□陳維妮 梁世驥

自然資源政策中，土地整治一直是助推地區(qū)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。為了進(jìn)一步實現(xiàn)土地整治工作對鄉(xiāng)村振興的促進(jìn)作用[1]，貴州省出臺了相關(guān)文件，要求各市(州)根據(jù)文件要求，安排實施土地整治項目，助推鄉(xiāng)村振興，為鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。研究對貴州省目前土地整治中存在的問題進(jìn)行分析，提出相關(guān)對策建議，對積極探索具有行業(yè)特點(diǎn)的土地整治方式助力鄉(xiāng)村振興具有重要意義[2～3]。

一、土地整治助推鄉(xiāng)村振興中存在的問題

(一)土地整治項目制度保障有待加強(qiáng)。

1.土地整治項目的制度化、規(guī)范化有待進(jìn)一步提高。由于項目模式處于新模式探究階段，項目的管理方式與現(xiàn)行有關(guān)項目管理不相符，地方政府存在顧慮，擔(dān)心項目資金使用不安全、程序不合規(guī)等，不敢大膽嘗試。作為土地整治的一種新型模式，在項目、資金管理方面以及政策的支持上還不夠完善，導(dǎo)致各個“村民自建”項目的模式無法統(tǒng)一，更加依靠自然資源部門的技術(shù)指導(dǎo)、支持。作為項目主要技術(shù)支撐的縣級土地整治機(jī)構(gòu)，人員少、資金小、技術(shù)力量較為薄弱的情況下，如何服務(wù)所有土地整治項目，這是一個重要問題。同時，行業(yè)內(nèi)部及全社會對土地整治工作在新形勢下重新定位認(rèn)識不足，準(zhǔn)備不充分。大部分“村民自建”土地整治項目，仍有相當(dāng)比重停留在為傳統(tǒng)種植產(chǎn)業(yè)提高基礎(chǔ)設(shè)施配套率這一認(rèn)識層面上，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的工程布局缺乏統(tǒng)一的制度和標(biāo)準(zhǔn)，偏重某一項單體工程，缺乏對項目區(qū)耕地質(zhì)量提升的總體布局，地區(qū)土地整治制度保障有待加強(qiáng)。

“村民自建”模式受制于村支兩委干部的組織管理能力強(qiáng)弱、公信力和村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，因此“村民自建”不是每個地區(qū)或每個項目都能按這種方式實施，開展“村民自建”需要具備以下條件：一是要有一個組織管理能力強(qiáng)、帶動作用好的村支兩委班子；二是要編好一個切實可行、能夠指導(dǎo)項目實施的設(shè)計技術(shù)方案；三是要組建好一支政府管理專班；四是選好一支村民監(jiān)督員代表隊。村組相關(guān)管理人員如果思想意識、工作能力等方面參差不齊，會直接影響項目實施的進(jìn)度，出現(xiàn)更多問題。

2.項目實施過程資料缺乏保障。村支兩委缺少熟悉土地整治有關(guān)技術(shù)業(yè)務(wù)的人才，因此項目施工過程資料缺乏規(guī)范性管理，項目驗收和審計難以保障，項目信息備案工作也面臨很大考驗。需要配備好一組施工技術(shù)隊伍和資料編制員，加強(qiáng)管理和完善項目過程資料，或者需要第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)介入，幫助組織相關(guān)施工、竣工資料，以確保項目能夠順利實施，達(dá)到預(yù)期設(shè)計目標(biāo)。

(二)政府相關(guān)部門土地整治助推鄉(xiāng)村振興幫扶力度有待加強(qiáng)。政府相關(guān)部門在“村民自建”土地整治項目助推鄉(xiāng)村振興的過程中對農(nóng)戶的幫扶力度還有待加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

1.部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施依舊薄弱，生產(chǎn)生活條件需改善。土地整治的目的之一就是改善基礎(chǔ)設(shè)施，為實施產(chǎn)業(yè)做準(zhǔn)備，但部分“村民自建”土地整治項目區(qū)依然在道路交通、飲水、灌溉等方面存在問題，依然是土地整治后進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙，制約了產(chǎn)業(yè)化的良性發(fā)展，因此在“村民自建”土地整治項目中，需要在完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施方面進(jìn)行改善。

2.部分干部的幫扶工作還需完善。一方面在鄉(xiāng)村振興工作中干部沒有完全做到針對不同農(nóng)戶，展開不同鄉(xiāng)村振興政策，對農(nóng)戶的具體情況掌握不夠，對農(nóng)戶對于土地整治及后續(xù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展意愿了解不足；另一方面干部相關(guān)文件、材料沒有達(dá)到相關(guān)文件要求，部分干部還存在材料未填寫、填寫不規(guī)范現(xiàn)象，干部相關(guān)材料較為凌亂，并且部分存在歸檔不及時，還有前后數(shù)據(jù)不一致的現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了干部幫扶農(nóng)戶利用“村民自建”土地整治項目實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的效果。

(三)土地整治助推鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力不足。對于地區(qū)的發(fā)展來說，僅僅依靠外來力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有充分發(fā)揮土地整治對地區(qū)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力才是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的最終方式。這要求在土地整治助推鄉(xiāng)村振興過程中，不能僅僅依靠有關(guān)資金來改變村容村貌，而是要不斷提高農(nóng)戶的自我發(fā)展能力，如果不能提高地區(qū)的內(nèi)生動力，經(jīng)濟(jì)無法持續(xù)發(fā)展，長此以往，地區(qū)最終還是會陷入惡性循環(huán)，地區(qū)和農(nóng)戶僅僅依靠國家救助，而不去尋求自身發(fā)展，導(dǎo)致土地整治助推鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力不足。

1.土地整治后續(xù)產(chǎn)業(yè)項目短小散，尚未形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。土地整治完成后，盡管相關(guān)產(chǎn)業(yè)項目在一定程度上不斷開展，但缺乏整體考慮，缺乏相關(guān)規(guī)劃，發(fā)生惡性競爭的現(xiàn)象，由于沒有考察市場，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)雷同。在產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，大多農(nóng)產(chǎn)品都以初級產(chǎn)品進(jìn)行批發(fā)出售，部分企業(yè)對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行了簡單加工，農(nóng)產(chǎn)品附加值較低，并且農(nóng)產(chǎn)品受季節(jié)性影響，初級加工不能實現(xiàn)長時間的保存與運(yùn)輸。

2.土地整治后續(xù)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不健全。通過“村民自建”土地整治項目，部分農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)加入其中，獲得了一定的收益，然而絕大多數(shù)企業(yè)和農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制還是處于低層次的農(nóng)產(chǎn)品買斷以及常規(guī)提供勞動力等缺乏內(nèi)生動力的方式上。并且在企業(yè)和農(nóng)戶合作過程中，企業(yè)占據(jù)了絕對優(yōu)勢，在相關(guān)利益合同上表現(xiàn)十分明顯，甚至出現(xiàn)合同條款欺騙農(nóng)戶的現(xiàn)象，無法保障農(nóng)戶的利益，所以在利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善的基礎(chǔ)上土地整治后續(xù)產(chǎn)業(yè)項目內(nèi)生動力不足，缺乏活力。

二、土地整治助推鄉(xiāng)村振興的對策建議

(一)增強(qiáng)農(nóng)戶的人力資本建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。

1.增強(qiáng)農(nóng)戶對土地整治助推鄉(xiāng)村振興的政策認(rèn)知度?？梢詫⒕幱〉耐恋卣渭捌浜罄m(xù)產(chǎn)業(yè)助推鄉(xiāng)村振興政策宣傳手冊發(fā)放至各個行政村，再由村集體分發(fā)給農(nóng)戶，同時各級干部積極宣傳相關(guān)政策，積極引導(dǎo)農(nóng)戶參與土地整治項目；還可以建設(shè)土地整治助推鄉(xiāng)村振興示范點(diǎn)，在示范點(diǎn)上設(shè)置土地整治的指示牌，同時還可以列出參與土地整治項目的對象幫扶姓名牌等。同時，干部要主動積極與農(nóng)戶溝通，經(jīng)常深入基層宣講土地整治助推鄉(xiāng)村振興的幫扶政策，解答農(nóng)戶的疑問，為他們樹立鄉(xiāng)村振興的信心。

2.提高農(nóng)戶的自身發(fā)展能力。土地整治項目及其后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對農(nóng)戶的素質(zhì)技能要求很高，因此培育新型農(nóng)民尤為重要，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶想單純依靠政府的思想觀念，使他們掌握產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的專業(yè)知識和技能才是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵?？梢酝ㄟ^建立農(nóng)戶教育培訓(xùn)體系，培養(yǎng)更多掌握新技能、專業(yè)知識的新型職業(yè)農(nóng)民；在農(nóng)民加強(qiáng)種植、養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面，還可以依托高校和農(nóng)業(yè)局的技術(shù)推廣服務(wù)來對他們進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)；最后在提高農(nóng)戶新技能的基礎(chǔ)上還要提高農(nóng)戶的科學(xué)技術(shù)水平，可以加強(qiáng)后續(xù)產(chǎn)業(yè)鏈的加工技術(shù)培訓(xùn)，采取面對面指導(dǎo)、實地培訓(xùn)、上戶培訓(xùn)等多種方式，增強(qiáng)農(nóng)戶的綜合水平來實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。在提高農(nóng)戶自身發(fā)展能力中，可以由縣政府來牽頭，相關(guān)部門單位組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及農(nóng)戶進(jìn)行培訓(xùn)，著力推廣種植技術(shù)，同時邀請相關(guān)專家對農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展開展指導(dǎo)。每個地區(qū)都有相對成功的種養(yǎng)大戶和經(jīng)濟(jì)能人，對這些成功案例積極宣傳，有助于調(diào)動農(nóng)戶的積極性，鼓勵農(nóng)戶向種養(yǎng)大戶、經(jīng)濟(jì)能人學(xué)習(xí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，建立“能人+農(nóng)戶”的創(chuàng)新模式。

(二)完善政府土地整治政策，加大扶持力度。加強(qiáng)土地整治助推鄉(xiāng)村振興資金的整合和兌現(xiàn)，健全基礎(chǔ)設(shè)施以及完善干部幫扶機(jī)制，從而為確保土地整治項目更快更好地完成鄉(xiāng)村振興任務(wù)奠定基礎(chǔ)。

1.加強(qiáng)金融政策支持力度，完善資金管理。近年來，國家出臺了一系列扶持開發(fā)的政策措施，但大部分資源處于零散狀態(tài)。多部門共同組織實施的自然資源、農(nóng)業(yè)、交通、水利等涉農(nóng)項目資金沒有得到有效整合，資金優(yōu)勢仍以單一部門為主，未能充分發(fā)揮其效益，同時，這些部門項目之間的技術(shù)要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到一致，使得各類項目難以整合，實施效果也差強(qiáng)人意。與此同時，地方債務(wù)的重大壓力，也使得項目資金無法保證，即使保障也無法發(fā)揮應(yīng)有的綜合效益。鄉(xiāng)村振興是社會系統(tǒng)工作中的一個復(fù)雜的分支，政府應(yīng)引導(dǎo)各行業(yè)主管部門，轉(zhuǎn)變職能，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，形成合力，提高項目建設(shè)力度，確保質(zhì)量和效益最大化發(fā)揮，同時，要引導(dǎo)社會力量的支持和參與，凝聚起強(qiáng)大的合力，形成政府、市場和社會共同推動鄉(xiāng)村振興的大格局。

可以通過“政府引導(dǎo)、干部結(jié)對、資金扶持”的方式，實現(xiàn)一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品產(chǎn)業(yè)新格局。有關(guān)部門應(yīng)對產(chǎn)業(yè)資金實行統(tǒng)一管理，建立相關(guān)監(jiān)督管理制度，保障資金能夠落實到位，確到資金的鄉(xiāng)村振興效果。同時支持發(fā)展小額貸款公司和融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，借助互聯(lián)網(wǎng)，積極完善手機(jī)銀行、網(wǎng)上銀行等官方業(yè)務(wù)。當(dāng)前，《關(guān)于支持縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點(diǎn)工作的意見》的下發(fā)，使得縣進(jìn)行資源的整合有了政策依據(jù)，但是仍應(yīng)完善相應(yīng)的項目資金管理方式和制度，對縣放寬審計標(biāo)準(zhǔn)，允許地區(qū)統(tǒng)籌使用資金，以促進(jìn)地區(qū)鄉(xiāng)村振興。將財政涉農(nóng)資金，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等整合為社會救助資金，將其集中投入到地區(qū)鄉(xiāng)村振興工作中，能有效發(fā)揮資金的聚合效應(yīng)，提高資金使用效益，是實現(xiàn)從“大水漫灌”向“精打細(xì)算”轉(zhuǎn)變的路徑，實現(xiàn)資金使用從多頭管理向集中統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變的必然要求，是集中資源打贏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)的必要條件[4]。把土地整治項目作為平臺，以鄉(xiāng)村振興規(guī)劃為引領(lǐng)，統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金，合理引導(dǎo)社會資金，圍繞實施土地整治計劃捆綁使用，，重點(diǎn)解決地區(qū)群眾最關(guān)心、短板最明顯的突出問題，充分發(fā)揮各類資金的疊加效應(yīng)，實現(xiàn)項目互補(bǔ)，投資效益最大化，使土地整治工作順利推進(jìn)，更好地為農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)或集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

2.確認(rèn)幫扶模式，完善干部幫扶機(jī)制。戶原因各有不同，需要以原因?qū)r(nóng)戶進(jìn)行分類，做到因戶施策，如果農(nóng)戶有勞動能力且發(fā)展意愿可以依靠土地整治后期產(chǎn)業(yè)來進(jìn)行扶助，如果農(nóng)戶有生產(chǎn)資料，可以以生產(chǎn)資料入股獲得受益，同時，政府回購認(rèn)購?fù)恋卣魏罄m(xù)產(chǎn)業(yè)獲得受益，實現(xiàn)土地整治的長期受益。對于不同年齡的農(nóng)戶，也需要有不同的幫扶機(jī)制，年齡較大，患病缺失勞動力的農(nóng)戶可以列為低保戶，由財政撥款救助；而有勞動能力但年齡稍大的可以安排護(hù)路員、清潔員、治安員等公益崗位，健全幫扶機(jī)制，使土地整治助推鄉(xiāng)村振興有序有效。健全干部幫扶機(jī)制，對干部工作建立考核機(jī)制，將土地整治助推鄉(xiāng)村振興工作納入年度考核和領(lǐng)導(dǎo)干部個人年度績效考評中，完善資金管理機(jī)制。通過建立干部幫扶機(jī)制，幫助干部及各級部門找準(zhǔn)資金定位，拿出各自的切實可行的辦法，更好地完成土地整治助推鄉(xiāng)村振興工作。

(三)完善“村民自建”土地整治與鄉(xiāng)村振興制度。

1.加強(qiáng)土地整治與鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)。需要進(jìn)一步完善土地整治助推鄉(xiāng)村振興的相關(guān)規(guī)章制度。健全土地整治助推鄉(xiāng)村振興的設(shè)計管理、項目管理、資金管理、驗收管理等制度，全面規(guī)范各個環(huán)節(jié)的工作；研究相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善技術(shù)體系，不斷總結(jié)土地整治助推鄉(xiāng)村振興過程中的不足，在規(guī)劃編制、項目實施、竣工驗收等方面總結(jié)改進(jìn)，從而，確保土地整治工作依法依規(guī)，有序運(yùn)作。健全共同責(zé)任機(jī)制[5]。根據(jù)國家監(jiān)管、省負(fù)總責(zé)的要求，建立政府領(lǐng)導(dǎo)、部門配合、上下聯(lián)動、公眾參與的工作機(jī)制，進(jìn)一步明確職責(zé)分工，各盡其責(zé)，形成合力，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

2.完善土地整治與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃實施管理。完善土地整治助推鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃體系。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，按照上級土地整治規(guī)劃的要求，編制本區(qū)域土地整治助推鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，統(tǒng)籌安排本區(qū)域各項土地整治項目，確保各項土地整治助推鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)逐級分解落實到項目和地塊，保證土地整治助推鄉(xiāng)村振興規(guī)劃有效實施。

3.加強(qiáng)土地整治助推鄉(xiāng)村振興實施監(jiān)管與績效考評力度。應(yīng)與時俱進(jìn)創(chuàng)新監(jiān)測監(jiān)管方式，不斷健全相關(guān)監(jiān)測監(jiān)管體系，調(diào)動地區(qū)居民對于土地整治項目監(jiān)管的積極主動性，多了解反映存在的主要問題，開展土地整治項目區(qū)涉及農(nóng)戶滿意度調(diào)查，推動建立第三方評估機(jī)制，實行專項檢查與日常督察相結(jié)合，堅決從嚴(yán)懲處有關(guān)違法違規(guī)現(xiàn)象，確保土地整治項目規(guī)范開展，提高土地整治項目工程質(zhì)量。

三、結(jié)語

土地整治作為改善農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、挖掘土地生產(chǎn)潛力、增加農(nóng)民收入最有效的手段，對助推鄉(xiāng)村振興具有重要的作用。對土地整治項目助推鄉(xiāng)村振興成效進(jìn)行及時、準(zhǔn)確的分析和評價，不僅可以豐富我國土地整治和的理論，而且可以規(guī)范指導(dǎo)土地整治項目助推鄉(xiāng)村振興的實踐活動，對實現(xiàn)土地整治項目助推鄉(xiāng)村振興的科學(xué)化決策和管理具有重要意義。