崔煥金

(山東工商學院 經濟學院，山東 煙臺 264005)

糧食安全事關民生福祉，牽涉到經濟社會發(fā)展穩(wěn)定與國家自立的大局，黨的十八大以來，在國家政策強力支持下，我國糧食產量連續(xù)多年增長，庫存儲備充盈，能夠保障基本口糧的絕對安全，但糧食供求長期緊平衡面臨的安全風險也在持續(xù)加大。具言之，一方面，以新冠肺炎疫情為典型的生物性公共安全事件加劇了國際地緣政治的不穩(wěn)定和貿易保護主義的抬頭，破壞了糧食生產貿易的相對均衡格局，加大了我國糧食安全海外風險管控難度；另一方面，長期以來困擾我國糧食安全的供需結構性失衡、資源環(huán)境約束與種糧收益增長低緩以及科技含量不足與粗放式經營模式路徑依賴等內部矛盾積累的風險也在上升。在當前國內外環(huán)境發(fā)生重大變化的背景下，深入挖掘并防范化解糧食安全風險，是新時期糧食安全戰(zhàn)略重塑和農業(yè)高質量發(fā)展需要深入思考的重要命題。

一、新時期我國糧食安全風險演進路徑分析

伴隨著經濟社會發(fā)展水平提高，人們對糧食安全風險內涵的認識不斷拓展，從早先狹義的數量安全風險范疇，再到質量安全、結構安全、生態(tài)安全及主權安全等多維風險認知，這意味著社會對于糧食安全保障水平要求與化解風險難度都在增加。當前，無論是糧食國際貿易格局，還是國內糧食供求態(tài)勢及資源環(huán)境條件等都發(fā)生了深刻的變化，我國糧食安全面臨更多不確定性壓力與風險。概括來說，新時期我國糧食安全風險演進路徑可以從兩個維度進行探討：一是全球生物性公共安全事件和貿易保護主義造成的貿易和生產不確定性引致的外生性風險演化進路；二是由于國內資源環(huán)境約束、供求結構性失衡、經營方式慣性等矛盾因素引致的內生性風險演化進路。

(一)我國糧食安全外生性演化進路分析

傳統(tǒng)觀點認為國際地緣政治與經濟因素塑造了糧食國際貿易基本格局，但進入新世紀以來全球頻發(fā)的疫情與重大生態(tài)破壞引發(fā)的生物性公共安全事件及貿易保護主義的回歸，成為打破既有貿易格局的主力，日益成為糧食安全風險外生性演化進路的重要驅動力。

1.疫情全球傳播與蔓延引致外生性糧食安全風險

進入新世紀以來，全球大流行疾病發(fā)生的頻度與影響力前所未有。從高致死率的非典型性肺炎突發(fā)到埃博拉病毒肆虐，從家畜中高致病性禽流感全球傳播到烈性傳染的非洲豬瘟橫行，特別是2019年底爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情，至今仍在狂飆猛進，截至2021年2月15日，全球(中國以外)被感染人數近1.1億，死亡超240萬。在大流行病后實施的隔離與封鎖及近些年民粹主義重新抬頭和貿易保護主義更為猖獗的背景下，針對糧食出口單方面施加的管制政策頻繁加碼，出口限制產生的貿易不確定性必然波及我國的糧食貿易穩(wěn)定與安全。而且，迄今為止，全世界對于這些新病毒的知識和病毒變異性的認識仍然極為有限，為防范大流行病毒疫情傳播，只好采用傳統(tǒng)的被動式隔離防御手段，在抑制病毒傳播的同時也嚴重撕裂與阻斷了全球糧食供應鏈的產業(yè)關聯(lián)，由此產生的生產與貿易不確定性導致風險激增與放大，給經濟社會和人們的健康安全帶來強烈的沖擊，使得我國農業(yè)和糧食安全也將因之而面臨更嚴峻的外生性風險疊加局面，從而對于糧食安全產生較大的威脅。

2.重大環(huán)境災害事件頻發(fā)引發(fā)外生性糧食安全風險

農業(yè)生產對于自然環(huán)境具有高度依賴性，“糧食生產根本在于耕地，命脈在于水利”。在耕地、水資源等自然環(huán)境惡化的條件下，全球范圍內農產品供給的不確定性與安全風險持續(xù)加大。特別是近些年來，全球重大火災事故在多國頻繁發(fā)生。先是美國加州森林火災的持續(xù)不熄和連年頻發(fā)，再到巴西亞馬孫叢林大火使“地球之肺”變成“地球之害”，后有澳大利亞連綿數月不退的森林火災積極跟進。兇猛和持續(xù)發(fā)生的嚴重火災事件，被普遍認為是全球變暖的氣候大環(huán)境的直觀反應，日益加重的全球變暖現象已經嚴重地威脅農業(yè)持續(xù)發(fā)展與糧食安全。聯(lián)合國糧農組織2020年報告認為，全球仍有近1/3的兒童營養(yǎng)不良，逾8.7億人還在溫飽線上苦苦掙扎；自然災害與新冠疫情重疊可能導致極端貧困人口在未來十年新增1.3億[1]。因此，唯有以“人類命運共同體”理念，堅持生態(tài)領域的全球合作才能有效應對重大自然災害引發(fā)的糧食安全風險。

3.貿易保護主義抬頭加劇外生性糧食安全風險

近年來，國際地緣政治格局進入轉型期，以英國脫歐和中美貿易摩擦為突出標志的國際地緣政治斗爭不斷，地緣政治斗爭自然波及到糧食貿易問題。在此背景下，糧食貿易的戰(zhàn)略性功能被強化，涉及國計民生的糧食正成為國際政治經濟談判的重要籌碼和戰(zhàn)略武器。糧食貿易主導國在加強以傳統(tǒng)關稅為主的貿易保護政策、以農業(yè)補貼為主的“黃箱”政策工具以及以農業(yè)保險和生態(tài)與公共服務改善為主的“綠箱”政策等各類管制手段外，不斷創(chuàng)設了以高安全標準和技術壁壘性為主的各種新興的管制政策工具。在我國入世后，以質量和技術標準以及包裝不規(guī)范等理由的貿易中斷現象頻繁發(fā)生，農產品貿易面臨較大的退貨風險[2]。而且，當下各國因為疫情管控而采取的隔離與封鎖等阻斷病毒傳播措施不僅對全球糧食供應鏈穩(wěn)定性產生嚴重的沖擊并降低了糧食貿易效率，也加劇了全球糧食市場供求失衡狀態(tài)和糧食安全風險。

(二)我國糧食安全風險的內生演化進路

在強農惠農富農政策支持下，我國糧食總量2015—2020年連續(xù)六年站穩(wěn)1.3萬億斤的新臺階，糧食供求關系得到顯著改善，農業(yè)種植結構也得以持續(xù)優(yōu)化，實現了“中國飯碗”裝滿“中國糧”目標要求，長期以來困擾國計民生的糧食安全問題得到了有效保障。但是，伴隨著國內經濟社會環(huán)境的深刻變化，源自國內深層次矛盾長期累積暴露出來的內生性安全風險也在持續(xù)增加。

1.糧食供給結構與民眾消費需求升級之間的適配性不足內生的安全風險

我國糧食生產雖然保持連續(xù)多年豐產，但長期供求關系保持著緊平衡運行狀態(tài)，糧食供給結構與人們對“吃得安全、健康、營養(yǎng)”需求之間不平衡的矛盾日益凸顯。從主要糧食品種來看，小麥、水稻等口糧的供求基本實現了平衡，供應總量略有盈余。與之同時，隨著民眾消費需求的轉型升級，糧食消費結構的變化也相當顯著。表現在對于肉類產品、奶制品與果蔬等產品消費占比的快速增長，而糧食的直接消費量下降明顯。糧食消費結構變化反映在消費品種上，近幾年大豆、玉米等飼料用糧需求增長迅猛，小麥、稻谷等口糧消費基本穩(wěn)定，小麥特制粉、專用粉及直鏈淀粉含量高的玉米等優(yōu)質品種還存在較大的需求缺口，這種持續(xù)升級的需求結構與緩慢變化的供給結構之間匹配的不適應性和不充分性矛盾呈現加大態(tài)勢，由此引致的糧食安全的內生性風險也在持續(xù)增加。另外，從糧食供應區(qū)域布局來看，我國糧食生產“北進南退”現象日益加重，糧食主產區(qū)與主銷區(qū)空間距離拉長，糧食供求大規(guī)模的跨區(qū)域流通和平衡壓力也加大了內生性安全風險。

2.“糧食增產與農民增收”的兩難困境內生的安全風險

當前，確保糧食安全與促進農民收入增加實現協(xié)同共進正成為我國農業(yè)政策的基本目標。從糧食安全與農民增收的實際效果而言，自改革以來至2019年，我國糧食產量年均增長1.98%，近10年人均產量穩(wěn)在400公斤的國際安全線以上；農民人均可支配收入年均增長7.7%，近10年年均增長8.84%，高于同期城鎮(zhèn)居民1.78個百分點。但農民收入的增長并非得益于糧食種植，種糧收益的增收貢獻率已經很小，大豆、玉米種植收益甚至出現虧損情況。與之相應，種植蔬菜、瓜果、中藥材等高附加值作物，較之包含各種農業(yè)補貼的糧食種植而言，在經濟效益方面可能還存在比較優(yōu)勢，原因在于小農分散經營的低效和要素成本的過高過快增長，導致種糧比較收益低下乃至出現虧損，而非糧種植的相對優(yōu)勢成為農戶農業(yè)增收的主要貢獻來源。另外，從種糧支持政策來看，當前補貼政策淪為收入補貼，而且存在補貼對象錯位和政策指向性缺失等問題，導致政策的激勵功能下降。更進一步，按照WTO框架協(xié)議要求，我國種糧收入補貼比重已逼近政策“天花板”的極限，意味著“黃箱”政策工具支持糧食種植增長的空間已經接近飽和。在這種情況下，一方面要保障糧食安全，另一方面又要保障農民收入的增加，原本為統(tǒng)一體的增產與增收目標演變?yōu)閮呻y甚至沖突的悖論難題。很顯然，在現行制度安排和經營方式下，農民增加種糧的選擇取向可保障國家糧食安全，但對農民增收目標貢獻很小；反之，如果農民傾向于選擇高附加值作物種植偏好，雖可實現農民增收目標，但可能突破糧食安全底線，甚至嚴重地威脅我國糧食安全。所以，必須高度重視農民增收與糧食安全兩難困境引致的內生性糧食安全風險。

3.自然資源條件約束與要素高投入經營模式的路徑依賴慣性內生的糧食安全風險

我國糧食產量長期保持高產和穩(wěn)產狀態(tài)，但也應該清醒地看到，我國農業(yè)安全和糧食安全是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換來的，多年來過量施用化肥農藥、侵占濕地、超采地下水等傳統(tǒng)高投入模式的路徑依賴現象并未根本扭轉，糧食單產與增幅持續(xù)縮減。特別是2015年來，在糧食產能接近峰頂后，增長幅度波動減小，而且表現出顯著的接續(xù)增長乏力特征。另一方面，人多、地少、水缺的資源條件約束狀態(tài)持續(xù)加重。一是城鎮(zhèn)化發(fā)展導致耕地面積的持續(xù)減少，已經愈益觸及到18億畝耕地紅線；農耕用地總體質量不高問題亦不容小視，大多數用地以中等質量為主，并且外源物過量導入致使耕地質量狀態(tài)劣化趨勢亦未有效根治。二是在水資源總量持續(xù)減少同時，我國農業(yè)灌溉用水不僅用量大，而且有效利用率長期維持在低于0.6的偏低水平。三是在國家減量控制政策約束下，農藥化肥從2014年最大量峰值后呈現出持續(xù)減量態(tài)勢，但農業(yè)面源污染形勢仍相當嚴重。相對于發(fā)達國家而言，無論是施用總量還是單產用量都顯著過大，而且有效利用率低于40%。加之秸稈、糞污、農膜廢棄等產生的污染現象，都在不同程度上加劇我國糧食生產條件惡化狀態(tài)[3]。由此可見，農業(yè)高投入經營模式的路徑依賴與資源環(huán)境惡化的雙重約束也將放大我國糧食安全的內生性風險。

二、新時期我國糧食安全風險治理理念的戰(zhàn)略轉向

糧食生產供給中存在自然依賴度高、生產連續(xù)性弱和產品存儲周期短以及需求的可調控性低等典型特征，故而糧食產品具有極強的易損性與供求調適的脆弱性。正是基于糧食供求關系的上述特征，過去我國糧食安全戰(zhàn)略構建理念強調安全保障功能的最大化，但對于糧食安全背后各種風險的關注很少。在當前全球疫情頻發(fā)強化糧食產品易損性與我國糧食供求深層次矛盾凸顯的背景下，我國糧食安全治理必須跨越狹隘的從農業(yè)看糧食安全的慣性思維，把糧食安全戰(zhàn)略重塑置于農業(yè)全球化的大環(huán)境中，以更恢弘的視野、更高的站位重新審視糧食安全問題，既要把握國情、農情與糧情的新動向，研究我國糧食供求關系存在的深層次矛盾可能產生的風險，又要關注國際大環(huán)境變化沖擊全球糧食供應鏈穩(wěn)定性引致的風險，在統(tǒng)籌內外各種安全風險因素的基礎上推動新時期多目標條件下我國糧食安全風險治理理念的戰(zhàn)略轉向，構筑順應時代要求的大糧食安全觀和可持續(xù)發(fā)展安全觀。

(一)從著眼于飽腹的“數量安全保障”轉向“數量與質量安全協(xié)調統(tǒng)一”的糧食安全觀

回顧我國建國以來農業(yè)生產和政策實踐歷程，可以清晰看到中國特色糧食安全內涵是包含數量安全為“預”與質量安全為“立”的統(tǒng)一體，生動詮釋了糧食產量、質量與農產品安全之間的辯證統(tǒng)一關系。改革開放之前，“以糧為綱”的國策彰顯了保障糧食數量安全始終是我國農業(yè)和農村工作的重心。改革開放之后，農村經營體制變革不僅激勵糧食供給能力快速提升，在極短時間內解決了糧食數量安全問題，而且以2006年《農產品質量安全法》頒布為農業(yè)發(fā)展的重要里程碑，標志著我國糧食安全管理進入重視質量安全的新階段。特別是在全面建成小康社會背景下，糧食安全應在重視數量增長基礎上，更加重視糧食供給質量與民眾不斷升級的對于營養(yǎng)綠色的高質量品種需求的適配性，開始嚴格管控種養(yǎng)中農藥化肥等化學品用量，注重食品加工流程的清潔生產和各類添加劑的合理利用，充分滿足民眾個性化、多樣化與綠色化的消費需求。基于此，我國糧食安全治理理念應從原先的保數量安全全面轉向滿足時代要求的“數量安全與質量安全協(xié)調統(tǒng)一”的新安全觀。

(二)從重視“生產收儲環(huán)節(jié)”轉向“全產業(yè)鏈治理”的糧食安全觀[4]

糧食供應體系本質上是糧食生產、收購、加工、存儲、運輸、銷售等眾多環(huán)節(jié)集成于一體的產業(yè)鏈式組織結構，產業(yè)鏈上下游各個環(huán)節(jié)緊密鏈接形成一體化的集聚發(fā)展方式，可以最大限度地發(fā)揮不同環(huán)節(jié)的優(yōu)勢互補功能和聚合協(xié)同效應，從而通過產業(yè)組織創(chuàng)新為糧食安全提供保障。長期以來，我國糧食安全管理政策主要聚力于糧食生產和收儲環(huán)節(jié)，這一方面造成糧食的生產、收購、倉儲、加工、運輸、銷售等各環(huán)節(jié)之間的連接關系趨向松散，另一方面也導致糧食產業(yè)鏈上經營主體普遍存在“規(guī)模小而散”現象。面對已經實現全產業(yè)鏈治理的“ABCD”四大國際糧食寡頭(ADM、邦吉、嘉吉、達孚)橫向和縱向擴張的強力沖擊，我國糧食產業(yè)組織松散發(fā)展現狀顯然難以應對，這將對我國糧食競爭力安全產生深遠的影響。為此，在當前新形勢下，糧食安全管理須轉向“全產業(yè)鏈治理”的大糧食安全觀，積極支持農業(yè)新型經營主體涌現和經營方式創(chuàng)新，構建集生產、倉儲、加工、流通、貿易于一體的全產業(yè)鏈治理機制，促進傳統(tǒng)的碎片化農業(yè)向規(guī)?；?、組織化和現代化化方面轉型升級，從而推進糧食產業(yè)提質增效與現代化進程。

(三)從強調“產量增長”轉向“糧食增產和農民增收目標兼容發(fā)展”的安全觀

長期以來，政府主導的基于經濟體制改革和發(fā)展戰(zhàn)略調整的糧食安全政策在安全、效率、增收等多重目標之間相機選擇，形成了特征鮮明的以糧食增產?！皵盗堪踩辈愚r民增收作為主要導向的政策演進邏輯。為提高農民種糧積極性和促進農民增收，我國“三農”政策基調從早先的以“取”為主轉向“多予、少取、放活”的支持保護發(fā)展路徑。從全面取消農業(yè)稅到逐步建立和完善農業(yè)補貼政策，再由政府托市支持到對糧食主產區(qū)增加投入的獎勵政策，一系列保護政策的實施成效顯著。在“十三五”期間，我國糧食人均年產量超過470公斤，農民人均可支配收入年增長率6.68%，比城鎮(zhèn)居民略高。但值得注意的是，農民增收并非得益于糧食種植，而且由于糧食種植的比較收益較低，對農民收入增加的貢獻率已經很小。有數據顯示，2014年—2018年種植業(yè)凈收入貢獻率從13.9%逐年下降，2016年僅為2.9%。糧食種植經濟效益的下降必然影響到農民種糧積極性，在2017年至2018年，我國糧食播種面積減少3 288萬畝。其中，小麥減少1.73%，稻谷減少1.81%，玉米減少4.63%，而同期非糧作物面積增加2.42%?？梢灶A見，在未來一定時期因為種糧收益低引致的結構調整衍生的非糧化趨勢可能還會繼續(xù)加劇，這勢必將威脅到我國糧食安全[5]。長期以來堅持的以糧食增產帶動農民增收入的政策仍可歸于保數量安全的治理理念，在當前糧食增產緩慢和國內外糧價倒掛限制糧價調整空間的雙重約束下，現行政策回旋的空間已經極其有限。為此，應從強調增產帶動農民增收的“數量安全”理念轉向“增產與增收雙目標和諧兼容”的糧食安全觀，未來政策應著力兼容糧食增產和農民增收兩大管理目標。

(四)從“要素高投入模式”轉向“生態(tài)保育和農業(yè)效率共進”的可持續(xù)發(fā)展安全觀

新中國成立以來，化學投入品、農機裝備、優(yōu)特良種等現代要素的推廣應用，既推動著我國傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)的轉變，也帶來了糧食和其他主要農產品總量和單產大幅增加的良好局面。與之相伴，我國化肥施用量從1952年的7.8萬噸增加到2015年的6 022.6萬噸的最高峰值用量，化學農藥在2014年達到374.4萬噸的峰值施用量。雖然現代農業(yè)發(fā)展成績斐然，但化學投入品等外源物的大量低效施用導致土壤、水體、空氣等產地環(huán)境污染現象愈益嚴重，農業(yè)面源污染已經成為我國重要的污染源，對農業(yè)生產能力的可持續(xù)性和生態(tài)安全產生嚴重的危害。黨的十八大以來，為追求產量依靠高消耗、低效率、拼資源的粗放型發(fā)展方式迎來了扭轉機遇，而方向就是發(fā)展資源節(jié)約、環(huán)境友好型農業(yè)，在突出資源節(jié)約、生態(tài)保育、優(yōu)質優(yōu)品導向基礎上，依靠科技支撐實現糧食高品質、集約化、綠色可持續(xù)增長。為此，需擯棄傳統(tǒng)的高投入生產模式，堅持生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展安全觀，通過糧食主產區(qū)的科學布局和高效管理，引導農業(yè)生產使用綠色生產技術和投入要素，促進農業(yè)生產效率提高和生態(tài)保育走向共同發(fā)展道路，從根本上提升糧食安全可持續(xù)發(fā)展水平。

(五)從長期堅守的“國內保障”轉向“全球治理”的糧食安全觀

新中國成立以來，堅持立足國內保安全原則，我國以遠低于世界平均水平的土地、水資源等自然稟賦條件，成為全球為數不多能夠保障糧食自給的國家之一。但長期維持糧食高位緊平衡運行對農業(yè)生態(tài)產生的壓力也不斷增加，片面固守“國內保障”追求國內糧食產量的最大化可能耗盡長期累積的土地肥力和稀缺的水資源，甚至將影響到糧食產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，國外安全風險業(yè)已通過比較優(yōu)勢和國際競爭力深入影響我國糧食產業(yè)發(fā)展基礎，表現為糧食自給率不斷下降和貿易依存度持續(xù)上升的問題；國內外糧價倒掛反向擠壓國內市場，導致糧食高產量、高進口、高庫存的“三量齊增”現象長期存在；以ABCD為代表的跨國糧食寡頭在我國農業(yè)產業(yè)鏈進行競爭性布局已不限于油脂業(yè)，通過縱橫向擴張跨越油脂加工成長為“產供銷”一體化的糧油產業(yè)巨頭；國際大豆市場價格波動傳導嚴重影響依賴進口的飼料和畜牧業(yè)以及大宗糧食作物進口出現了背離貿易常規(guī)的“大國效應”扭曲現象等[6]。綜上可見，無論是片面追求國內供給還是依賴糧食進口的政策取向都可能威脅我國糧食安全。適度進口，善用國際資源，協(xié)調好國內外兩個市場，是新時期我國糧食需求快速增長條件下安全戰(zhàn)略的理性選擇。為此，我國立足國內戰(zhàn)略不是放棄農業(yè)全球化發(fā)展被動規(guī)避海外風險，而是主動融入世界經濟一體化進程，堅持全球供應思維，積極參與糧食安全全球治理，在加強國際農業(yè)合作基礎上發(fā)展農產品和非農產品的雙邊或多邊貿易，建立多元化的全球糧食供應鏈，最大化利用國際糧食資源，為化解國內外安全風險超前謀篇布局，從而更好地實現“以我為主、立足國內”糧食自保型安全戰(zhàn)略。

三、新時期我國糧食安全風險化解的對策建議

農業(yè)本身存在易損和弱質屬性，加之愈演愈烈的新冠肺炎疫情嚴重擾亂了農業(yè)全球分工秩序與流程，將在很大程度上增加糧食貿易風險和交易成本。作為世界上人口最多的國家，我國必須全方位守住糧食安全的戰(zhàn)略底線，這既是中國特色社會主義使命所然，也是我國大國責任擔當的體現。為此，必須強化風險防范意識，樹立量質并舉、可持續(xù)和內外兼修的大糧食安全治理理念，針對安全風險來源演化進路，以深化改革聚集新動能、科技支撐保證供給、相機競爭協(xié)調兩個市場為主線形成指導性對策建議，從而確保糧食產能穩(wěn)定和全面化解安全風險。

(一)立足于小農家庭經營創(chuàng)新糧食生產經營方式

首先，基于我國國情、農情和資源稟賦，小農分散經營作為農業(yè)生產常態(tài)在相當一段時期內難以根本改觀。應通過各種專業(yè)化合作組織激活農業(yè)生產服務市場，支持小農經濟與現代化農業(yè)實現有效對接。一方面，專業(yè)化服務供應商不管是著眼于單一生產環(huán)節(jié)還是提供全生產流程整體托管服務，都不用觸及到土地經營權流轉這一敏感而復雜的難題，有效地規(guī)避和降低土地經營權流轉引發(fā)的交易風險和交易成本。另一方面，依賴小農戶連片種養(yǎng)市場需求的服務供應商通過規(guī)模化、大批量采購獲得生產要素規(guī)模經濟性和低成本便利及其精準專業(yè)化服務，可以提高農戶生產經營效率和產品品質，擴大農戶農業(yè)種植收入增長空間，充分調動和有效保護農戶種糧積極性。其次，培育支持各類新型農業(yè)經營主體，加快構建現代糧食生產經營體系，建立現代企業(yè)管理運營機制，進一步激活糧食生產活力，推動糧食產業(yè)走向良性循環(huán)發(fā)展。一是支持大型糧企依托產業(yè)鏈延伸、價值鏈提升與供應鏈整合實現三鏈聯(lián)動和協(xié)調，提升全產業(yè)鏈治理能力，充分發(fā)揮新型主體保供應、促發(fā)展和穩(wěn)預期的戰(zhàn)略功能。二是培育大型國際化糧企，支持其通過國際市場的縱向融合發(fā)展成為有競爭力的跨國糧商，提升對全球產業(yè)鏈高端的控制能力，增強我國企業(yè)的海外市場掌控力。

(二)以國內需求為牽引推進糧食供給側結構性改革

農產品具有典型的高頻度消費和生活必需品特征，加之我國龐大的人口基數，兩者合流創(chuàng)造了世界最大的農產品市場。依托國內市場的巨大容量與多層次屬性，一方面我國農產品生產可以面向本土市場發(fā)展健全的農業(yè)種養(yǎng)體系，而無需依賴國際市場托市兜底；另一方面，在城鄉(xiāng)居民收入水平的持續(xù)提高和主糧消費略有減少的同時，顯著地增加肉、蛋、奶等高營養(yǎng)食物消費，消費結構向品種多元、營養(yǎng)健康轉型升級的引領功能強勁?；谖覈就潦袌錾壧卣鳎枨蠖藶榧Z食供給側結構性改革可以在兩個方向提供牽引作用。一是在保證口糧完全自給的基礎上，發(fā)揮本國市場需求持續(xù)升級的牽引作用，引導農戶調整種養(yǎng)結構，增加當前供需缺口大的農作物(如大豆)種植，調減已經過剩的糧食品種(如玉米)，構建能夠支撐國內居民多元化消費需求的較為健全的農業(yè)供給結構體系。二是契合需求升級的現實，深化農業(yè)補貼制度改革和創(chuàng)新生態(tài)補償方式，推動補貼屬性的“黃箱”“綠箱”政策工具與新技術、綠色生態(tài)、可持續(xù)生產行為掛鉤，支持發(fā)展環(huán)境友好、健康和諧的農產品供給結構體系，以高質量供給持續(xù)增進與消費契合度，形成糧食需求升級牽引供給、高質量供給創(chuàng)造新需求的良性循環(huán)發(fā)展格局。

(三)依托農業(yè)多元功能促進糧食增產和農民增收目標兼容發(fā)展

農業(yè)以產品供給功能承擔著社會穩(wěn)定器的重要使命，而其使命實現離不開糧食產業(yè)盈利能力的增進，它直接關系到糧食安全與農民增收目標能否兼容發(fā)展的問題。農業(yè)本身蘊含著多元價值功能，除了產品供給基礎功能定位之外，它還兼有人文功能、康養(yǎng)功能、生態(tài)功能等其他衍生功能?？紤]到農產品供給承擔著社會穩(wěn)定的重要功能，單純通過糧食提價對農民增收效果相對有限，但其產品供給功能之外的多元功能具有廣泛的外部經濟性，從農業(yè)固有的“充饑飽腹”，到當下更為注重的營養(yǎng)健康、天然有機、鄉(xiāng)愁情感、文化教育甚至有趣美觀等特質都蘊含擴大增收空間的潛力。為此，借助于農業(yè)多元功能價值的縱深挖掘，通過文化旅游、休閑康養(yǎng)、景觀農業(yè)、教育體驗、生命農業(yè)等各具特色載體的深度融合發(fā)展，形成提升農業(yè)附加值的縱橫向一體化的產業(yè)利益共同體，將農業(yè)富含的社會價值和廣泛的經濟價值變現，使農民在堅持農業(yè)種植保糧食供給的決策中可以分享更多的衍生性收益，在促進農民增收和增強農業(yè)風險抵御能力的同時破解糧食安全與農民增收的悖論難題，有力維護農村社會的穩(wěn)定性和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，而且在挖掘功能性紅利的同時盤活農村資源、激活鄉(xiāng)村經濟、帶動城鄉(xiāng)消費，創(chuàng)新性打通城鄉(xiāng)內需擴大的傳統(tǒng)堵點，有效暢通了國內大循環(huán)，促進我國經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。

(四)發(fā)揮科技創(chuàng)新引領支撐作用促進糧食產業(yè)提質增效和可持續(xù)發(fā)展

糧食優(yōu)質品率、優(yōu)特良種率、智能裝備率乃至產業(yè)深度融合水平都離不開科技進步，所以科技創(chuàng)新是糧食安全保障的必然選擇，同時也是可持續(xù)發(fā)展視閾下農業(yè)效率和生態(tài)保育共進的根本依托。為此，可從幾個方面突出科技創(chuàng)新引領支撐作用：一是增加農業(yè)科技投入水平，提高我國優(yōu)特良種率和種業(yè)自主能力。重點從糧食產業(yè)技術鏈中的共性技術、關鍵技術、前沿技術乃至基礎研究與示范應用等入手，實施“產學研”協(xié)同聯(lián)合科技攻關，在基因育種、良種設計與質量穩(wěn)定性控制等核心技術領域發(fā)力，提升我國糧種安全保障水平和自主創(chuàng)新能力。二是針對農業(yè)重產前輕產后的技術選擇傾向問題，加大糧食供應鏈的關鍵環(huán)節(jié)創(chuàng)新支持力度，從現代物流、倉儲減損、精細加工等方面實現關鍵技術突破。三是通過形式多樣的教育培訓提高農業(yè)一線從業(yè)人員的綜合素質，積極推廣農業(yè)提質增效、降耗增綠與智能機械等新技術，讓農民用現代科技種出最好的糧食裝滿中國糧倉。

(五)積極參與全球糧食治理構筑穩(wěn)健可靠的貿易渠道

在我國資源約束和消費需求升級轉型條件下，應堅持“立足國內、全球供應”的大糧食安全觀，加強國際合作，主動參與全球糧食治理，有效化解海外安全風險。一是面向全球糧食市場調劑供需失衡的產品結構，通過進口來源國的多元化分散貿易風險，注重以契約合作或長期戰(zhàn)略伙伴關系維護供應鏈連續(xù)性，打造能夠有效支撐本土需求的穩(wěn)健可靠的多元化貿易渠道。二是積極參與糧食貿易規(guī)則和標準的制定與修繕，善用WTO機制推進形成公平公正的國際合作新體系，提升我國農產品貿易的話語權、定價權和影響力。三是深度融入全球糧食供應鏈，扶持本土糧企在糧食生產、購銷、加工、倉儲、物流等重要環(huán)節(jié)積極設點布局，全方位增強我國全球糧食供應鏈的治理能力，提升我國糧食安全的海外保障水平。