文/張春春

政府信息公開有主動公開和依申請公開兩種方式。依申請公開是指公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)申請獲取相關(guān)政府信息，行政機(jī)關(guān)收到申請后，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）有關(guān)規(guī)定進(jìn)行辦理的制度。相對于政府信息主動公開，依申請公開的前提是公眾根據(jù)自身需要向行政機(jī)關(guān)提出申請，與公眾自身利益更加密切相關(guān)。依申請公開制度打破了政府行為慣性，改變了以往按部就班主動公開的行為模式，既是政府與公眾互動溝通的過程，也是公開制度與公開實(shí)踐相互補(bǔ)充完善的過程，極大地激發(fā)了公眾申請公開自身所需信息的熱情。同時《信息公開條例》對依申請公開制度配備了行政復(fù)議、行政訴訟制度保障，有效確保了申請人合法權(quán)益。本文將結(jié)合房屋行政管理部門政府信息依申請公開工作實(shí)踐，對相關(guān)數(shù)據(jù)和典型案例進(jìn)行分析、探討和研究，總結(jié)依申請公開的工作現(xiàn)狀、存在問題，并提出對策建議。

一、工作現(xiàn)狀

自2008年《信息公開條例》頒布實(shí)施以來，政府信息依申請公開工作逐漸邁入了法制化、規(guī)范化、常態(tài)化的發(fā)展軌道。房屋行政管理部門（以下簡稱“房管部門”）是肩負(fù)住房保障和房屋管理職能的重要民生部門，政府信息依申請公開呈現(xiàn)受理量大、訴求多樣以及容易引發(fā)行政案件等特點(diǎn)。

（一）從受理數(shù)量來看，政府信息公開申請數(shù)量增長迅猛

據(jù)上海市某區(qū)房管局政府信息依申請公開數(shù)據(jù)，《信息公開條例》正式實(shí)施后，受理數(shù)量較往年大幅攀升，其中，2009年受理81件，比2008年增長150.8%，2013年受理數(shù)量又一次大幅增長后，基本長期維持在較高水平。以2017-2021年受理情況為例，2017年156件、2018年156件，2019年214件，2020年233件，2021年162件，申請數(shù)量處于較高水平。從全區(qū)層面看，房管部門政府信息公開申請數(shù)量占全區(qū)申請總量的比例，最低年份為2018年的16.36%，最高年份為2020年的34.21%，申請量明顯高于所在區(qū)其他委辦局。（數(shù)據(jù)來源：2017-2021年上海市普陀區(qū)人民政府、上海市普陀區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息公開年度工作報告。）

（二）從申請內(nèi)容來看，依申請公開呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜性特點(diǎn)

分析近幾年信息公開數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)申請所涉及的工作領(lǐng)域呈現(xiàn)多元化趨勢：內(nèi)容從最初的以房屋征收（拆遷）內(nèi)容為主，逐漸拓展到物業(yè)管理、房屋修繕、房屋預(yù)售許可等其他領(lǐng)域。申請主體從最初的為獲取與自身利益相關(guān)信息的普通百姓，逐漸擴(kuò)大到律師、學(xué)者、大專院校課題組等專業(yè)人士，涵蓋面越來越廣。申請目的由單一了解個人信息向更多特定的、公益的、多群體的利益訴求等方面延伸。有為獲取證據(jù)材料、維護(hù)自身利益需要的，如申請“某地某戶的《上海市國有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議》”；有因自身工作生活需求了解公共租賃住房、電梯加裝等信息的，如申請“某小區(qū)加裝電梯的可行性研究報告”；有對房屋拆遷、征收補(bǔ)償結(jié)果不滿意，借信息公開申請表達(dá)不滿等各類訴求的，如某居民已通過信息公開申請獲取房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，但仍多次申請公開該戶“安置人員姓名”、“征收補(bǔ)償金多少”、“分幾套房”等征收補(bǔ)償協(xié)議已載明信息。這些新趨勢、新變化使房管部門依申請公開工作面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)，而從目前發(fā)展形勢看，這種變化和趨勢已經(jīng)成為信息公開的常態(tài)。

（三）從處理難度來看，依申請公開容易引發(fā)行政案件

《信息公開條例》規(guī)定，我國政府信息公開制度向申請人提供了救濟(jì)途徑，如果公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。以上海市為例，據(jù)信息公開工作年度報告，2020年上海市各級行政機(jī)關(guān)累計信息公開類行政復(fù)議累計813件，其中結(jié)果糾正42件，糾錯率5.17%。信息公開類行政訴訟立案731件，結(jié)果糾正23件，糾錯率3.14%。在這些行政案件中，全市各級房管部門所占比重極大。經(jīng)統(tǒng)計，2020年全市房管部門信息公開類行政復(fù)議239件，占全市總量的29.40%，信息公開類行政訴訟立案221件，占全市總量的30.23%。以上數(shù)據(jù)表明，依申請公開所引發(fā)的行政爭議已成為各級行政機(jī)關(guān)主要行政案件類型，房管部門更是此類案件高發(fā)領(lǐng)域。信息公開行政爭議的增多、社會監(jiān)督的加強(qiáng)，都對房管部門依法行政水平提出了更高的要求，依申請公開工作所面臨的難度和壓力也明顯增大。（數(shù)據(jù)來源：2020年上海市人民政府、上海市房屋管理局、上海市各區(qū)縣住房保障和房屋管理局政府信息公開年度報告）

二、存在的問題及特點(diǎn)分析

《信息公開條例》雖然明確了政府信息依申請公開制度，規(guī)定了政府信息公開申請方式和審查處理程序要求，但在實(shí)踐中，由于依申請公開的復(fù)雜性，房屋行政管理部門依申請公開工作依然面臨以下困難。

（一）公眾對于政府信息的形式和內(nèi)容了解不深

在政府信息依申請公開中，為方便行政機(jī)關(guān)查找、檢索并及時提供相關(guān)信息，一般會要求申請人在申請時，提供明確的信息名稱、文號或者便于查詢的特征性描述。但實(shí)踐中，申請人往往對“知情權(quán)”認(rèn)識不足，對政府信息的內(nèi)容和形式不夠了解，無法準(zhǔn)確獲知信息的名稱、文號，只能按其所知，用一些概括性、習(xí)慣性用語對所申請信息進(jìn)行描述。有的申請人希望獲取盡可能多的信息，喜歡在申請中使用“相關(guān)”、“所有”、“全部”、“不限于”等用語，如申請“加裝電梯所有可以公開的材料”、“舊區(qū)改造全部的詳細(xì)信息”。有的申請人對“房屋征收”和“房屋拆遷”等專業(yè)用語難以區(qū)分，容易混淆兩者概念，如申請“1990至1995年間房屋征收公告”、“房屋征收的拆遷裁決”等。此類信息描述不明確、不具體，概念模糊，使得信息難以查找、檢索，往往要啟動補(bǔ)正程序。

（二）將政府信息依申請公開等同于信訪、投訴、咨詢

受理信訪事項(xiàng)和政府信息公開申請的主體都是行政機(jī)關(guān)，且均由當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)提交相關(guān)訴求，并獲取相應(yīng)答復(fù)。兩者表面形式的相似，使得兩類事項(xiàng)在實(shí)際工作中經(jīng)常被混同。一種是以政府信息公開申請的形式提出建議、意見、舉報、投訴、請求，進(jìn)行信訪、投訴、舉報活動，如申請“根據(jù)購房合同，要求恢復(fù)小區(qū)游泳池，調(diào)查游泳池改建超市情況”。另一種是通過政府信息公開的途徑提出申請，要求公開信訪事項(xiàng)信息，如申請“要求獲取反映某處房屋動遷內(nèi)容的原始信訪信件”。事實(shí)上，信訪事項(xiàng)和政府信息依申請公開的性質(zhì)是完全不同的：前者保護(hù)的是公民的陳述權(quán)和訴請權(quán)，后者保護(hù)的是公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。另外，兩者的受理范圍和救濟(jì)渠道也有所不同。政府信息公開申請中還不乏咨詢目的，如“希望了解某處公租房項(xiàng)目房源戶型、數(shù)量、預(yù)計投放時間”、申請“拆遷政策中關(guān)于同住人的解釋” 等，此類申請，雖在形式上不符合政府信息公開申請要求，但一般都會由業(yè)務(wù)部門給予相應(yīng)便民解答。

（三）存在濫用政府信息公開申請權(quán)現(xiàn)象

眾所周知，申請人通過政府信息公開途徑向行政機(jī)關(guān)提出申請，行政機(jī)關(guān)不能拒絕，這體現(xiàn)出對申請人程序性權(quán)利的尊重和保護(hù)。但是如果公民提起政府信息公開申請違背了《信息公開條例》的立法本意且不具有善意，就會構(gòu)成知情權(quán)的濫用。在房屋行政管理部門受理的信息依申請公開中，濫用申請權(quán)的情形有如下表現(xiàn)：有的申請人反復(fù)多次提出瑣碎的、相同或者類似的申請；有的申請人對已生效判決確認(rèn)的事實(shí)以申請政府信息公開的形式要求公開；有的申請人甚至通過政府信息公開申請，不斷引起行政復(fù)議和行政訴訟，以此給政府部門施加壓力。如：某征收地塊居民分別以“征收補(bǔ)償方案修改”、“征收補(bǔ)償方案征求公眾意見”、“征收補(bǔ)償方案修改情況及時公布”等相同或類似內(nèi)容申請公開信息60余次，在濫用政府信息公開申請權(quán)的同時，也擠占了較多的行政資源。在江蘇省南通市中級人民法院審理的陸某某訴南通市發(fā)改委政府信息公開案中，原告借重復(fù)、大量提起信息公開申請的方式給政府部門施壓，以實(shí)現(xiàn)拆遷補(bǔ)償安置利益最大化目的。法院經(jīng)審理認(rèn)定這種行為已經(jīng)明顯偏離了公民依法、理性、正當(dāng)行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的正常軌道，構(gòu)成了信息公開申請權(quán)、訴訟權(quán)利的濫用。（來源：中國裁判文書網(wǎng)，發(fā)布日期為2015年7月29日。）

三、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與啟示

做好政府信息依申請公開工作有助于公眾獲取政府信息，可提高政府工作的透明度，推動法治政府建設(shè)，發(fā)揮政府信息服務(wù)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)活動的作用?？偨Y(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，調(diào)研采集數(shù)據(jù)，分析現(xiàn)狀特點(diǎn)，房屋行政管理部門要做好政府信息依申請公開還要從以下方面進(jìn)行努力。

（一）提升工作人員的公開意識，加強(qiáng)信息公開申請服務(wù)引導(dǎo)

房屋類信息一直是公眾依申請公開的熱點(diǎn)。為深化工作人員對政府信息公開工作的認(rèn)識和理解，要定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對政府信息公開法律法規(guī)進(jìn)行宣講，分析信息公開案例，努力提升各業(yè)務(wù)部門“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的行為自覺。應(yīng)編制本部門重點(diǎn)領(lǐng)域政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)目錄，凡是《信息公開條例》規(guī)定應(yīng)該公開、能夠公開的事項(xiàng)，都應(yīng)及時、全面、主動公開。就依申請公開事項(xiàng)制作發(fā)布房屋行政管理部門《政府信息公開指南》、《政府信息依申請公開處理流程》，向公眾提供詳實(shí)的申請指引。同時，不斷加強(qiáng)政府信息依申請公開服務(wù)，對于已提交信息公開申請，但信息描述模糊、指向不明確、難以檢索到具體政府信息的，工作人員要積極主動與申請人進(jìn)行溝通，對信息申請的相關(guān)背景情況作詳細(xì)了解后，向申請人提供明確的指引，幫助申請人作出有效申請，從而提高政府信息依申請公開效率。

（二）設(shè)立專門信息公開工作機(jī)構(gòu)，完善依申請公開工作機(jī)制

搭建和完善組織架構(gòu)，有條件的部門可設(shè)立政務(wù)信息辦公室，專門負(fù)責(zé)政府信息公開日常工作。政務(wù)信息辦公室要明確職責(zé)定位，突出工作重點(diǎn)，準(zhǔn)確掌握政府信息公開政策法規(guī)以及行政復(fù)議、行政訴訟相關(guān)要求，制作的告知書、答復(fù)內(nèi)容要規(guī)范化、專業(yè)化。在流程辦理方面，要通過進(jìn)一步梳理完善制度，形成多渠道受理，業(yè)務(wù)部門擬辦，政務(wù)信息辦、法制部門、法律顧問等多部門審核，業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)和信息公開分管領(lǐng)導(dǎo)雙重審批簽發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)化辦理流程。在答復(fù)方面，從法律依據(jù)的合法準(zhǔn)確性、內(nèi)容的全面真實(shí)性、表述的清晰流暢性等方面進(jìn)行全面審核，確保每件答復(fù)都經(jīng)得起推敲和檢驗(yàn)，提高申請人對答復(fù)的滿意度。對于以政府信息公開申請形式辦理信訪、投訴事項(xiàng)的，政務(wù)信息辦公室可以牽頭主動引導(dǎo)，告知正確的辦理部門和辦事流程，建立與信訪部門的常態(tài)化協(xié)作機(jī)制，保障公民的合法權(quán)益。

（三）充分保障公眾知情權(quán)，有效限制濫用信息公開申請權(quán)行為

知情權(quán)是公民的一項(xiàng)法定權(quán)利，公民獲取政府信息，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的條件、程序和方式，以實(shí)現(xiàn)立法目的。如果公民提起政府信息公開申請違背了《信息公開條例》的立法本意且不具有善意，就構(gòu)成了申請權(quán)的濫用。濫用申請權(quán)的行為給行政資源和司法資源造成過度消耗，違背立法宗旨。應(yīng)加大政府信息主動公開力度，全面、及時、準(zhǔn)確地主動公開老百姓關(guān)切的信息，在充分保障公眾知情權(quán)的同時，減少依申請公開數(shù)量。對于正常的政府信息依申請公開，房管部門要按照流程保質(zhì)保量完成好受理、審查、答復(fù)工作，決不能置之不理、敷衍應(yīng)付，做到能公開盡公開。就政府信息公開所引發(fā)的行政爭議，審判機(jī)關(guān)既要充分保障當(dāng)事人正當(dāng)訴權(quán)的行使，也應(yīng)識別、判斷當(dāng)事人的訴求是否具有濫用政府信息公開申請權(quán)、濫用訴權(quán)的主觀故意。對于無正當(dāng)理由而反復(fù)提起信息公開申請乃至復(fù)議和訴訟的，審判機(jī)關(guān)應(yīng)對其起訴資格作依法審查，對于缺乏訴的正當(dāng)性和訴的利益有悖誠信的起訴行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定構(gòu)成濫用申請權(quán)、濫用訴權(quán)行為。