入持續(xù)穩(wěn)定增長 脫貧人口的自我發(fā)展能力不足，既是粵北巖溶山區(qū)穩(wěn)定脫貧面臨的難點，也是必須攻克的重點。因此，針對粵北巖溶山區(qū)脫貧人口受文化教育水平低的狀況，各級政府應根據(jù)脫貧人口自身發(fā)展的需要，制定階段性和長期性的教育培訓計劃，強化思想引導和能力引領[8]，大力開展農業(yè)實用技術、經營管理能力、就業(yè)技能等的培訓[9-10]，提高脫貧人口的知識水平、勞動技能、自我發(fā)展能力和自主創(chuàng)新能力[7]，消除增收的瓶頸因素，拓寬增收渠道，推動脫貧人口收入持續(xù)穩(wěn)定增長[1]。

3.3 建立產業(yè)發(fā)展長效機制，夯實防止返貧的產業(yè)基礎 產業(yè)發(fā)展是帶動脫貧人口持續(xù)增收最現(xiàn)實、最快捷、最穩(wěn)定的途徑，也是從根本上保障脫貧成效穩(wěn)定性和持續(xù)性的長遠之策[1]?；洷睅r溶山區(qū)產業(yè)發(fā)展基礎薄弱，今后工作的重點應建立產業(yè)發(fā)展長效機制，夯實防止返貧的產業(yè)基礎。首先，政府部門應在政策、資金、技術、人才等方面加大對產業(yè)發(fā)展的支持力度，不斷完善交通、通訊、物流等基礎設施和市場體系建設，為產業(yè)長效發(fā)展創(chuàng)造條件;其次，做好現(xiàn)有產業(yè)的適當集聚和提檔升級，補短板、強弱項，注重長遠發(fā)展，形成“一縣一特”“一鎮(zhèn)一業(yè)”“一村一品”的特色產業(yè)格局[11]，避免因區(qū)域內產品相互競爭而帶來的市場風險;再次，做好頂層設計，深化一、二、三產業(yè)融合發(fā)展模式[12]，立足當?shù)氐膬?yōu)勢資源和特色資源，引導和支持市場潛力大、經濟效益好、帶動能力強、脫貧人口潛在參與度高、能夠長期帶來穩(wěn)定收益的特色優(yōu)勢產業(yè)[1]，增強產業(yè)的造血功能，推動產業(yè)促就業(yè)，就業(yè)促增收;最后，加快培育帶動能力強的龍頭企業(yè)、農民合作社等新型經營主體并逐步完善利益聯(lián)結機制，建立“龍頭企業(yè)+農戶”“龍頭企業(yè)+基地+農戶”“公司+合作社+農戶”等經營模式，圍繞特色優(yōu)勢產品延伸產業(yè)鏈，提高附加值[13]，注重品牌打造和產品營銷，做大做強區(qū)域特色優(yōu)勢產品，提高產品的市場競爭力。

3.4 健全社會保障長效機制，筑牢防止返貧的堅固防線 社會保障體系的建立與健全是遏制脫貧人口返貧的重要手段。粵北巖溶山區(qū)脫貧摘帽后，脫貧人口仍存在因病、因災、因老等眾多返貧風險，目前大病救助、災害救助、特殊困難補助、農村居民養(yǎng)老等社會保障體系不健全、保障資金短缺等是當?shù)厣鐣Ｕ象w系建設與完善面臨的主要問題。今后應在不斷完善現(xiàn)有社會保障的基礎上，擴大社會保障覆蓋范圍[14]，提升“新農合”“新農?！钡慕y(tǒng)籌層次和保障水平，建立穩(wěn)定長效的籌資機制[15]，完善大病救助、災害救助等救助體系和農村社會養(yǎng)老、教育、就業(yè)等社會保障長效機制及服務配套體系，筑牢防止脫貧人口返貧的最后一道防線，有效規(guī)避脫貧人口因病、因災、因教、因老等返貧的風險[16]。

3.5 建立返貧風險防控長效機制，強化返貧預警管理 針對粵北巖溶山區(qū)脫貧人口的脆弱性較高、抗風險能力弱的實際情況，筑牢防止返貧的堅固防線應從監(jiān)測、預警和預警管理3個方面建立返貧風險防控長效機制。首先，全面開展防貧監(jiān)測，建立返貧風險動態(tài)監(jiān)測機制，對脫貧人口的生產生活、收入來源及家庭收支狀況等情況進行動態(tài)監(jiān)測，準確識別不同類型脫貧人口的返貧風險點，并及時采取措施予以消除;其次，構建科學的返貧風險預警指標體系和預警方法，通過預警對脫貧人口發(fā)生返貧的警源、警兆和警度進行準確評估;再次，強化返貧預警管理，根據(jù)預警結果分類強化后續(xù)扶持和幫助工作，建立返貧風險防范體系，提升群眾風險應對能力，最大限度地消除返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

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（責編：張宏民）