●陶 蓉

一、引言

黨的十九大以來，各地各級政府加快推進全面實施預(yù)算績效管理。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），明確提出要構(gòu)建全過程、全方位、全覆蓋的績效預(yù)算體系，并強調(diào)應(yīng)進一步健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用。但實際執(zhí)行中，受第三方機構(gòu)出具的報告質(zhì)量整體仍不高，難以切實地為項目單位提供合理、有效、可行建議的影響，相關(guān)績效評價結(jié)果的應(yīng)用未得到充分的重視，結(jié)果反饋及問題整改機制也大多流于表面、收效甚微。要進一步加強評價結(jié)果的應(yīng)用，首先應(yīng)進一步提升報告整體質(zhì)量。

二、績效評價報告質(zhì)量欠佳的原因分析

（一）專職績效評價機構(gòu)稀缺，評價人員綜合能力欠佳

中介機構(gòu)一般伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而逐步完善，目前我國預(yù)算績效管理工作的推進尚處于起步階段，發(fā)展至今方才十載，且在探索引入第三方參與的過程中，我國沒有重新培養(yǎng)專職中介機構(gòu)，而是培育現(xiàn)有的一些中介機構(gòu)參與到預(yù)算績效管理工作中。目前，我國參與預(yù)算績效管理的第三方機構(gòu)主要包括專業(yè)咨詢機構(gòu)、會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)，這些機構(gòu)擁有的人才多為會計師、評估師，在從事會計、審計、評估業(yè)務(wù)時是非常專業(yè)的，但做績效評價工作可能存在專業(yè)性不足的問題。績效評價可以說是審計與社會科學(xué)兩門學(xué)科結(jié)合物的衍生品，既包含審計審價的部分，但又不止于審計審價，從業(yè)人員需要具備財政相關(guān)的專業(yè)知識，也需要極高的綜合素質(zhì)，溝通能力、書面表達能力、歸因分析能力、解決問題的能力缺一不可，而這類人才也非一朝一夕可培養(yǎng)出的，需要系統(tǒng)的培訓(xùn)以及大量的項目積累和專業(yè)提升，方能融會貫通、厚積薄發(fā)。

（二）受委托方披露傾向干擾，問題揭露不夠客觀詳盡

鑒于我國基本國情，目前財政資金績效評價的委托主體主要為政策或項目本身的實施單位或上級主管部門及財政部門兩類，在委托時的需求會傳遞出截然不同的兩種傾向，第三方機構(gòu)鑒于受托責(zé)任關(guān)系及中長期客戶資源的維系，客觀上較難做到完全的公正、客觀，容易受到委托方需求的干擾。

例如，項目實施單位其本身委托的評價項目往往是為了完成全過程、全覆蓋的績效管理任務(wù)而開展的，不希望向上級單位及社會公眾披露過多問題及數(shù)據(jù)，甚至存在“花錢買好話”的思想，在評價過程中也會有選擇地向第三方評價機構(gòu)提供監(jiān)測數(shù)據(jù)，一些較負面或存在問題的原始數(shù)據(jù)會在該環(huán)節(jié)被協(xié)商溝通、不予提供，導(dǎo)致最后的報告問題無從提起，沒有具體的數(shù)據(jù)支撐，整個報告內(nèi)容較空洞，披露的問題均為一些淺顯、通用且不太原則性的問題，僅能滿足報告格式要求上的完整，對于機關(guān)單位政策及項目是否值得繼續(xù)實施、實施方式是否需要調(diào)整完善、管理流程是否有改進優(yōu)化的空間等只字不提，影響了評價結(jié)果客觀性、公正性的同時，也違背了績效評價開展的初衷。

反之，上級主管部門及財政機構(gòu)委托的重點評價工作，帶有較強的項目或政策審核、調(diào)整目的，希望第三方機構(gòu)能夠就項目或政策預(yù)算編制的合理性、必要性，項目設(shè)計、實施、管理中存在的問題，以及項目產(chǎn)出和效果，是否與預(yù)期一致，若存在偏差其歸因在哪等提出建議，對第三方評價機構(gòu)寄予厚望及期待。個別第三方機構(gòu)在這種職責(zé)壓力下，抱著必須“揪出”問題的心態(tài)，以上級單位檢查的姿態(tài)對下屬實施單位進行兜底翻，只認數(shù)據(jù)不聽客觀情況解釋，一門心思坐實問題，對于一些基層實施單位可以給出合理解釋的問題也一概不予理會，導(dǎo)致項目單位、基層實施單位對績效評價工作產(chǎn)生逆反心理、抵觸情緒，將績效評價本身作為一件可協(xié)助自身優(yōu)化管理、提高效率的益事變成上級單位來“找茬”的壞事。對于基層實施單位后期的配合程度、對評價結(jié)果的認可及應(yīng)用程度造成影響。

（三）法律層面行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺失，評價工作流程不夠規(guī)范

績效評價是一項綜合且復(fù)雜的工作，涉及的流程眾多，從前期的訪談了解項目概況、研究確定評價指標(biāo)體系、根據(jù)重要性原則合理分配權(quán)重分值、根據(jù)計劃及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定標(biāo)桿值、調(diào)研對象及內(nèi)容的確定，到后續(xù)的材料收集及取數(shù)、實地調(diào)研及訪談、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)鑒別分析、數(shù)據(jù)及項目效益匹配性分析、績效評價報告撰寫，整個流程中中介機構(gòu)可自行把握分寸的環(huán)節(jié)較多，個別機構(gòu)在實際評價中存在方案不具體、指標(biāo)及目標(biāo)值設(shè)定不合理、權(quán)重分配不科學(xué)、實地調(diào)研走過場、數(shù)據(jù)真實性未復(fù)核、調(diào)研樣本不夠量等諸多問題，沒有嚴格按照科學(xué)嚴謹?shù)墓ぷ髁鞒虂韺嵤┰u價。而績效評價業(yè)務(wù)本身又缺乏立法層面的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，留給中介機構(gòu)自由發(fā)揮的空間較大，一定程度上也導(dǎo)致績效報告質(zhì)量的參差不齊、難以信服。目前，各地、各級政府對于績效評價服務(wù)費用的定價差異較大，個別機構(gòu)為搶占市場份額，存在惡意壓價、“劣幣驅(qū)逐良幣”的行為，但中標(biāo)后通常又出于成本考量，壓減工作量、調(diào)研量，導(dǎo)致報告質(zhì)量難支撐。長此以往，行業(yè)將形成“高質(zhì)量機構(gòu)難生存、低質(zhì)量報告遍天下”的亂象。

（四）統(tǒng)計分析專業(yè)能力不足，項目效益分析流于表面

績效評價的政策及項目范圍涵蓋各行各業(yè)，正所謂“聞道有先后，術(shù)業(yè)有專攻”，第三方機構(gòu)很難對每一個行業(yè)、每一項政策、每一個項目都了然于心，往往對項目概況的了解都來源于項目實施單位的介紹、對項目效益的判斷都來源于項目單位提供的監(jiān)測數(shù)據(jù)，但目前對于項目效益的評價大多僅停留在簡單的內(nèi)部監(jiān)測數(shù)據(jù)披露層面，沒有對效益或問題的歸因、與實施內(nèi)容的關(guān)聯(lián)程度大小等進行深層次的分析。

例如，某區(qū)為創(chuàng)建全國文明城區(qū)，從多渠道對區(qū)內(nèi)民眾進行了宣傳，具體舉措有：（1）拍攝宣傳視頻，并在抖音、微信、微博、大型商場、公交及地鐵車載視頻等渠道進行投放；（2）制作相關(guān)平面廣告宣傳品，如在區(qū)內(nèi)公交線路車體上印刷創(chuàng)城標(biāo)語、在主干道兩側(cè)的燈桿上懸掛海報旗、在區(qū)內(nèi)公共垃圾箱上張貼廣告、在區(qū)內(nèi)繁華位置的燈箱及廣告位刊登廣告；（3）印發(fā)、制作相關(guān)創(chuàng)城宣傳品，由社區(qū)工作者及志愿者在入戶宣傳及調(diào)查時進行發(fā)放；（4）舉辦創(chuàng)城相關(guān)知識問答、有獎競賽；（5）開展市民廣場舞比賽、市民修身嘉年華等線下主題活動等。在考察此類宣傳工作成果時，往往會以市民知曉度、該區(qū)創(chuàng)城成果等指標(biāo)作為直接效益，這種做法是合理的，但站在項目實施單位的角度、站在財政資金投入方的角度，委托方可能更希望中介機構(gòu)在調(diào)研過程中可以了解下市民相關(guān)信息獲取的渠道，從而判斷出哪種宣傳方式、哪種宣傳渠道才是最有效的，以及各種宣傳方式間宣傳成效與成本投入的關(guān)系，從而提出今后開展宣傳類項目時最優(yōu)的搭配方式、宣傳組合。而不是僅僅以創(chuàng)城是否成功作為全部的效益衡量，即使成功，哪個宣傳方式及渠道發(fā)揮了重要作用、哪項又收效甚微無從了解；如果失敗，今后應(yīng)該以哪種宣傳方式及渠道為主比較合適、有限的資源應(yīng)如何分配獲取最大的效益也一概不知。這就失去了委托第三方專業(yè)機構(gòu)調(diào)研、評價的意義，僅僅只是把客觀數(shù)據(jù)予以披露的工作，項目單位自身也可以完成。

（五）報告評審側(cè)重結(jié)構(gòu)完整，對報告實用性要求較低

目前，已有較多單位意識到評價報告質(zhì)量的重要性，通常會在第三方評價報告出具后，組織績效專家、行業(yè)專家、高校教授等形成專家組，對所出具的報告進行質(zhì)量評審、復(fù)核。但目前的報告質(zhì)量評估主要側(cè)重于對報告要素全面性、格式規(guī)范性、文字表述通暢性、指標(biāo)設(shè)置合理性、支撐材料真實性、完整性等方面的考察，偏學(xué)術(shù)層面，對于報告所反映的問題及相應(yīng)建議的科學(xué)性、合理性、實用性、可操作性要求較低，且鮮有部門將后期項目評價結(jié)果的應(yīng)用情況、實用價值與報告質(zhì)量相掛鉤，在一定程度上導(dǎo)致了中介機構(gòu)報告質(zhì)量只求好看、不求實用，流于表面。

三、加強績效評價結(jié)果應(yīng)用的舉措

（一）進一步加強結(jié)果應(yīng)用監(jiān)管

建議各級財政部門進一步加強對績效評價結(jié)果應(yīng)用的監(jiān)管。開展績效評價僅是發(fā)現(xiàn)問題、發(fā)現(xiàn)偏差的第一步，對績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題予以整改才是績效評價工作開展的根本意義所在。目前大部分地區(qū)、單位績效評價工作的全流程止于評審修改后提交最終報告定稿并建檔、歸檔，而績效評價結(jié)果的應(yīng)用、問題的整改則處于無管理狀態(tài)，即使有個別地區(qū)要求報送結(jié)果整改反饋也僅流于表面，局限于書面的反饋、說明，對于其整改要求是否落實、整改時限是否及時等無明確要求規(guī)定，今后應(yīng)進一步予以完善，并明確結(jié)果應(yīng)用的監(jiān)督主體，同時由財政部門牽頭予以檢查、核實。

（二）進一步明確信息公開要求

《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中明確指出“各級財政部門要推進績效信息公開，重要績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果要與預(yù)決算草案同步報送同級人大、同步向社會主動公開，搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，自覺接受人大和社會各界監(jiān)督”，各地方配套管理辦法中也對信息公開作出了相應(yīng)的要求，但基本都未明確公開的比例、內(nèi)容及形式，各地區(qū)在操作上各有特色、在公開內(nèi)容的取舍上各有側(cè)重，可能存在信息披露不完整、選取的個例不能完全代表平均水平的問題，建議各級部門在績效相關(guān)管理制度文件中對績效評價結(jié)果公開的比例、內(nèi)容（格式）、渠道（形式）、時間等作出明確且統(tǒng)一的規(guī)定，從而保障公民的知情權(quán)，也對預(yù)算單位形成強有力的監(jiān)督。

（三）進一步提高結(jié)果應(yīng)用層面

單位內(nèi)部層面，雖然績效評價工作的牽頭人往往是財務(wù)科室，但績效評價結(jié)果的反饋及確認不應(yīng)僅停留在財務(wù)人員層面，應(yīng)反饋到具體的業(yè)務(wù)科室、下屬實施單位及部門主要負責(zé)人；單位外部層面，績效評價結(jié)果還應(yīng)向人大及社會公眾公開。人民代表大會作為我國的立法機構(gòu)，負有對政府預(yù)算審批和執(zhí)行監(jiān)督的職責(zé)，根據(jù)中發(fā)〔2018〕34號文要求，各級預(yù)算單位的績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果要與預(yù)決算草案報送同級人大，接受人大監(jiān)督。在實際操作過程中，一些走在前面的省、市、區(qū)確實已經(jīng)試行“人大全程參與績效管理”的先進做法，同級人大全程參與政策及項目的立項評審、預(yù)算評審、績效跟蹤及績效后評，對評價過程中發(fā)現(xiàn)的偏差及問題的糾偏改進情況定期向人大進行匯報，這一做法值得大范圍推廣普及，也只有這樣才能切實落實預(yù)算績效一體化管理初衷。

（四）進一步提高評價結(jié)果重視程度

績效評價結(jié)果的有效應(yīng)用，離不開主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。以上海市浦東新區(qū)為例，區(qū)財政每年挑選數(shù)個重大重點或民生關(guān)注度較高的政策及項目開展績效跟蹤及問效評價，績效跟蹤采取每月一跟蹤一匯報的方式，貫穿全年，年中還會召開問效大會，主管績效條線的相關(guān)負責(zé)人出席，聽取中介機構(gòu)及預(yù)算單位匯報，并將相關(guān)政策及項目開展情況收集、匯總后向分管副區(qū)長進行匯報，主要負責(zé)人對績效工作的重視程度也在一定程度上保障了該區(qū)績效工作開展的成果質(zhì)量。因此，各級黨委和政府主要負責(zé)人應(yīng)積極介入本地區(qū)預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用工作，對本地區(qū)的預(yù)算績效負責(zé)。各部門、單位主要負責(zé)人則要深入預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用工作中，對本部門、單位的預(yù)算績效負責(zé)。只有各級領(lǐng)導(dǎo)重視并推動績效評價結(jié)果的應(yīng)用，這項工作才能產(chǎn)生應(yīng)有的效果。

（五）進一步落實績效問責(zé)機制

雖然中發(fā)〔2018〕34號文中明確提出，要明確績效管理責(zé)任約束，地方各級黨委和政府主要負責(zé)同志對本地區(qū)預(yù)算績效負責(zé)，部門和單位主要負責(zé)同志對本部門本單位預(yù)算績效負責(zé)，項目責(zé)任人對項目預(yù)算績效負責(zé)，對重大項目的責(zé)任人實行績效終身責(zé)任追究制，切實做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”，但實際操作中缺乏具體的法規(guī)依據(jù)和詳盡的操作辦法，問責(zé)主體、權(quán)責(zé)關(guān)系尚不明確，導(dǎo)致該要求尚難落到實處。針對該問題，建議將獎懲機制的具體措施及個人責(zé)任進一步明確。對績效優(yōu)良的部門和項目，應(yīng)在物質(zhì)待遇、職務(wù)晉升、職業(yè)榮譽等方面有所體現(xiàn)，相反則應(yīng)給予相應(yīng)懲處，以此強化問責(zé)客體的責(zé)任意識。此外，對于跨部門合作項目，可在項目事前績效評估時就明確各部門的職責(zé)與分工，在事中運行監(jiān)控時出現(xiàn)分配不當(dāng)可立即調(diào)整，以防止出現(xiàn)問題時各部門相互推責(zé)的情況。

（六）進一步加強中介機構(gòu)監(jiān)管

提升第三方機構(gòu)準(zhǔn)入門檻、提高第三方機構(gòu)報告質(zhì)量，仍是加強績效評價結(jié)果應(yīng)用的關(guān)鍵，讓預(yù)算單位切實看到績效評價結(jié)果及建議的價值，自然能得以有效地應(yīng)用。財政部出臺的《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財監(jiān)〔2021〕4號）也對第三方機構(gòu)的準(zhǔn)入門檻、主評人資質(zhì)、信用管理等作出了明確的規(guī)范，加強了對第三方機構(gòu)的監(jiān)督管理。但目前的準(zhǔn)入門檻、資質(zhì)管理仍略偏向于會計、評估專業(yè)，建議在各級層面盡快啟動“績效評價師”相關(guān)資格認證，同時，應(yīng)盡快組建績效評價行業(yè)協(xié)會，規(guī)范引導(dǎo)預(yù)算績效管理行為。

此外，還可試行、推廣中介機構(gòu)年度考核機制及質(zhì)費掛鉤機制，每年綜合委托方、受評方、財政部門、審計部門相關(guān)意見，對區(qū)域內(nèi)第三方機構(gòu)的評價報告質(zhì)量進行考核并公示。對于報告質(zhì)量較好的機構(gòu)，直接進入下一期第三方評價機構(gòu)庫并優(yōu)先安排評價工作任務(wù)；對于評分中等的中介機構(gòu)予以誡勉、培訓(xùn)，并將年度評分作為之后年度投標(biāo)的重要參考依據(jù)；對于考核不合格的予以清退，從而對第三方機構(gòu)所出具報告的質(zhì)量進行約束。同時，在單個政策或項目的評價過程中，也可對第三方機構(gòu)的工作情況進行打分考核，并將工作質(zhì)量得分與委托費相掛鉤，對第三方機構(gòu)形成最直接、最及時的質(zhì)量把控約束。

（七）進一步加快行業(yè)指標(biāo)建設(shè)

一份好的績效評價報告關(guān)鍵在于個性指標(biāo)設(shè)置的貼切性、權(quán)重分配的科學(xué)性、評分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的合理性。目前，在不同中介機構(gòu)對同一個項目理解深度、評價水準(zhǔn)良莠不齊，評價重點側(cè)重不一，項目單位重視程度和配合程度也參差不齊的情況下，盡快建立各行業(yè)、各類項目專業(yè)評價指標(biāo)體系的重要性、迫切性顯得尤為突出。建議由各級財政部門牽頭，組建權(quán)威的、專業(yè)的、多元的專家隊伍和理論研究隊伍，研究相關(guān)專業(yè)問題，對各部門主要職能職責(zé)、項目及政策的主要實施目的進行梳理、提煉，設(shè)置核心指標(biāo)，納入評價指標(biāo)體系庫，在之后評價時，直接從行業(yè)指標(biāo)體系庫中選取適用的指標(biāo)，能一定程度上規(guī)避因不同評價主體、評價目的而帶來的評價偏差，保障評價的專業(yè)性、公平性、科學(xué)性，進而提升績效評價質(zhì)量和客觀性。