劉玉姿，喻海龍

（廈門大學(xué)法學(xué)院，福建 廈門 361005）

完善征地程序是集體土地制度改革的重要內(nèi)容，中共中央和國(guó)務(wù)院對(duì)此反復(fù)重申。2021年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》，再次強(qiáng)調(diào)“規(guī)范征地程序”。有關(guān)征地程序的學(xué)理討論幾乎無(wú)一例外地要求設(shè)置協(xié)商購(gòu)買程序，作為征地的替代手段或先行程序[1]。修正后的《土地管理法》 《土地管理法實(shí)施條例》大幅改變了征地程序，但沒(méi)有采納協(xié)商購(gòu)買程序。相比之下，諸如德國(guó)、美國(guó)、韓國(guó)等域外征收立法，明確將協(xié)商購(gòu)買作為征地的強(qiáng)制先行程序，在申請(qǐng)征收或決定征收前必須協(xié)商購(gòu)買，只有當(dāng)協(xié)商不成時(shí)，才能夠正式啟動(dòng)征收①參見(jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“土地征收條例”第11條；德國(guó)《建設(shè)法典》第87條、第110條；美國(guó)《模范征收法典》第202條；韓國(guó)《以公共工程項(xiàng)目為目的的土地征收與補(bǔ)償法案》第26條。。域外立法對(duì)協(xié)商購(gòu)買程序推崇有加，表明其有獨(dú)立且重要的價(jià)值。理論主張與立法態(tài)度迥然不同，我國(guó)征地立法與域外立法大相徑庭，我國(guó)征地制度為什么沒(méi)有設(shè)置協(xié)商購(gòu)買程序？是否需要增設(shè)協(xié)商購(gòu)買程序？如果需要增設(shè)，應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置？本文從協(xié)商購(gòu)買作為征地先行程序的憲法依據(jù)、制度資源和基本構(gòu)造三個(gè)方面入手，嘗試回答前述問(wèn)題。

1 協(xié)商購(gòu)買作為征地先行程序的憲法基礎(chǔ)

普通法律是理解憲法規(guī)范的窗口，《土地管理法》的征地規(guī)定可以作為理解憲法第10條的參照，但“尊重法律中所體現(xiàn)出來(lái)的、立法者對(duì)憲法的理解，也要有所保留”[2]?！锻恋毓芾矸ā返恼鞯匾?guī)定沒(méi)有窮盡憲法征地補(bǔ)償規(guī)范的含義射程，其沒(méi)有規(guī)定協(xié)商購(gòu)買作為征地先行程序，不意味著此種程序設(shè)計(jì)不符合憲法要求。

1.1 憲法第10條第4款為國(guó)家購(gòu)買集體土地提供依據(jù)

征地制度納入?yún)f(xié)商購(gòu)買先行程序的最大障礙來(lái)自憲法第10條第4款，因?yàn)樵摋l款的平義解釋似乎意味著憲法禁止土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓[3]。但細(xì)究該條款并回到憲法第10條上下文以及更廣泛的土地憲制語(yǔ)境，這種解讀站不住腳，反而構(gòu)成國(guó)家購(gòu)買集體土地的依據(jù)。

首先，第4款具有確保同條第1款和第2款以及憲法第6條確立的二元土地公有制的功能，允許國(guó)家與農(nóng)民集體及其成員協(xié)商購(gòu)買集體土地所有權(quán)，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給國(guó)家，不違反土地公有制。其次，第4款禁止的是土地所有權(quán)的“非法”轉(zhuǎn)讓，而允許特定情況下的合法轉(zhuǎn)讓?！稗D(zhuǎn)讓”包括強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓和自愿轉(zhuǎn)讓，憲法第10條第3款賦予國(guó)家對(duì)集體土地的征收權(quán)，本質(zhì)上是土地所有權(quán)的合法的、強(qiáng)制的轉(zhuǎn)讓。再次，第5款之“合理利用土地”是第10條其他條款的上位原則，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)攝并指引第4款的解釋[4]。為了合理利用土地，必須為形式僵化的土地公有制注入活力。一是土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，允許土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓；二是合法地改變集體土地的權(quán)屬而交予能高效利用土地的國(guó)家。第3款使用“可以”措辭，意味著出于合理利用土地并生產(chǎn)公共利益的需要，國(guó)家還可以采用征收以外的其他手段獲得土地所有權(quán)，而協(xié)商購(gòu)買是其一。

1.2 協(xié)商購(gòu)買作為征地先行程序是憲法第10條第3款的內(nèi)在要求

憲法第10條第3款征地補(bǔ)償條款中的“可以”措辭包含了必要性要求，是憲法上比例原則的表現(xiàn)[5]。這意味著就實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)公共利益而言，征地必須符合比例原則，只能是最后手段。

政府可能有許多手段能夠同樣有效地實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)公共利益，也享有行為形式選擇的自由。例如它可以在協(xié)商購(gòu)買、征收兩項(xiàng)手段之間作出選擇。協(xié)商購(gòu)買是借助私法手段獲得土地，尊重土地所有者的意思自治。征收是強(qiáng)制剝奪了土地所有權(quán)，政府須支付征地補(bǔ)償，但補(bǔ)償本身并不會(huì)增加征收的正當(dāng)性，不能彌補(bǔ)土地所有者的主觀價(jià)值損失[6]。協(xié)商購(gòu)買對(duì)土地所有者造成的損害實(shí)質(zhì)上為零，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于征收造成的主客觀損失。即使征地立法沒(méi)有明確規(guī)定協(xié)商購(gòu)買，比例原則實(shí)際上也要求優(yōu)先考慮其他對(duì)土地所有者損害更小的手段，其中就包括協(xié)商購(gòu)買。協(xié)商購(gòu)買是優(yōu)先手段，征收是最后手段，應(yīng)當(dāng)將協(xié)商購(gòu)買作為征地的強(qiáng)制先行程序。

1.3 基本權(quán)利的程序保障功能要求協(xié)商購(gòu)買作為征地先行程序

隨著集體土地制度改革的深化，集體土地的“私”屬性越來(lái)越濃厚，逐漸具備基本權(quán)利地位[7]。農(nóng)民集體及其成員相對(duì)于國(guó)家，正如私有財(cái)產(chǎn)所有者相對(duì)于國(guó)家。國(guó)家應(yīng)當(dāng)重視集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，干涉集體土地時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循干涉私有財(cái)產(chǎn)時(shí)的限制。依據(jù)基本權(quán)利的客觀法面向，國(guó)家負(fù)有為財(cái)產(chǎn)權(quán)提供程序保障的義務(wù)。判斷國(guó)家是否充分履行了程序保障義務(wù)，須以正當(dāng)程序原則為遵循。正當(dāng)程序原則是否要求采納協(xié)商購(gòu)買程序，可以通過(guò)權(quán)衡采納或不采納協(xié)商購(gòu)買程序?qū)怖婧退饺死娴挠绊憗?lái)判斷①參見(jiàn)Mathews v. Eldridge, 96 S. Ct. 893（1976）。。

首先，征地影響的私人利益是集體土地所有權(quán)及其成員的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。通常而言，財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障程度低于人身自由、言論自由等基本權(quán)利，但相較于其他財(cái)產(chǎn)權(quán)，因?yàn)橥恋嘏c農(nóng)民集體及其成員的生存與發(fā)展息息相關(guān)，其應(yīng)受到更多的憲法保障。其次，域外征收法一般要求在申請(qǐng)征收前啟動(dòng)協(xié)商購(gòu)買，協(xié)商購(gòu)買與征收共用部分準(zhǔn)備工作，譬如確定征收（購(gòu)買）范圍、申請(qǐng)項(xiàng)目許可（包含公共利益及必要性論證）、財(cái)產(chǎn)初步估價(jià)等[8]。不采用協(xié)商購(gòu)買程序，一般不會(huì)增加錯(cuò)誤剝奪財(cái)產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，但采用協(xié)商購(gòu)買程序?qū)τ谕恋厮姓咭饬x重大。土地所有者作為平等主體參與協(xié)商購(gòu)買，自主決定是否締結(jié)協(xié)議，而且通過(guò)協(xié)商掌握的征地信息能夠使其在協(xié)商不成后的征收中不至于陷入完全被動(dòng)狀態(tài)，從而更好地維護(hù)自身權(quán)益。協(xié)商購(gòu)買是對(duì)征地的外部、事先監(jiān)督，政府不得不審慎征收，認(rèn)真對(duì)待農(nóng)民集體及其成員。再次，相較于純粹的征收活動(dòng)，采用協(xié)商購(gòu)買程序不會(huì)增加行政成本，反而可能降低行政成本，提升行政效能。如果達(dá)成協(xié)議，就能以更短的時(shí)間獲得土地，不用經(jīng)過(guò)耗日持久且繁瑣的征收程序。如果協(xié)議不成，農(nóng)民集體及其成員也能夠憑借協(xié)商中積累的信息和知識(shí)，在充分了解公共利益的前提下理性對(duì)待征收，避免因誤解產(chǎn)生的征收沖突，促進(jìn)后續(xù)征收程序的順利開(kāi)展。

協(xié)商購(gòu)買程序?qū)?chuàng)造雙贏局面，政府得以效率、彈性的交易方式向農(nóng)民集體及其成員取得公益所需土地，農(nóng)民集體及其成員不僅可以避免強(qiáng)制剝奪之苦，而且能夠與政府公平合理交涉。在征地程序中納入?yún)f(xié)商購(gòu)買先行程序符合正當(dāng)程序原則，是基本權(quán)利程序保障功能的必然要求。

自1956年開(kāi)始生產(chǎn)成型加工機(jī)床，茲默曼一直致力于復(fù)雜曲面的高效高速加工，現(xiàn)已形成完整的五軸聯(lián)動(dòng)高速龍門加工中心系列產(chǎn)品，不僅在鋁合金、鑄鐵、鋼件、鎂合金和鈦合金以及高溫合金的加工中引領(lǐng)技術(shù)方向，在非金屬材料的加工中也獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。在汽車整車設(shè)計(jì)研發(fā)、車身模型制造、汽車檢具制造、保險(xiǎn)杠儀表盤等深型腔模具精密制造和大型模具精密制造等領(lǐng)域，茲默曼公司FZ系列龍門加工中心得到廣泛應(yīng)用。

2 協(xié)商購(gòu)買作為征地先行程序的制度資源

協(xié)商購(gòu)買作為征地強(qiáng)制先行程序符合憲法規(guī)定。近年來(lái)的土地制度改革以及不斷完善的行政協(xié)議制度，為協(xié)商購(gòu)買強(qiáng)制先行程序的確立提供制度支撐。

2.1 征地補(bǔ)償價(jià)格作為確定購(gòu)買價(jià)格的依據(jù)

協(xié)商購(gòu)買關(guān)鍵在于確定購(gòu)買價(jià)格。按照合同法的公平原則，購(gòu)買價(jià)格應(yīng)當(dāng)是土地的公平市場(chǎng)價(jià)值，即在公平且公開(kāi)市場(chǎng)上，一個(gè)自愿的買家支付給一個(gè)自愿的賣家的價(jià)格。我國(guó)當(dāng)前尚未形成統(tǒng)一的集體土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償計(jì)算不遵循市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，協(xié)商購(gòu)買對(duì)于土地征收來(lái)說(shuō)似乎完全不可行。但集體土地近來(lái)愈益呈現(xiàn)有限市場(chǎng)化的趨勢(shì)，集體土地以市場(chǎng)計(jì)價(jià)并非不可能。早在2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中，中共中央就要求逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。2015年，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)在33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）循序展開(kāi)，試點(diǎn)成效顯著，“推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)?！ぐl(fā)了農(nóng)村土地資源活力，社會(huì)和市場(chǎng)對(duì)于入市集體土地的接受程度逐步提高”①參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告——2018年12月23日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上》?！，F(xiàn)行《土地管理法》第63條將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律化、制度化，表現(xiàn)為在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)不變的前提下有償轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)。土地所有權(quán)可以理解為一束針對(duì)特定土地實(shí)施的有限行為的權(quán)利集合，即一束使用權(quán)的集合[9]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是在時(shí)間維度分割集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)的結(jié)果，具有期限性，但其市場(chǎng)價(jià)值一定程度上可以反映集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值，當(dāng)征收的是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地時(shí)，購(gòu)買價(jià)格可以通過(guò)市場(chǎng)計(jì)價(jià)。但須注意的是，按照比例原則，如果購(gòu)買集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)同樣能夠?qū)崿F(xiàn)特定公共利益，則沒(méi)有必要也不應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)以獲得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)為內(nèi)容的協(xié)商購(gòu)買強(qiáng)制先行程序。

域外征收法上，公平市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不僅是確定購(gòu)買價(jià)格的依據(jù)，也是征收補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。這意味著征收補(bǔ)償價(jià)格可以作為購(gòu)買價(jià)格的確定依據(jù)，如美國(guó)《模范征收法典》第202條第b款、第203條第a款就要求征收人向財(cái)產(chǎn)權(quán)人提出以征收補(bǔ)償價(jià)格購(gòu)買其土地的要約。以公平市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算征收補(bǔ)償，目的是在金錢上使財(cái)產(chǎn)權(quán)人恢復(fù)到未被征收時(shí)的狀態(tài)[10]?！锻恋毓芾矸ā返?8條第1款規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有同樣的制度目標(biāo)，征地補(bǔ)償之“公平、合理”要求的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵就是“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。依據(jù)《土地管理法》確定的征地補(bǔ)償可以作為購(gòu)買價(jià)格的依據(jù)，公平市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不是不可替代的。

事實(shí)上，購(gòu)買價(jià)格是政府與土地所有者優(yōu)先選擇協(xié)商購(gòu)買而非征收的關(guān)鍵所在，必須以征地補(bǔ)償價(jià)格為參考。如果購(gòu)買價(jià)格相較征地補(bǔ)償畸低，協(xié)商購(gòu)買對(duì)于農(nóng)民集體及其成員沒(méi)有吸引力；如果畸高，政府沒(méi)有協(xié)商購(gòu)買的動(dòng)力。購(gòu)買價(jià)格不得低于征地補(bǔ)償價(jià)格，政府可以在綜合考慮征地成本以及農(nóng)民生活保障的基礎(chǔ)上提出高于征地補(bǔ)償價(jià)格的購(gòu)買要約。當(dāng)以公平市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)確定征地補(bǔ)償時(shí)，以征地補(bǔ)償價(jià)格確定的購(gòu)買價(jià)格之公平性毋庸置疑。如果征地補(bǔ)償無(wú)法以市場(chǎng)計(jì)價(jià)，直接以符合公平、合理要求的征地補(bǔ)償價(jià)格作為確定購(gòu)買價(jià)格的參考依據(jù)。在沒(méi)有集體土地市場(chǎng)的當(dāng)下，以現(xiàn)行征地補(bǔ)償價(jià)格作為購(gòu)買價(jià)格的參考，是一種退而求其次的選擇。我國(guó)征地補(bǔ)償價(jià)格包括多元內(nèi)容，除了土地補(bǔ)償費(fèi)之外，還包括安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，甚至還須考慮農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。正如政府與被征收人可以就補(bǔ)償、安置等達(dá)成協(xié)議，他們就購(gòu)買價(jià)格也可以協(xié)商確定。

2.2 協(xié)商購(gòu)買程序與開(kāi)放建構(gòu)的征地程序合拍

伴隨著征地制度改革的深化，我國(guó)征地程序愈益朝著參與型征收邁進(jìn)，呈現(xiàn)開(kāi)放建構(gòu)的特征。例如，政府?dāng)M定的征地補(bǔ)償方案，不止需要公開(kāi)征求意見(jiàn)，還必須根據(jù)征求意見(jiàn)修改，并將征求意見(jiàn)情況與修改結(jié)果公開(kāi)，特定情況下還必須召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)②參見(jiàn)《土地管理法》第47條第3款、《土地管理法實(shí)施條例》第28條。。政府不再能徑直向征地決定機(jī)關(guān)提出征地申請(qǐng)，在此之前須先發(fā)布土地征收預(yù)公告，以有利于被征收人知曉的方式公告征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等事項(xiàng)，并組織有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人參與的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！锻恋毓芾矸ā返?7條第3款、第4款和第5款確立先補(bǔ)償后征收機(jī)制，補(bǔ)償安置優(yōu)先且盡量采用協(xié)議方式——“個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收時(shí)如實(shí)說(shuō)明”，征地被簡(jiǎn)化為純粹、強(qiáng)制的交易，農(nóng)民集體及其成員接受協(xié)商購(gòu)買沒(méi)有想象得那么難。但需注意的是，先補(bǔ)償后征收機(jī)制形式上接近協(xié)商購(gòu)買先行程序，但兩者有實(shí)質(zhì)差異。征收決定與補(bǔ)償決定是兩項(xiàng)獨(dú)立但密切關(guān)聯(lián)的具體行政行為，結(jié)合《土地管理法》第31條關(guān)于“對(duì)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的應(yīng)當(dāng)作出征地補(bǔ)償安置決定”的規(guī)定，征地補(bǔ)償安置協(xié)議具有替代補(bǔ)償決定的功能且以征收決定作出為生效條件，而經(jīng)由協(xié)商達(dá)成的購(gòu)買協(xié)議具有替代征收決定的功能。

相較于中央立法，地方立法賦予農(nóng)民集體及其成員更多程序權(quán)利。地方政府獲取土地的實(shí)踐已經(jīng)超越中央立法框架，“協(xié)議征收”因其效率優(yōu)勢(shì)得到應(yīng)用①例如，在丁友峰訴山東省菏澤市牡丹區(qū)人民政府、山東省菏澤市牡丹區(qū)牡丹街道辦事處土地行政強(qiáng)制及行政賠償再審案中，村委會(huì)與街道辦事處簽訂合同，約定其所屬部分土地流轉(zhuǎn)給街道辦事處使用，用于建設(shè)濕地公園。濕地公園符合公益需要，但其建設(shè)可能涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，而征地是集體土地用途改為建設(shè)用地的唯一途徑。村委會(huì)與街道辦事處簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同實(shí)質(zhì)上具有征地效果，名為土地流轉(zhuǎn)合同，實(shí)為協(xié)議征收。參見(jiàn)最高人民法院（2018）行申第1676號(hào)行政裁定書。更多梳理和分析參見(jiàn)文獻(xiàn)[11]。。《土地管理法》擴(kuò)張了被征收人的參與權(quán)，但增加了征地成本，地方政府會(huì)更愿意采用“協(xié)議征收”方式[11]。“協(xié)議征收”實(shí)質(zhì)上是一種“假契約”——政府雖然模仿契約安排，但實(shí)際上合意程度低且有事實(shí)強(qiáng)制性[12]。以“協(xié)議”為掩飾，政府獲取土地的行為容易逸脫征收法甚至規(guī)劃法的控制，侵害農(nóng)民集體及其成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，甚至危及公共利益?！皡f(xié)議征收”具有協(xié)商購(gòu)買的外觀，在征地制度中植入?yún)f(xié)商購(gòu)買強(qiáng)制先行程序，明確協(xié)商步驟和要求，可以規(guī)范“協(xié)議征收”現(xiàn)象。

2.3 行政協(xié)議制度為協(xié)商購(gòu)買爭(zhēng)議解決奠定基礎(chǔ)

協(xié)商購(gòu)買作為征地先行程序的通常情形是，征地請(qǐng)求人在申請(qǐng)征收前與土地所有者先行協(xié)商購(gòu)買，例外情形是在征收請(qǐng)求人與征收決定機(jī)關(guān)分離的地方，同時(shí)會(huì)要求征收決定機(jī)關(guān)在決定征收前亦應(yīng)盡力促成征收請(qǐng)求人與土地所有者的協(xié)商②例如，德國(guó)《建設(shè)法典》第110條和第111條。。如果協(xié)商購(gòu)買成功，征收請(qǐng)求人與土地所有者將達(dá)成購(gòu)買協(xié)議。征收決定前的購(gòu)買協(xié)議在可能征收的具體背景下達(dá)成，受到與征收行為相同的制度約束，屬于行政協(xié)議。德國(guó)《建設(shè)法典》第110條第3款就征收決定前的協(xié)議指出，“經(jīng)認(rèn)證之協(xié)議視為已不得訴請(qǐng)爭(zhēng)訟之征收決議”，即協(xié)議與具有不可爭(zhēng)力之征收處分有同等效力。以《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條為依據(jù)，從協(xié)議目的、協(xié)議主體、協(xié)議內(nèi)容三個(gè)方面觀察，申請(qǐng)征收前的購(gòu)買協(xié)議亦屬于行政協(xié)議。

我國(guó)司法實(shí)踐已經(jīng)確認(rèn)購(gòu)買協(xié)議屬于行政協(xié)議④例如，在汪慧芳訴龍游縣人民政府行政征收案中，龍游縣政府為了實(shí)現(xiàn)舊城改造，委托國(guó)有公司收購(gòu)?fù)艋鄯嫉姆课荩罡呷嗣穹ㄔ号袥Q認(rèn)為，“收購(gòu)本身屬于政府征收職能的委托，并服務(wù)和服從于舊城改造這一公共利益需要，因而此種收購(gòu)協(xié)議也即具有了行政協(xié)議的屬性?！眳⒁?jiàn)最高人民法院（2018）行申第2624行政裁定書。，許多地方行政程序立法對(duì)行政協(xié)議加以規(guī)范⑤例如，《湖南省行政程序規(guī)定》 《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》 《江蘇省行政程序規(guī)定》 《山東省行政程序規(guī)定》均專門就行政合同作出規(guī)定?！，F(xiàn)行《行政訴訟法》將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等納入行政訴訟受案范圍，2019年《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》明確了行政協(xié)議訴訟規(guī)則，同時(shí)解答了諸如行政協(xié)議的概念、范圍、效力等實(shí)體問(wèn)題。最高人民法院前后兩次發(fā)布行政協(xié)議典型案例，相關(guān)理論研究遍地開(kāi)花，持續(xù)推動(dòng)著行政協(xié)議制度的發(fā)展。征收請(qǐng)求人與土地所有者如果因購(gòu)買協(xié)議產(chǎn)生糾紛，就可以根據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋提起行政訴訟。這有利于防止政府濫用“收購(gòu)”“協(xié)議”等方式代替征收，通過(guò)協(xié)商購(gòu)買的規(guī)范化促進(jìn)征地的規(guī)范化。

3 協(xié)商購(gòu)買強(qiáng)制先行程序的基本構(gòu)造

協(xié)商購(gòu)買作為征地的強(qiáng)制先行程序，合法、合理且可行。當(dāng)前中央征地立法基本定型，但由此確立的征地程序只是最低限度的程序要求，地方征地立法在此基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)且可以采用協(xié)商購(gòu)買程序，為農(nóng)民集體及其成員提供更多的權(quán)益保障。本文借鑒域外征地法律及實(shí)踐，從當(dāng)事人、內(nèi)容、方式以及步驟入手，搭建協(xié)商購(gòu)買強(qiáng)制先行程序的基本框架。

3.1 協(xié)商購(gòu)買的當(dāng)事人

協(xié)商購(gòu)買的當(dāng)事人一般為征收請(qǐng)求人與土地所有者。在我國(guó)土地征收中，征收請(qǐng)求人與征收決定機(jī)關(guān)分離，征收決定機(jī)關(guān)是省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院，征收請(qǐng)求人是縣級(jí)以上人民政府。有的省級(jí)人民政府將土地征收審批權(quán)部分委托給設(shè)區(qū)的市人民政府行使①參見(jiàn)《河北省土地管理?xiàng)l例》第29條第3款、《黑龍江省人民政府關(guān)于委托實(shí)施省管部分用地審批（審核）職權(quán)的決定》等。，此時(shí)設(shè)區(qū)的市人民政府是征收決定權(quán)的行使者，是實(shí)際的征收決定機(jī)關(guān)。按照《土地管理法》第47條第3款有關(guān)補(bǔ)償安置協(xié)議由政府與土地所有權(quán)人、使用權(quán)人簽訂的規(guī)定，作為賣方的“土地所有者”應(yīng)當(dāng)包括土地所有權(quán)人、使用權(quán)人，即農(nóng)民集體及其成員。在此強(qiáng)調(diào)集體成員即農(nóng)民個(gè)體作為賣方或政府的直接協(xié)商對(duì)象，一是因?yàn)檗r(nóng)民集體是農(nóng)民的整體結(jié)合，農(nóng)民集體與農(nóng)民利益同一，集體土地所有權(quán)為農(nóng)民利益存在[13]，二是源于作為土地使用權(quán)人的農(nóng)民通常是青苗、房屋等地上附著物的所有權(quán)人。

協(xié)商購(gòu)買的當(dāng)事人是縣級(jí)以上人民政府與農(nóng)民集體及其成員?？h級(jí)以上人民政府負(fù)有啟動(dòng)協(xié)商購(gòu)買并善意協(xié)商的義務(wù)。所謂“善意”指的是，協(xié)商應(yīng)當(dāng)遵循合理、充分、實(shí)質(zhì)原則。首先，不能為了達(dá)成協(xié)議而提出不合理的要約或者接受土地所有者的不合理要求。例如，要約提供的對(duì)價(jià)不應(yīng)低于征地補(bǔ)償價(jià)格，如果兩者差距太大，足以說(shuō)明協(xié)商不合理[14]。其次，充分協(xié)商的關(guān)鍵在于協(xié)商質(zhì)量而非協(xié)商的時(shí)間或次數(shù)，并非協(xié)商時(shí)間越長(zhǎng)或者要約與反要約的回合越多，越符合充分協(xié)商的要求，而且只需要相對(duì)地確定協(xié)商不成即可。如果農(nóng)民集體或其成員堅(jiān)持不合理的要求，就可以合理地認(rèn)定協(xié)議不成。但如果農(nóng)民集體或其成員的要求合理，政府沒(méi)有接受，其在申請(qǐng)征收時(shí)必須說(shuō)明理由并記錄在案。再次，要約不能是敷衍的，協(xié)商不能流于形式。協(xié)商購(gòu)買重在當(dāng)事人雙方的實(shí)質(zhì)溝通，政府應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)為農(nóng)民集體及其成員解疑答惑，盡力促成購(gòu)買協(xié)議。除此之外，政府應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民集體及其成員的意思自治，不得強(qiáng)制、單方、變相地向他們施加接受協(xié)議的壓力。為了促進(jìn)協(xié)議的公平達(dá)成，農(nóng)民集體及其成員享有陳述意見(jiàn)、要求告知相關(guān)協(xié)商信息或資料并自主選擇是否締結(jié)協(xié)議的權(quán)利。

3.2 協(xié)商購(gòu)買的內(nèi)容

協(xié)商購(gòu)買的主要內(nèi)容是確定擬征收土地的對(duì)價(jià)，即購(gòu)買價(jià)格?？h級(jí)以上人民政府參考征地補(bǔ)償方式支付購(gòu)買價(jià)格，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民集體及其成員選擇金錢之外的實(shí)物對(duì)價(jià)，如以土地開(kāi)發(fā)后的房屋抵付購(gòu)買價(jià)格②參見(jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“臺(tái)北市臺(tái)北都會(huì)區(qū)大眾捷運(yùn)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)所需土地協(xié)議價(jià)購(gòu)優(yōu)惠辦法”第3條第3項(xiàng)。。當(dāng)以金錢支付購(gòu)買價(jià)格時(shí)，原則上應(yīng)當(dāng)采用公平市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，但基于當(dāng)前集體土地市場(chǎng)化范圍有限，可以參考征地補(bǔ)償價(jià)格確定購(gòu)買價(jià)格。無(wú)論何種情形，關(guān)鍵均在于土地價(jià)值評(píng)估。

土地價(jià)值評(píng)估應(yīng)當(dāng)遵循專業(yè)、全面、充分且公正原則。政府應(yīng)當(dāng)委托熟知不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)且能夠合理確定財(cái)產(chǎn)價(jià)格的評(píng)估主體。除了參考征地補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估機(jī)制外，應(yīng)當(dāng)建立土地評(píng)估委員會(huì)，適應(yīng)集體土地有限市場(chǎng)化的趨勢(shì)。評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括征收標(biāo)的及其相關(guān)附著物損失③例如，美國(guó)《模范征收法典》第207條明確規(guī)定，征收請(qǐng)求人除了獲得不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)利益外，也必須至少同時(shí)獲得不同產(chǎn)上所有建筑物、構(gòu)筑物或其他改善。，評(píng)估人應(yīng)當(dāng)考慮諸如擬征土地的性質(zhì)、規(guī)模、功能、區(qū)位等所有相關(guān)因素。為了更好地保障農(nóng)民集體及其成員的合法權(quán)益，確保購(gòu)買價(jià)格公平且公正，政府委托的評(píng)估主體實(shí)施評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民集體及其成員參與其中。如果他們對(duì)政府提出的評(píng)估價(jià)格有異議，有權(quán)利重新選擇評(píng)估主體，或者可以向有權(quán)機(jī)構(gòu)質(zhì)疑評(píng)估價(jià)格。

除了確保購(gòu)買價(jià)格不低于征地補(bǔ)償價(jià)格外，為了激勵(lì)農(nóng)民集體及其成員積極協(xié)商，還可以增加其他制度誘因。可以借鑒《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第17條第2款的規(guī)定，對(duì)積極協(xié)商的農(nóng)民集體及其成員給予獎(jiǎng)勵(lì)。

3.3 協(xié)商購(gòu)買的方式

協(xié)商購(gòu)買按照要約與承諾的方式展開(kāi)。先由縣級(jí)以上人民政府提出購(gòu)買要約，農(nóng)民集體及其成員可以提出反要約，也可以作出承諾，直至達(dá)成協(xié)議或確定協(xié)議不成。要約應(yīng)當(dāng)依法送達(dá)農(nóng)民集體以及每一位集體成員，不得以“相關(guān)單位張貼公告、發(fā)布新聞、有線電視播放等通知、傳達(dá)、公告代之”④參見(jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“最高行政法院”96年度判字第1604號(hào)判決。，也不得由農(nóng)民集體代為傳達(dá)給集體成員。按照善意協(xié)商的要求，政府應(yīng)當(dāng)提出具有足夠誠(chéng)意的要約。首先，要約必須能夠?yàn)檗r(nóng)民集體及其成員提供充分的協(xié)商信息，至少應(yīng)當(dāng)包括：（1）擬購(gòu)買的土地性質(zhì)及范圍；（2）擬購(gòu)買土地將用于的項(xiàng)目及其公共利益性質(zhì)；（3）購(gòu)買價(jià)格的評(píng)估依據(jù)及詳細(xì)說(shuō)明；（4）合理的要約回應(yīng)期限。域外有的還要求政府向土地所有者提供一份包含一定數(shù)量鄰近土地所有者的清單和一張受項(xiàng)目影響的財(cái)產(chǎn)地圖，土地所有者據(jù)此可以全面地了解受影響的財(cái)產(chǎn)范圍和性質(zhì)，并向鄰近土地所有者打聽(tīng)他們所獲得的要約及其回應(yīng)，從而正確評(píng)估自己的財(cái)產(chǎn)并提出合理的反要約或承諾[14-15]。其次，要約應(yīng)當(dāng)詳細(xì)描述擬購(gòu)買的土地，以使農(nóng)民集體及其成員能夠容易地確定擬征收土地的范圍和性質(zhì)。最后，要約不得附有條件，不得對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人施加不當(dāng)?shù)膲毫ΑＵc農(nóng)民集體及其成員可以就相關(guān)條款進(jìn)行協(xié)商，包括但不限于擬購(gòu)買的土地利益的范圍和性質(zhì)，與購(gòu)買價(jià)格相關(guān)且法律上承認(rèn)的評(píng)估或損失要素，土地的數(shù)量、位置或邊界，不打算購(gòu)買的土地上的附屬物，不動(dòng)產(chǎn)收購(gòu)、搬遷、安置或處理，權(quán)屬轉(zhuǎn)移交割的時(shí)間，支付購(gòu)買價(jià)格的時(shí)間和方式以及其他有助于達(dá)成購(gòu)買協(xié)議的條款或條件①參見(jiàn)美國(guó)《模范征收法典》第307條。。

具體而言，縣級(jí)以上人民政府面向農(nóng)民集體及其成員發(fā)出購(gòu)買要約，分別明確土地、青苗以及房屋等地上附著物的購(gòu)買價(jià)格。一種較有效率的方式是由農(nóng)民集體代表其成員與政府進(jìn)一步協(xié)商，但可能存在協(xié)商購(gòu)買流于形式，甚至農(nóng)民集體受利益驅(qū)動(dòng)與政府甚至開(kāi)發(fā)商合謀侵害集體成員合法權(quán)益的問(wèn)題。另一種方式是政府在農(nóng)民集體協(xié)助下與集體成員直接協(xié)商，雖然能夠確保協(xié)商成敗能夠真實(shí)反映集體成員的意愿，但鑒于農(nóng)民集體成員數(shù)量龐大，卻有效率低下之嫌。為了兼顧行政效率與農(nóng)民權(quán)益保障，可以將兩種方式結(jié)合起來(lái)，一般由農(nóng)民集體與政府協(xié)商，但同時(shí)開(kāi)放并暢通集體成員單獨(dú)與政府直接協(xié)商的渠道，并要求農(nóng)民集體如實(shí)反映集體成員意見(jiàn)，尊重集體成員對(duì)協(xié)商過(guò)程的知情權(quán)。

3.4 協(xié)商購(gòu)買的步驟

縣級(jí)以上人民政府首先應(yīng)當(dāng)做好協(xié)商購(gòu)買前的準(zhǔn)備工作。在啟動(dòng)協(xié)商購(gòu)買前，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目符合公共利益及規(guī)劃要求、辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、發(fā)布土地征收預(yù)公告、實(shí)施土地現(xiàn)狀調(diào)查、開(kāi)展土地價(jià)值評(píng)估。農(nóng)民集體及其成員在協(xié)商啟動(dòng)前已經(jīng)被裹挾進(jìn)著獲取集體土地的整個(gè)流程中，應(yīng)當(dāng)意識(shí)到與政府協(xié)商不成的后果就是征收。

準(zhǔn)備工作做好后，政府應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)協(xié)商購(gòu)買程序，向農(nóng)民集體及其成員提出購(gòu)買要約，不得提前征收或者無(wú)正當(dāng)理由推遲協(xié)商。政府應(yīng)當(dāng)逐一告知農(nóng)民集體及其成員協(xié)商會(huì)議相關(guān)事宜，在會(huì)議召開(kāi)前后均應(yīng)踐行積極說(shuō)明義務(wù)，詳細(xì)說(shuō)明項(xiàng)目的公益性、所需土地范圍、購(gòu)買價(jià)格的依據(jù)等。政府還應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民集體及其成員陳述意見(jiàn)、討價(jià)還價(jià)的權(quán)利，不得徑自確定購(gòu)買價(jià)格。政府與農(nóng)民集體及其成員的溝通交涉過(guò)程應(yīng)當(dāng)做成書面記錄，無(wú)論協(xié)議成功與否，此記錄都將作為判斷政府是否善意協(xié)商的主要證據(jù)。

經(jīng)過(guò)充分、實(shí)質(zhì)的協(xié)商后，如果農(nóng)民集體及其成員與政府達(dá)成合意，則進(jìn)入?yún)f(xié)商購(gòu)買后的程序。政府應(yīng)當(dāng)制作購(gòu)買協(xié)議文書，其與農(nóng)民集體及其成員均應(yīng)簽字確認(rèn)。考慮到集體土地背負(fù)廣泛的社會(huì)義務(wù)以及節(jié)約和合理利用土地資源的基本國(guó)策，購(gòu)買協(xié)議應(yīng)當(dāng)報(bào)相應(yīng)征收決定機(jī)關(guān)備案審查。協(xié)議訂立后，政府與農(nóng)民集體及其成員應(yīng)當(dāng)相互配合辦理財(cái)產(chǎn)交割手續(xù)及其他相關(guān)事宜。如果協(xié)議不成或部分協(xié)議不成，政府應(yīng)當(dāng)立即就無(wú)法達(dá)成購(gòu)買協(xié)議的那部分土地申請(qǐng)征收并進(jìn)入實(shí)質(zhì)的征收流程。在符合審批要件的前提下，征收決定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出征收決定。此外，域外如德國(guó)法上要求征收決定機(jī)關(guān)作為中立第三方在正式作出征收決定前再次促使當(dāng)事人協(xié)議，我國(guó)是否應(yīng)當(dāng)采納此種制度呢？由作為征收決定機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府再次促使當(dāng)事人協(xié)議不僅不現(xiàn)實(shí)，也有以更高級(jí)別行政機(jī)關(guān)“強(qiáng)制”要求當(dāng)事人協(xié)議的嫌疑。

4 結(jié)語(yǔ)

協(xié)商購(gòu)買兼具程序與實(shí)體雙重面向。在程序面向，將協(xié)商購(gòu)買作為強(qiáng)制先行程序制度納入征地制度，重塑征收權(quán)的運(yùn)行模式，有利于良好、最佳行政的實(shí)現(xiàn)。政府應(yīng)當(dāng)以開(kāi)放、合作的姿態(tài)對(duì)待農(nóng)民集體及其成員，破除兩者之間的信息壁壘，以促進(jìn)彼此理解和信任的方式共同推進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。在實(shí)體面向，經(jīng)由協(xié)商達(dá)成的購(gòu)買協(xié)議具有行政協(xié)議的屬性，表明行政協(xié)議作為一種現(xiàn)代國(guó)家治理工具，能夠替代具體行政行為并更有效達(dá)成行政目的。協(xié)商購(gòu)買強(qiáng)制先行程序有助于抑制、規(guī)范和引導(dǎo)征收權(quán)的行使，國(guó)有土地上房屋征收制度同樣應(yīng)當(dāng)予以采納。