李思敏

（中國人民銀行廣州分行， 廣東 廣州 510120）

一、引言

服務(wù)貿(mào)易是全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的重點(diǎn)領(lǐng)域。1986年，世界貿(mào)易組織/關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（WTO/GATT）開始烏拉圭回合談判，以服務(wù)貿(mào)易作為主要談判議題，最終締結(jié)了《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS），建立了一項(xiàng)包括服務(wù)貿(mào)易的各項(xiàng)原則和規(guī)則的多邊貿(mào)易框架，由此啟動(dòng)了全球服務(wù)貿(mào)易自由化的進(jìn)程。近年來，由于WTO多邊談判停滯不前，區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判開始興起，越來越關(guān)注服務(wù)貿(mào)易規(guī)則。截至2007年底，已簽訂的FTAs中僅有56個(gè)涉及服務(wù)貿(mào)易內(nèi)容，占同期區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)量的33.9%；2008—2020年簽訂的FTAs中，涉及服務(wù)貿(mào)易的內(nèi)容增加至998個(gè)，占比71.7%（遲福林，2021）。金融作為國家重要的核心競(jìng)爭(zhēng)力，金融業(yè)規(guī)則自然成為國際經(jīng)貿(mào)談判的焦點(diǎn)，目前相關(guān)研究已十分豐富。朱雋（2021）解讀了全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）金融服務(wù)章節(jié)主要內(nèi)容，并比較了CPTPP、美墨加協(xié)定（USMCA）、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）、GATS的主要金融服務(wù)規(guī)則。孫天琦（2020）關(guān)注了數(shù)字技術(shù)發(fā)展背景跨境交付模式下金融服務(wù)規(guī)則的變化。巴曙松（2020）、邢毓靜（2018）關(guān)注了歐盟單一通行證制度及其對(duì)于促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)金融融合發(fā)展的意義。馬蘭（2019）基于CPTPP和GATS的比較分析，總結(jié)了CPTPP金融負(fù)面清單在國內(nèi)監(jiān)管和國際規(guī)則方面的特點(diǎn)。本文結(jié)合已有文獻(xiàn)系統(tǒng)梳理和比較分析國際金融規(guī)則，總結(jié)我國金融開放創(chuàng)新的最新實(shí)踐，并提出促進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融高水平對(duì)外開放的建議，以期為我國推進(jìn)金融制度型開放提供參考。

二、WTO金融服務(wù)規(guī)則及我國實(shí)踐

（一）WTO金融服務(wù)規(guī)則

WTO金融服務(wù)規(guī)則包括《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》《金融服務(wù)附件》《關(guān)于金融服務(wù)承諾的諒解》《金融服務(wù)協(xié)議》一系列文件，共同構(gòu)成了金融開放的規(guī)則體系。主要規(guī)則有：

一是適用范圍、金融服務(wù)及其提供。金融服務(wù)是一成員和金融服務(wù)提供者提供的任何金融性質(zhì)的服務(wù)，包括16項(xiàng)具體金融活動(dòng)。服務(wù)貿(mào)易的提供模式包括四種：跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在以及自然人流動(dòng)。其中，商業(yè)存在模式在金融服務(wù)貿(mào)易中占據(jù)了主導(dǎo)地位，據(jù)部分業(yè)界學(xué)者估計(jì)，該模式占金融服務(wù)貿(mào)易總量的60%～70%。而跨境交付是典型的跨國界的貿(mào)易，是金融服務(wù)貿(mào)易的基本形式。

二是市場(chǎng)準(zhǔn)入。市場(chǎng)準(zhǔn)入指一成員能夠?qū)ζ浣o予其他成員服務(wù)以及服務(wù)提供者市場(chǎng)準(zhǔn)入的期限、限制和條件進(jìn)行制定，但不得低于其在承諾表中所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)所有服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域都適用的水平承諾和對(duì)各具體部門的部門承諾，載于具體承諾減讓表。承諾減讓表是正面清單制式，即除相關(guān)成員在其具體承諾減讓表中所列明的義務(wù)承擔(dān)之外，該成員有權(quán)對(duì)其他服務(wù)貿(mào)易進(jìn)行一定的限制。在一服務(wù)部門承擔(dān)市場(chǎng)準(zhǔn)入義務(wù)，則成員不得在交易或資產(chǎn)的總金額、業(yè)務(wù)或服務(wù)總量、服務(wù)及服務(wù)提供者的數(shù)量、所雇傭的人數(shù)、投資總額、提供服務(wù)的法律實(shí)體類型或外國資本的參與比例方面采取或維持限制。

三是國民待遇。國民待遇是各成員具體義務(wù)，指對(duì)于列入減讓表的部門，在滿足其中所列任何條件以及資格的前提之下，每一成員要在影響服務(wù)提供的所有措施方面給予任何其他成員的服務(wù)以及服務(wù)提供者的待遇，不低于本國。成員應(yīng)保證金融服務(wù)提供者在參加、參與或進(jìn)入任何自律組織、證券或期貨交易所或市場(chǎng)、清算機(jī)構(gòu)或任何其他組織或協(xié)會(huì)方面給予國民待遇。

四是審慎例外。審慎監(jiān)管是國際金融監(jiān)管的一項(xiàng)基本原則。審慎例外授權(quán)成員基于審慎目的而采取監(jiān)管措施，不構(gòu)成對(duì)WTO義務(wù)的違反。審慎原因包括為保護(hù)投資人、存款人、保單持有人或金融服務(wù)提供者對(duì)其負(fù)有信托責(zé)任的人，或?yàn)楸Ｕ辖鹑隗w系完整和穩(wěn)定。審慎例外則體現(xiàn)了對(duì)部分義務(wù)的適當(dāng)寬松，保證在尊重各成員的國內(nèi)或區(qū)域金融政策的同時(shí)實(shí)現(xiàn)盡可能開放金融領(lǐng)域，有效平衡金融服務(wù)自由和安全的關(guān)系。

（二）我國金融開放已全部履行入世承諾

我國加入WTO，通過正面清單形式的服務(wù)貿(mào)易具體承諾減讓表，根據(jù)自身金融開放實(shí)際，對(duì)四種模式的金融服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入作了不同開放度的承諾。具體來說：（1）商業(yè)存在模式下，我國關(guān)于金融服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入多集中于此，設(shè)置了一定的地域、業(yè)務(wù)、持股比限制，并不斷提高開放度。（2）跨境交付模式下監(jiān)管難度大、開放程度相對(duì)較低，我國對(duì)部分保險(xiǎn)服務(wù)、證券服務(wù)、金融信息數(shù)據(jù)服務(wù)作了承諾，其他不作承諾。（3）境外消費(fèi)模式下開放承諾最高，我國除保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)不作承諾外，其他均沒有限制。（4）自然人流動(dòng)模式下，我國除水平承諾中的內(nèi)容外，不作承諾。根據(jù)2018年6月發(fā)布的《中國與世界貿(mào)易組織》白皮書，截至2007年底，中國服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域開放承諾已全部履行完畢。

三、金融開放規(guī)則的國際借鑒

（一）FTAs金融新規(guī)則

目前已簽署的重要FTAs有CPTPP、USMCA、RCEP以及歐日協(xié)定（EPA）等，逐漸發(fā)展成為國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的樣板。具體來看，主要規(guī)則有：

一是跨境金融服務(wù)貿(mào)易。CPTPP適用于金融機(jī)構(gòu)、投資者及其在金融機(jī)構(gòu)的投資，以及跨境金融服務(wù)貿(mào)易?？缇辰鹑诜?wù)貿(mào)易包括自一成員領(lǐng)土內(nèi)向另一成員領(lǐng)土內(nèi)提供服務(wù)、在一成員領(lǐng)土內(nèi)向另一成員的居民提供服務(wù)，或由一成員的居民在另一成員領(lǐng)土內(nèi)提供服務(wù)，分別對(duì)應(yīng)GATS中的跨境交付、境外消費(fèi)、自然人流動(dòng)模式。其中，跨境交付模式下，成員以正面清單方式列明允許其他成員的跨境金融服務(wù)提供者提供的金融服務(wù)，但可出于審慎目的，要求其他成員的跨境金融服務(wù)提供者或金融工具注冊(cè)或獲得授權(quán)。

二是負(fù)面清單。CPTPP普遍采取負(fù)面清單形式作出承諾。不符措施即負(fù)面清單，CPTPP不符措施的要素通常包括：限制外資的部門、限制措施所違反的特定義務(wù)、執(zhí)行措施的政府層級(jí)和法律依據(jù)，以及限制措施的具體表述。其中，政府層級(jí)分為中央、地區(qū)、地方三級(jí)。不符措施包括現(xiàn)行不符措施和未來不符措施?，F(xiàn)有不符措施含凍結(jié)條款和棘輪條款，前者要求未來開放水平不低于當(dāng)前水平，后者承諾未來已開放的水平不能倒退。

三是信息數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移。CPTPP、UMSCA要求成員應(yīng)允許另一成員的金融機(jī)構(gòu)將信息以電子或者其他方式向其境內(nèi)外轉(zhuǎn)移來進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，強(qiáng)調(diào)例外措施不被濫用，僅可出于保護(hù)個(gè)人隱私以及個(gè)人數(shù)據(jù)等客戶機(jī)密或基于審慎管理的考慮，還要求成員不得強(qiáng)制將計(jì)算設(shè)備設(shè)立于境內(nèi)，只要另一成員金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于監(jiān)管目的有能力從位于境外的計(jì)算設(shè)備上即刻、直接、完整且持續(xù)地獲取監(jiān)管信息。

四是例外規(guī)則。例外條款允許成員在特定條件下背離其義務(wù)的規(guī)定。除不符措施外，CPTPP明確了四類例外情形：（1）審慎例外，明確可出于審慎原因，采取措施以保護(hù)存款人、投保人、保單持有人以及投資者的利益，維護(hù)金融體系穩(wěn)定。（2）宏觀政策例外，明確金融服務(wù)章節(jié)規(guī)則不適用公共實(shí)體為執(zhí)行貨幣政策、相關(guān)信貸或匯率政策而采取的非歧視措施。（3）機(jī)構(gòu)安全例外，明確可出于維護(hù)安全等原因采取措施阻止或限制金融機(jī)構(gòu)或跨境金融服務(wù)提供者向其附屬機(jī)構(gòu)或關(guān)聯(lián)人轉(zhuǎn)移資金。（4）執(zhí)法例外，明確可采取必要措施打擊違法、欺詐，或?qū)鹑诤贤`約進(jìn)行處理（朱雋，2021）。

（二）歐盟“單一通行證”制度

1985年歐共體委員會(huì)向歐洲理事會(huì)遞交《完善內(nèi)部市場(chǎng)》白皮書，提出單一銀行執(zhí)照，并在1989年《第二銀行指令》中得以落實(shí)，2007年《歐洲金融工具指令》（MiFID）實(shí)施后，發(fā)展成為“單一通行證”制度。在歐盟，金融機(jī)構(gòu)在一國獲得授權(quán)許可，可在所有其他成員國家設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或進(jìn)行跨境展業(yè)，而不需要再獲得東道國的授權(quán)許可。單一通行證制度適用于儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)、證券公司以及保險(xiǎn)公司，類似的機(jī)制也適用于發(fā)行上市的金融產(chǎn)品。只要發(fā)行上市說明書經(jīng)發(fā)行人所在地監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，該發(fā)行上市說明書便可用于其他區(qū)域發(fā)行上市（邢毓靜，2018）。“單一通行證”還體現(xiàn)了以下原則：

一是自由原則。《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》（TFEU）第49條（設(shè)立自由）、第57條（提供服務(wù)自由）和第63條（資本自由流動(dòng)），提供了涉及金融服務(wù)的指令和條例的依據(jù)。在單一通行證制度中，歐盟各成員消除進(jìn)入壁壘，放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，金融機(jī)構(gòu)取得單一通行證后可跨境展業(yè)或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

二是相互承認(rèn)。相互承認(rèn)是歐洲法院在Cassis de Dijon案中確定的一項(xiàng)原則，即如果某項(xiàng)產(chǎn)品能夠在一成員合法銷售，那么該產(chǎn)品就能出口到另一成員并在該國銷售。相互承認(rèn)以最低限度協(xié)調(diào)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，通常允許母國設(shè)置更嚴(yán)格的許可、監(jiān)管條件，由此各成員相互認(rèn)可那些體現(xiàn)公共利益的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)監(jiān)管方之間相互協(xié)作及各自授權(quán)的相互承認(rèn)。單一通行證制度規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的自有資金金額、結(jié)構(gòu)以及與股東和管理有關(guān)的治理結(jié)構(gòu)等共同的許可授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，允許跨境設(shè)立金融機(jī)構(gòu)并促進(jìn)成員之間互信，一國發(fā)證，另一國自動(dòng)認(rèn)可，展業(yè)地原則上不再施加額外的監(jiān)管要求，金融機(jī)構(gòu)無需單獨(dú)申請(qǐng)準(zhǔn)入許可或額外設(shè)立單獨(dú)的子公司。

三是母國控制。在單一通行證制度中，金融機(jī)構(gòu)一般只遵守母國的監(jiān)管規(guī)則，東道國作為補(bǔ)充進(jìn)行商業(yè)行為監(jiān)管（conduct-of-business supervison），并有權(quán)采取適當(dāng)措施，保護(hù)本國公共利益。并表監(jiān)管制度是一個(gè)很好的體現(xiàn)，1983年起歐共體實(shí)行并表監(jiān)管制度，母國監(jiān)管當(dāng)局對(duì)其負(fù)責(zé)的銀行或銀行集團(tuán)基于其全球業(yè)務(wù)總體監(jiān)控其風(fēng)險(xiǎn)狀況和資本充足性。

歐盟銀行批發(fā)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，比如銀行同業(yè)拆借、投資銀行業(yè)務(wù)以及政府債券等各類金融市場(chǎng)已達(dá)到高度一體化；貨幣市場(chǎng)與以歐元國家為代表的政府債券收益率已幾乎完全趨同；企業(yè)債券的收益率也更多取決于各類普遍因素，所在國環(huán)境影響減弱。受制于各種因素，零售銀行業(yè)務(wù)一體化進(jìn)程相對(duì)較慢，但其利率差異顯著持續(xù)收斂（胡琨和劉東民，2013）。

四、國際金融規(guī)則比較分析

（一）FTAs與GATS金融開放規(guī)則比較

以CPTPP為代表的FTAs在延續(xù)GATS基礎(chǔ)上發(fā)展了國際金融規(guī)則，增加了議題，提高了開放度，創(chuàng)新了管理方式，體現(xiàn)了高標(biāo)準(zhǔn)。

一是轉(zhuǎn)變管理模式。CPTPP采取金融負(fù)面清單，GATS采取正面清單形式的承諾。負(fù)面清單模式需要列出限制外資的現(xiàn)行法律法規(guī)依據(jù)，對(duì)國內(nèi)政策的透明度有更高要求，體現(xiàn)“法無禁止即可為”。

二是擴(kuò)大跨境服務(wù)貿(mào)易開放。GATS跨境交付模式下監(jiān)管難度大、開放程度相對(duì)較低。出于防控風(fēng)險(xiǎn)的考慮，CPTPP在跨境交付模式下延續(xù)了正面清單管理，但態(tài)度更趨向開放，開放了更多項(xiàng)目，并將基于數(shù)字平臺(tái)提供的跨境金融服務(wù)認(rèn)定為開放度更高的“境外消費(fèi)”，而非限制較多的“跨境交付”，進(jìn)一步推動(dòng)全球金融市場(chǎng)開放。

三是約束阻礙數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移的條件。CPTPP要求應(yīng)允許金融機(jī)構(gòu)為日常經(jīng)營需要跨境轉(zhuǎn)移信息，僅可出于保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私加以限制，或出于審慎考慮獲得監(jiān)管部門授權(quán)。GATS僅要求應(yīng)允許金融服務(wù)提供者為日常經(jīng)營所需轉(zhuǎn)移、處理信息或轉(zhuǎn)移設(shè)備。

四是豐富例外情形。FTAs由于開放力度大，可能引發(fā)較大的金融風(fēng)險(xiǎn)，需要更強(qiáng)有力的例外規(guī)則。GATS的審慎例外，僅相當(dāng)于CPTPP中四種例外情形的一種。

（二）負(fù)面清單模式與單一通行證制度比較

FTAs的主要成就之一是負(fù)面清單模式，歐盟推動(dòng)金融服務(wù)一體化過程中創(chuàng)設(shè)了單一通行證制度，兩種管理模式都促進(jìn)金融服務(wù)更加開放，主要差異有：

一是包容性寬嚴(yán)不同。前者強(qiáng)調(diào)成員既有原則性又有靈活性，尊重發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間發(fā)展水平差距，給予發(fā)展中國家特殊和差別待遇，包容不同開放度。后者涵蓋成員雖存在發(fā)展水平差異，但加入歐盟的成員都通過了趨同標(biāo)準(zhǔn)，因此追求金融監(jiān)管和市場(chǎng)一體化，強(qiáng)調(diào)原則性紀(jì)律性。

二是開放度高低有別。前者區(qū)分提供模式，各模式下承諾形式和開放度也不同，具體部門開放程度不一。如，跨境交付模式態(tài)度較為審慎，采取正面清單，開放項(xiàng)目有所保留，成員承認(rèn)對(duì)跨境提供保險(xiǎn)、投資組合管理、金融數(shù)據(jù)以及信息流動(dòng)、中介及附屬金融服務(wù)等有不同程度的義務(wù)，一般要求另一成員跨境金融服務(wù)提供者、金融工具進(jìn)行注冊(cè)或獲得授權(quán)，未經(jīng)許可不得開展金融業(yè)務(wù)。后者遵循設(shè)立自由、提供服務(wù)自由，不區(qū)分提供模式，開放項(xiàng)目廣，包括金融服務(wù)的方方面面。

三是監(jiān)管主體不同。前者采取東道國監(jiān)管，東道國監(jiān)管當(dāng)局加強(qiáng)母國監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管信息交流方面合作。后者采取母國監(jiān)管，母國負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，而東道國負(fù)責(zé)商業(yè)行為監(jiān)管。

需要注意的是，歐盟基于自由、相互承認(rèn)、母國監(jiān)管的單一通行證暴露了內(nèi)在矛盾：金融監(jiān)管分散，監(jiān)管模式和規(guī)則不同，各自為政；監(jiān)管競(jìng)次，競(jìng)相放松監(jiān)管，造成了金融自由化浪潮；監(jiān)管權(quán)責(zé)不一，外國銀行的分行具有系統(tǒng)重要性，危及東道國金融穩(wěn)定，卻歸母國監(jiān)管。即“三元悖論”，穩(wěn)定的金融體系、一體化的金融體系和成員國負(fù)責(zé)金融監(jiān)管三者難全。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，各國金融系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性增加，加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)傳染性；隨之而來的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，歐盟金融市場(chǎng)一體化遭遇了重大挫折。此后，歐盟推進(jìn)以單一監(jiān)管機(jī)制為核心的大刀闊斧改革，在歐元區(qū)實(shí)施單一規(guī)則手冊(cè)，確保監(jiān)管的一致性，將金融監(jiān)管的部分權(quán)力從國家轉(zhuǎn)移到歐盟層面，系統(tǒng)重要性銀行交由歐洲央行監(jiān)管。

五、我國金融開放的最新實(shí)踐

（一）我國金融業(yè)開放超越入世承諾

全面實(shí)行國民待遇加負(fù)面清單管理。十八大之后，我國主動(dòng)、有序推動(dòng)新一輪金融業(yè)開放，探索實(shí)行負(fù)面清單的開放模式，徹底取消了銀行、證券、基金管理、期貨、人身險(xiǎn)領(lǐng)域的外資持股比例限制，大幅放寬展業(yè)范圍，給予外資企業(yè)征信、信用評(píng)級(jí)、支付清算等領(lǐng)域國民待遇。在2020年發(fā)布的外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）中，金融業(yè)負(fù)面清單已經(jīng)清零。RCEP協(xié)定下我國進(jìn)一步推動(dòng)金融開放，承諾將于協(xié)定生效后6年內(nèi)將正面清單轉(zhuǎn)化為負(fù)面清單。

穩(wěn)妥推進(jìn)跨境金融服務(wù)開放。我國持續(xù)穩(wěn)步擴(kuò)大金融市場(chǎng)開放，按照國際通行規(guī)則和慣例，完善債券、證券市場(chǎng)開放規(guī)則，推出中國特色的股票通、債券通、跨境理財(cái)通等安排，并在部分地區(qū)開展了跨境金融試點(diǎn)。當(dāng)前我國跨境金融服務(wù)趨于活躍，同時(shí)積聚了一定的違法違規(guī)跨境金融活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。孫天琦（2020）指出跨境交付模式下我國跨境非法金融活動(dòng)的表現(xiàn)形式，強(qiáng)調(diào)金融必須持牌經(jīng)營，金融牌照有國界，跨境金融服務(wù)不可“無照駕駛”。我國按照國際規(guī)則，推動(dòng)已承諾的跨境交付模式下金融服務(wù)開放，比如境外再保險(xiǎn)公司在我國登記后，可通過“跨境交付”方式向中國保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)服務(wù)。我國還發(fā)布了跨境服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域第一張負(fù)面清單——《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》，明確了主動(dòng)開放安排，擴(kuò)大了跨境交付模式下放開的金融服務(wù)范圍。

建立例外措施。陳雨露（2021）指出，我國已建立四類“例外措施”：維護(hù)金融體系穩(wěn)定和宏觀審慎為目的的審慎例外、實(shí)施宏觀政策為目的的宏觀政策例外、可阻止或限制金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移利益的支付轉(zhuǎn)移例外、根據(jù)反洗錢反避稅等法律要求所實(shí)施的必要措施的例外。這種提法與CPTPP大體一致。

（二）廣東推進(jìn)金融高水平對(duì)外開放

廣東在改革開放中先行一步，立足廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，依托港澳服務(wù)內(nèi)地，勇于創(chuàng)新，大膽試驗(yàn)，推動(dòng)金融開放走在全國前列（李思敏，2019）。

在商業(yè)存在模式下，大舉引進(jìn)外商投資，推動(dòng)我國金融業(yè)對(duì)外開放措施落地，廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已聚集了一批金融機(jī)構(gòu)、組織，如在CEPA框架協(xié)議下落地了首家港資銀行異地支行，率先放開港澳資金融機(jī)構(gòu)持股比例，成立了全國首家港澳資控股或獨(dú)資的證券、基金機(jī)構(gòu)，引入澳門財(cái)政資金設(shè)立粵澳合作發(fā)展基金。

在境外消費(fèi)模式下，廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已成為港澳居民旅游目的地和生活家園，港澳居民開立內(nèi)地銀行賬戶，使用移動(dòng)支付工具，獲取貸款、查詢內(nèi)地個(gè)人征信報(bào)告等都較為便利。其中，據(jù)CPTPP定義“在一成員領(lǐng)土內(nèi)向另一成員的居民提供服務(wù)”，港澳居民在內(nèi)地使用港澳版移動(dòng)支付工具應(yīng)被視為境外消費(fèi)，當(dāng)前廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已實(shí)現(xiàn)微信（香港）錢包、港澳版云閃付、支付寶（香港）錢包、澳門通APP、中銀澳門手機(jī)銀行APP等5個(gè)跨境移動(dòng)支付產(chǎn)品應(yīng)用，覆蓋飲食、旅游、醫(yī)療、交通等商戶，有力滿足了港澳人士衣食住行等便捷支付服務(wù)需求。截至2021年末，上述5個(gè)跨境錢包在內(nèi)地交易926萬筆，金額15億元。

在自然人流動(dòng)模式下，廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴被列為“粵港澳人才合作示范區(qū)”，允許港澳金融專業(yè)人才獲得內(nèi)地從業(yè)資格在區(qū)內(nèi)提供專業(yè)服務(wù)；橫琴粵澳深度合作區(qū)還明確允許具有澳門等執(zhí)業(yè)資格的金融領(lǐng)域?qū)I(yè)人才經(jīng)備案后在合作區(qū)提供服務(wù)。

在跨境交付模式下，廣東向國家金融管理部門申請(qǐng)，先行先試一系列跨境金融服務(wù)試點(diǎn)，比如“跨境理財(cái)通”、跨境貸款、港澳居民代理見證開戶等，境外金融機(jī)構(gòu)依托境內(nèi)中介提供授權(quán)的金融服務(wù)，而無需其在境內(nèi)建立商業(yè)存在。廣東在實(shí)踐中注重風(fēng)險(xiǎn)可控，把握次序、節(jié)奏、力度，堅(jiān)持“成熟一項(xiàng)，推出一項(xiàng)”，適度控制試點(diǎn)主體、業(yè)務(wù)、地域范圍，加以采取資質(zhì)要求、額度管理、閉環(huán)管理、投資者保護(hù)等手段，有效管控風(fēng)險(xiǎn)。以近期實(shí)施的“跨境理財(cái)通”業(yè)務(wù)試點(diǎn)為例，試點(diǎn)前，我國跨境投資渠道大部分只向機(jī)構(gòu)投資者開放，直接對(duì)個(gè)人開放的投資渠道較少，銀行理財(cái)產(chǎn)品市場(chǎng)還沒有面向個(gè)人開放。試點(diǎn)后，內(nèi)地和港澳個(gè)人投資者可跨境投資對(duì)方銀行銷售的合資格投資產(chǎn)品或理財(cái)產(chǎn)品，拓寬個(gè)人跨境投資的渠道。為有效防范風(fēng)險(xiǎn)，粵港澳三地銀行間協(xié)商開展合作，建立閉環(huán)式資金管道，實(shí)行資金封閉管理，確?！皩？顚Ｓ谩?；銀行需要有能力、有制度、有系統(tǒng)、有人員開展“跨境理財(cái)通”試點(diǎn)，還應(yīng)根據(jù)要求做好備案；投資者應(yīng)為粵港澳大灣區(qū)居住或生活、有相關(guān)投資經(jīng)驗(yàn)和能力、符合相關(guān)規(guī)定的自然人；試點(diǎn)理財(cái)產(chǎn)品需經(jīng)粵港澳三地監(jiān)管部門認(rèn)定，并屬于中、低風(fēng)險(xiǎn)；探索跨境資金流動(dòng)的宏觀審慎管理，初期給予“南向通”凈流出和“北向通”凈流入各1500億元人民幣的額度，人民銀行根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)“跨境理財(cái)通”試點(diǎn)額度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整；內(nèi)地人民銀行、銀保監(jiān)、證監(jiān)與港澳金融管理局、證監(jiān)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，共享業(yè)務(wù)信息、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、建立糾紛解決機(jī)制。試點(diǎn)以來運(yùn)行平穩(wěn)，市場(chǎng)反應(yīng)良好。截至2021年底，“跨境理財(cái)通”業(yè)務(wù)辦理資金匯劃5855筆，金額4.86億元。其中，北向通業(yè)務(wù)3802筆，金額1.96億元；南向通業(yè)務(wù)2053筆，金額2.9億元。

六、政策建議

未來，我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)對(duì)標(biāo)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀實(shí)踐，加大金融開放壓力測(cè)試，為在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對(duì)外開放探路。

（一）完善國民待遇加負(fù)面清單制度

我國將繼續(xù)推動(dòng)開放模式的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮負(fù)面清單模式的優(yōu)勢(shì)，形成系統(tǒng)性、制度性開放局面，但模式轉(zhuǎn)變還有一些工作要做，比如準(zhǔn)入不能準(zhǔn)營，外資獲得機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入后，開展業(yè)務(wù)仍需申請(qǐng)諸多許可；一些金融市場(chǎng)多個(gè)開放渠道并存，規(guī)則不一。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)開放理念和模式的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)貿(mào)易投資便利化，穩(wěn)步放開跨境投融資限制，并更加注重制度規(guī)則的深層次對(duì)接，統(tǒng)一開放渠道規(guī)則，合并同類金融業(yè)務(wù)規(guī)則，推動(dòng)局部管道式開放轉(zhuǎn)向全面制度型開放。

（二）審慎對(duì)待“單一通行證”制度

“單一通行證”制度允許外資在未取得本國牌照的前提下在其領(lǐng)土內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)及跨境展業(yè)，雖然突破了我國現(xiàn)行金融牌照有國界的限制，但其對(duì)于我國推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)展現(xiàn)了很好的應(yīng)用價(jià)值。周小川在2019中國改革橫琴論壇上指出，相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，中國把金融機(jī)構(gòu)在國內(nèi)設(shè)置分行、支行當(dāng)做激勵(lì)機(jī)制，與之區(qū)別的是，“單一通行證”制度旨在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)大灣區(qū)內(nèi)金融規(guī)則制度對(duì)接，推動(dòng)粵港澳三地融合發(fā)展。應(yīng)重視“單一通行證”對(duì)于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的作用，同時(shí)總結(jié)歐盟經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，體現(xiàn)我國特色，避免“三元悖論”。由于粵港澳三地分屬不同的關(guān)稅區(qū)，規(guī)則制度不同，實(shí)行單獨(dú)的監(jiān)管，未來實(shí)施單一通行證制度，考慮先易后難，先從規(guī)則還未形成、共識(shí)較多的領(lǐng)域如綠色金融、金融科技率先突破，在不具備統(tǒng)一監(jiān)管條件的情況下，務(wù)必加強(qiáng)金融監(jiān)管合作，形成共同的金融監(jiān)管規(guī)則。此外還應(yīng)充分運(yùn)用科技手段，搭建跨境金融創(chuàng)新的監(jiān)管“沙盒”，在可控場(chǎng)景下進(jìn)行測(cè)試，減少風(fēng)險(xiǎn)外溢。在橫琴粵澳深度合作區(qū)可以更進(jìn)一步，按照著力構(gòu)建與澳門一體化高水平開放的新體系的要求，利用單一通行證制度推動(dòng)琴澳形成單一的金融市場(chǎng)，通過適用澳門民商事法形成單一的金融監(jiān)管規(guī)則，逐步提升琴澳金融一體化水平。

（三）穩(wěn)妥拓展金融開放領(lǐng)域

在我國外商投資負(fù)面清單中金融業(yè)已全面清零，商業(yè)存在模式開放度已經(jīng)很高，未來應(yīng)考慮擴(kuò)大跨境金融服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域開放。如果一國采取貿(mào)易保護(hù)政策，使得跨境金融服務(wù)貿(mào)易受阻，外商將尋求在東道國設(shè)立金融機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù)；當(dāng)貿(mào)易壁壘解除，外商需比較各種模式的成本而作出選擇：一般情況下由于固定成本的存在，相比跨境服務(wù)貿(mào)易，商業(yè)存在模式可以攤薄成本并提供更加穩(wěn)定的服務(wù)，是金融開放的優(yōu)先選項(xiàng)；但數(shù)字科技則改變了金融的運(yùn)行方式，降低了交易成本，使得跨境金融服務(wù)的優(yōu)勢(shì)凸顯出來。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)適應(yīng)發(fā)展需要，制定出臺(tái)跨境服務(wù)貿(mào)易的清單，探索負(fù)面清單管理模式，對(duì)于對(duì)外開放的金融業(yè)務(wù)，需要加強(qiáng)細(xì)分研究，考慮各風(fēng)險(xiǎn)情況及監(jiān)管能力，逐一評(píng)估，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及司法、監(jiān)管能力的實(shí)際，分階段提高開放度。此外，還應(yīng)建立健全金融數(shù)據(jù)治理的規(guī)則，促進(jìn)金融數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)，創(chuàng)新金融數(shù)據(jù)評(píng)估使用方式，為跨境金融活動(dòng)開展提供必要的信息支持。

（四）完善金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是金融開放高地，需要不斷完善金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系，有效維護(hù)金融安全。我國還未接受WTO新金融條款，即一成員應(yīng)允許設(shè)在其領(lǐng)土內(nèi)的任何其他成員的金融服務(wù)提供者在其領(lǐng)土內(nèi)提供任何新的金融服務(wù)，這一規(guī)則也應(yīng)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行試驗(yàn)。對(duì)于這些新的金融服務(wù)，發(fā)展不成熟，未來存在不確定性，尚不宜加入現(xiàn)有不符措施，可增加未來不符措施，為自己保留政策空間。對(duì)于跨境交付模式下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)按照國際規(guī)則，通過要求跨境金融服務(wù)提供者注冊(cè)或取得授權(quán)，將所有跨境金融活動(dòng)納入監(jiān)管，構(gòu)建金融反制裁手段和域外適用規(guī)則，有效打擊違法跨境金融活動(dòng)，保障更多已開放金融服務(wù)有效落地。廣東的探索也具有復(fù)制推廣的意義，這種模式由境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)與境外金融機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，向境內(nèi)提供部分金融服務(wù)，承擔(dān)一定的連帶責(zé)任，以加強(qiáng)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)并防控金融風(fēng)險(xiǎn)。