蘇麗娜 張 樂(lè)

在對(duì)外擴(kuò)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)影響力、對(duì)內(nèi)尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能的過(guò)程中，對(duì)外投資與吸引外資扮演了重要的角色，但這其中亦潛藏著國(guó)家安全利益與經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾。因此，各國(guó)紛紛通過(guò)設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)耐赓Y國(guó)家安全審查機(jī)制，試圖在維護(hù)國(guó)家主權(quán)和投資自由之間取得平衡。美國(guó)外資國(guó)家安全審查機(jī)制作為世界上較為成熟的審查機(jī)制，近年來(lái)逐漸趨向政治異化，對(duì)我國(guó)資本走出去的投資自由造成了巨大影響。面對(duì)這一趨勢(shì)，如何采取適當(dāng)?shù)姆梢驊?yīng)之策，最大程度保護(hù)我國(guó)資本的投資安全和自由流動(dòng)，顯得尤為重要。據(jù)此，本文將首先對(duì)外資國(guó)家安全審查機(jī)制的本質(zhì)屬性——法律性進(jìn)行厘清，并進(jìn)一步說(shuō)明美國(guó)的外資國(guó)家安全審查機(jī)制掙脫法律屬性而趨向政治性的根本原因，在此基礎(chǔ)上，提出了我國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)外資國(guó)家安全的政治性審查的法律措施。

一、法律性:外資國(guó)家安全審查機(jī)制的本質(zhì)

不可否認(rèn)，“國(guó)家安全” 這一概念本身的確帶有極大的政治色彩。正如有學(xué)者指出，對(duì)國(guó)家安全的維護(hù)，就是對(duì)國(guó)家利益的維護(hù)，而國(guó)家利益可謂是國(guó)際政治的一個(gè)基本范疇（戴超武，2000)。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者進(jìn)一步提出外資國(guó)家安全審查的本質(zhì)內(nèi)核就是其政治性的觀點(diǎn)（王東光，2016)。盡管“國(guó)家安全” 這一概念具有極大的抽象性和政治性，但具體到外資國(guó)家安全審查機(jī)制中，無(wú)論是這一機(jī)制的創(chuàng)設(shè)目的，還是這一機(jī)制的創(chuàng)設(shè)原則，乃至這一機(jī)制的外在表現(xiàn)形式，都應(yīng)當(dāng)將其定義為一項(xiàng)以法律性為內(nèi)核的制度。

(一) 行為規(guī)制與權(quán)利保護(hù)的法律邏輯

從外資國(guó)家安全審查機(jī)制的創(chuàng)設(shè)目的來(lái)看，這一機(jī)制的誕生同時(shí)蘊(yùn)含著對(duì)外資的權(quán)利保護(hù)以及東道國(guó)對(duì)外資進(jìn)行一定程度規(guī)制的雙重邏輯。而這一邏輯的起點(diǎn)，恰恰是法律規(guī)范的內(nèi)在意涵。正如有論者提出:“法律規(guī)范具有兩面性，一方面其對(duì)于部分目標(biāo)的達(dá)成有著推動(dòng)作用，另一方面其對(duì)于部分目標(biāo)的達(dá)成起到阻礙作用?！保ü?，2012) 上述理論站在目的論的角度上闡釋了法律的本質(zhì)特征，即它蘊(yùn)含著保護(hù)與規(guī)制的雙重邏輯。一方面，通過(guò)對(duì)權(quán)利的保護(hù)以積極促進(jìn)正當(dāng)?shù)摹⒑侠淼哪繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)，另一方面，通過(guò)對(duì)某些行為的規(guī)制阻止某些不正當(dāng)?shù)?、有害的后果的發(fā)生。正是通過(guò)保護(hù)與規(guī)制的張力平衡，法律規(guī)范才能夠助益于最大范圍的公平正義的實(shí)現(xiàn)。從根本上說(shuō)，外資國(guó)家安全審查機(jī)制蘊(yùn)含著對(duì)外資開放與國(guó)家安全的雙重價(jià)值追求，這就與法律的保護(hù)與規(guī)制的本質(zhì)特征形成了契合。外資國(guó)家安全審查制度的建立是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全和對(duì)外開放之間的利益平衡。該制度是在東道國(guó)可能由于國(guó)際資本的進(jìn)入而對(duì)本國(guó)安全產(chǎn)生威脅的背景之下誕生的，因此對(duì)外國(guó)投資者的行為規(guī)制必然是外資國(guó)家安全審查的核心內(nèi)容。這里的“審查”，本質(zhì)上是一種對(duì)外資進(jìn)行規(guī)制的行為，但單純?yōu)榱恕皩彶椤?而進(jìn)行的制度創(chuàng)設(shè)無(wú)法在保障本國(guó)安全的情況下助力于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這種背景下，外資國(guó)家安全審查機(jī)制中事實(shí)上也包含著大量保護(hù)外資權(quán)利的規(guī)定。其核心目的，就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全和國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的利益平衡。在這種情況下，對(duì)投資者的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)就成為外資國(guó)家安全審查機(jī)制的必要組成部分。

(二) 以法治原則為指引的制度創(chuàng)設(shè)

外資國(guó)家安全審查機(jī)制的建立，本質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全與外資開放二者之間的價(jià)值平衡。為了達(dá)到實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值平衡的目的，防止外資國(guó)家安全審查機(jī)制淪為個(gè)別國(guó)家限制外資的政治工具，就需要遵循法律原則建立法治化的外資安全審查制度。2009 年5 月，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD) 發(fā)布了《投資接受國(guó)與國(guó)家安全相關(guān)的投資政策指南》。該指南明確了成員國(guó)在審查外資是否造成國(guó)家安全的隱患問(wèn)題時(shí)必須要遵循的基本原則，包括了非歧視性原則、透明度或可預(yù)見(jiàn)性原則、監(jiān)管平衡性原則以及問(wèn)責(zé)性原則。非歧視性原則指的是東道國(guó)在制定涉及投資領(lǐng)域的一般性措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待國(guó)內(nèi)外投資者；透明度或可預(yù)見(jiàn)性原則要求東道國(guó)外資安全審查的相關(guān)制度在形式上公開透明、在程序上清楚明晰；監(jiān)管平衡性原則是指東道國(guó)對(duì)外資進(jìn)行審查時(shí)必須要以國(guó)家安全的維護(hù)為目的，相應(yīng)措施的采取不能超出國(guó)家安全維護(hù)需求的限度；問(wèn)責(zé)性原則指的就是為了確保執(zhí)行權(quán)受到監(jiān)督與約束，需要高層級(jí)的政府做出各種重要決議與啟動(dòng)各種司法程序。

(三) 具備法律的形式化要求

以法律原則為指引而進(jìn)行的制度創(chuàng)建，其最終必然會(huì)以法律的形式化結(jié)果呈現(xiàn)出來(lái)。從形式上看，外資國(guó)家安全審查機(jī)制之所以具備法律性，原因就在于其在審查程序和審查標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面符合法律形式化特征的要求。一方面，其具備規(guī)范的審查程序。完善的審查程序不僅可以確保外資權(quán)益得到充分尊重，還可以提升東道國(guó)對(duì)外資的吸引力，也可以賦予整個(gè)審查程序充足的透明度與可預(yù)見(jiàn)性。對(duì)于外資國(guó)家安全審查機(jī)制而言，完善的審查法律程序有其必要性:一是在特殊情況下，程序的價(jià)值可能遠(yuǎn)超預(yù)期；二是審查程序同時(shí)存在三種作用，即為國(guó)外資本提供保護(hù)、為審查機(jī)關(guān)設(shè)置約束與為審查行動(dòng)提供指導(dǎo)；三是通過(guò)立法形式確立國(guó)家安全審查制度，能夠確保審查結(jié)論順利得出，防止審查主體通過(guò)放慢審查的方式，使得審查結(jié)論無(wú)法產(chǎn)生，最終致使政府無(wú)法精準(zhǔn)判斷某一交易是否能夠?qū)?guó)家安全產(chǎn)生威脅。另一方面，它具備合理的審查標(biāo)準(zhǔn)。審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置既為東道國(guó)國(guó)家安全審查提供了具有操作性的指引，從而有助于審查機(jī)構(gòu)的職能展開，又能在一定程度上遏制東道國(guó)對(duì)審查職能的濫用。從立法形式上看，各國(guó)都在不同程度上設(shè)立了涉及審查標(biāo)準(zhǔn)方向與原則的條款。

二、去法律性:美國(guó)外資國(guó)家安全審查機(jī)制的政治異化

外資國(guó)家安全審查機(jī)制這一作用的發(fā)揮是以外資國(guó)家安全審查機(jī)制的法律性為基礎(chǔ)和前提的。但近年來(lái)，美國(guó)外資國(guó)家安全審查機(jī)制卻越發(fā)呈現(xiàn)出脫離其制度本身法律性質(zhì)而趨向政治性的趨勢(shì)。美國(guó)外資國(guó)家安全審查機(jī)制的“政治異化” 由此產(chǎn)生，即美國(guó)外資國(guó)家安全審查機(jī)制逐漸淪為一種有針對(duì)性地打壓、抵制特定國(guó)家利益的政治工具。

(一) “保護(hù)—規(guī)制” 的法律邏輯被弱化

均衡國(guó)家安全和對(duì)外開放間的關(guān)系是安全審查機(jī)制權(quán)利保護(hù)—行為規(guī)制內(nèi)在邏輯的根本，這也是其法律性的最本質(zhì)表現(xiàn)所在。從美國(guó)分別于2007 年和2008 年出臺(tái)的《外商投資與國(guó)家安全法案》（以下簡(jiǎn)稱FINSA) 及其實(shí)施細(xì)則——《外國(guó)人合并、收購(gòu)和接管規(guī)定》 第三修訂草案的相關(guān)內(nèi)容來(lái)看，無(wú)論是較為明確的審查實(shí)體的規(guī)定還是較為完善的審查程序的規(guī)定，都揭示出了彼時(shí)美國(guó)外資國(guó)家安全審查機(jī)制法律性的本質(zhì)內(nèi)核，即以規(guī)范的手段和方式實(shí)現(xiàn)對(duì)外資開放和國(guó)家安全的價(jià)值平衡（王小瓊、何焰，2008)。2013 年中美聯(lián)合發(fā)布了《第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話聯(lián)合成果清單》，在該文件中，美國(guó)明確了外資安全審查的限度，提出了外資安全審查的效率原則、非禁止交易原則、公開透明原則、無(wú)差別對(duì)待原則。中美雙方簽訂的這一文件可以視為是對(duì)美國(guó)2007 年和2008 年所確立的國(guó)家安全與外資開放價(jià)值平衡的延續(xù)①在《第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話聯(lián)合成果清單》 中，美國(guó)對(duì)中國(guó)做出的四項(xiàng)承諾是:第一，CFIUS 審查的考量?jī)?nèi)容“僅限于國(guó)家安全”，而不包括經(jīng)濟(jì)或其他美國(guó)國(guó)家政策；第二，CFIUS 將盡可能迅速完成審查，并在可能的情況下采取有針對(duì)性的減損措施，而非直接禁止交易；第三，在CFIUS 發(fā)布的公開年度報(bào)告中，盡可能披露國(guó)家安全考慮的因素；第四，CFIUS 承諾在法律規(guī)定范圍內(nèi)無(wú)差別對(duì)待包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的所有中國(guó)投資者與其他國(guó)家的投資者。參見(jiàn)U.S.Department of Treasury CFIUS.Joint U.S.-China Economic Track Fact Sheet of the Fifth Meeting of the U.S.-China Strategic and Economic Dialogue.。但是自2018 年以來(lái)，美國(guó)出臺(tái)的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，以下簡(jiǎn)稱FIRRMA) 和《關(guān)于審查涉及外國(guó)人及關(guān)鍵技術(shù)特定交易的試點(diǎn)計(jì)劃的決定和暫行規(guī)定》 開始呈現(xiàn)出與原本法律性下保護(hù)與規(guī)制的基本邏輯相偏離的趨勢(shì)。自2018 年以來(lái)，美國(guó)的外資國(guó)家安全審查機(jī)制的政治化審查趨勢(shì)和方向已經(jīng)不可阻擋，以維護(hù)“國(guó)家安全” 的名義對(duì)特定國(guó)家的外資進(jìn)行過(guò)度審查，事實(shí)上是以維護(hù)“國(guó)家安全” 為名而行政治打壓之實(shí)，這將致使二者間的平衡關(guān)系消失，實(shí)乃一種背離了安全審查制度內(nèi)在邏輯與法律性質(zhì)的行為。

從美國(guó)2018 年新確立的外資國(guó)家安全審查機(jī)制來(lái)看，F(xiàn)IRRMA 法案以“審查” 為中心，對(duì)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS) 的審查權(quán)力進(jìn)行了無(wú)限擴(kuò)大，而正是審查權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)大，打破了原本保護(hù)與規(guī)制的完整的法律邏輯結(jié)構(gòu)。在FIRRMA 法案中，CFIUS 審查權(quán)力的擴(kuò)大體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:第一，該機(jī)構(gòu)有權(quán)直接中止或禁止某項(xiàng)交易的進(jìn)行；第二，該機(jī)構(gòu)針對(duì)外資的管控水平獲得大幅提升，其原因在于美國(guó)以立法形式確立了強(qiáng)制申報(bào)程序。表面上看，F(xiàn)IRRMA 法案僅拓展了CFIUS 的權(quán)力范圍，然而實(shí)質(zhì)上也拓展了總統(tǒng)的權(quán)力范圍。這是因?yàn)椋紫?，總統(tǒng)是CFIUS 的唯一上級(jí)。也就是說(shuō)雖然該機(jī)構(gòu)屬于跨部門行政組織，但是從行政體制方面能夠管理或制約該機(jī)構(gòu)的僅有總統(tǒng)。其次，總統(tǒng)有權(quán)調(diào)配CFIUS 的組成人員。一般情況下，美國(guó)內(nèi)閣成員都屬于CFIUS 的一員，而總統(tǒng)正是內(nèi)閣的任命者，在這種情況下就意味著CFIUS 在政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的觀點(diǎn)或看法與總統(tǒng)保持一致。此外，在安全審查過(guò)程中，總統(tǒng)與CFIUS 享有過(guò)高的自由裁量權(quán)，這使得國(guó)會(huì)越發(fā)難以行使監(jiān)督權(quán)。

總而言之，隨著CFIUS 審查權(quán)力的不斷擴(kuò)大，總統(tǒng)的權(quán)力也在不斷擴(kuò)大。隨著法律賦予CFIUS 的權(quán)力越來(lái)越大，集中到總統(tǒng)手中的權(quán)力也越來(lái)越多。當(dāng)外資國(guó)家安全審查的權(quán)力集于總統(tǒng)一人之手，這就為審查權(quán)力的濫用創(chuàng)造了無(wú)限可能。對(duì)于總統(tǒng)而言，這無(wú)疑是打開了其政治打壓的方便之門，使其具備充分的條件以“國(guó)家安全” 審查的名義行使政治打壓的行為。審查權(quán)力的擴(kuò)張必然會(huì)導(dǎo)致原本保護(hù)與規(guī)制結(jié)構(gòu)的失衡，致使外資國(guó)家安全審查機(jī)制趨向單一的以規(guī)制為目標(biāo)的機(jī)制，造成排斥、制裁特定國(guó)家外資的后果，以實(shí)現(xiàn)其政治打壓的目的。在這個(gè)過(guò)程中，“國(guó)家安全” 被異化為政治工具，對(duì)外資的權(quán)益保護(hù)根本沒(méi)有存在的空間，這顯然是對(duì)原本的以法律性為核心的保護(hù)—規(guī)制結(jié)構(gòu)的破壞。

(二) 非歧視的法治原則被踐踏

根據(jù)OECD 發(fā)布的《投資接受國(guó)與國(guó)家安全相關(guān)的投資政策指南》，非歧視性原則是各國(guó)在構(gòu)建外資國(guó)家安全審查機(jī)制的過(guò)程中所遵循的首要原則。但是，美國(guó)目前的外資國(guó)家安全審查立法卻公然地背離了上述非歧視性原則的價(jià)值要求。FIRRMA 法案明確規(guī)定了“特殊關(guān)注國(guó)家” 條款。FIRRMA 法案在保持原有考察因素不變的情況下，新增了一個(gè)考察因素，即交易是否涉及“特殊關(guān)注國(guó)家”?！疤厥怅P(guān)注國(guó)家” 指的就是某國(guó)表現(xiàn)出一種收購(gòu)核心技術(shù)或重要設(shè)施的意圖，且上述行為可能致使美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)地位受到動(dòng)搖的情形。這一“特殊關(guān)注國(guó)家” 標(biāo)準(zhǔn)是寬泛的，是否是“特殊關(guān)注的國(guó)家” 全憑作為東道國(guó)的美國(guó)的一家之言，而這一設(shè)置無(wú)疑是為美國(guó)有目的性的特殊審查開了一扇大門。一旦被劃入“特殊關(guān)注國(guó)家” 范疇，其審查的嚴(yán)苛、非常態(tài)化程序就都具有了正當(dāng)性；而與此同時(shí)，F(xiàn)IRRMA 法案明確指出，安全審查的范圍中不包含來(lái)自戰(zhàn)略合作國(guó)家的投資①Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018 Sec.1713.?！疤厥怅P(guān)注國(guó)家” 的特殊審查與戰(zhàn)略合作國(guó)家的安全審查豁免，其國(guó)家安全審查機(jī)制的政治性目的昭然若揭。FIRRMA 法案還設(shè)置了CFIUS 對(duì)中國(guó)企業(yè)在美交易的特殊報(bào)告義務(wù)。根據(jù)FIRRMA 法案的相關(guān)規(guī)定，CFIUS 承擔(dān)著廣泛的向國(guó)會(huì)披露的責(zé)任，其中包括向國(guó)會(huì)報(bào)告中國(guó)企業(yè)在美投資情況的報(bào)告責(zé)任。在FIRRMA 法案簽署后，美國(guó)總統(tǒng)和議員也發(fā)表了大量的講話，明確提出這一法案就是針對(duì)中國(guó)企業(yè)“竊取美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)” 的行為而出臺(tái)的。如表1 所示，通過(guò)對(duì)2010 年至2019年CFIUS 審查報(bào)告中的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)，這十年時(shí)間內(nèi)美國(guó)CFIUS 對(duì)世界范圍內(nèi)各個(gè)國(guó)家所展開的安全審查案件數(shù)量總體呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，其中對(duì)中國(guó)的國(guó)家安全審查案件的數(shù)量最多。

(三) 審查標(biāo)準(zhǔn)和程序的規(guī)范性缺失

從審查標(biāo)準(zhǔn)上看，美國(guó)外資國(guó)家安全審查機(jī)制寬松而模糊的標(biāo)準(zhǔn)為這一審查機(jī)制的政治異化提供了充分的可能性。對(duì)外資進(jìn)行國(guó)家安全審查的關(guān)鍵步驟是判斷國(guó)家安全是否會(huì)受到某項(xiàng)交易的影響，然而當(dāng)前美國(guó)關(guān)于外資安全審查的法律法規(guī)中，“國(guó)家安全” 概念的內(nèi)容并不明晰。一方面，于CFIUS 管轄范圍的角度而言，該機(jī)構(gòu)可以針對(duì)不少交易進(jìn)行安全審查。FINSA 法案規(guī)定，CFIUS 的管轄交易范圍涵蓋任何外資主導(dǎo)或參與的，且可能致使外資通過(guò)合并、收購(gòu)或接管方式獲得美國(guó)跨州企業(yè)控制權(quán)的交易。此后，美國(guó)又通過(guò)設(shè)立FIRRMA法案的方式，將另外四類投資交易納入安全審查范圍內(nèi)②應(yīng)由CFIUS 審查的四種類型的投資交易，包括:（1) 外國(guó)人在美國(guó)境內(nèi)的航空站、港口、軍用設(shè)施等敏感政府設(shè)施附近購(gòu)買、租借或特許經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)；（2) 外國(guó)人對(duì)擁有、運(yùn)營(yíng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)或收集美國(guó)公民個(gè)人敏感信息的企業(yè)所進(jìn)行的任何投資；（3) 因外國(guó)投資人治理權(quán)變化，致使外國(guó)人控制美國(guó)企業(yè)或投資涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、敏感個(gè)人信息的企業(yè)；（4) 任何意圖規(guī)避CFIUS 審查的其他交易、轉(zhuǎn)讓、協(xié)議或安排。此外，F(xiàn)IRRMA 法案的配套實(shí)施細(xì)則《外國(guó)人士在美國(guó)的特定房地產(chǎn)交易相關(guān)規(guī)定》 詳細(xì)規(guī)定了外國(guó)人投資房地產(chǎn)交易的管轄范圍。凡是落入其管轄范圍內(nèi)的房地產(chǎn)買賣、租賃、出讓等行為，都要接受CFIUS 的審查。。在上述法案新增的四類交易中，“規(guī)避性交易” 兜底條款的增加大幅度提升了CFIUS 的自由裁量權(quán)。另一方面，于國(guó)家安全考量因素的角度而言，美國(guó)相關(guān)政策法規(guī)在制定涉及國(guó)家安全考量因素時(shí)，大量采用抽象性詞語(yǔ)或概念，同時(shí)上述因素與WTO規(guī)定的“國(guó)家安全” 審查標(biāo)準(zhǔn)并不符，即前者審查力度遠(yuǎn)高于后者。已有不少學(xué)者對(duì)美國(guó)外資國(guó)家安全審查機(jī)制的政治性提出了質(zhì)疑，甚至有學(xué)者明確提出，美國(guó)借助其國(guó)家安全審查構(gòu)建了阻礙外資的壁壘，而這一外資壁壘正是其遏制他國(guó)企業(yè)正常投資從而阻礙他國(guó)發(fā)展的政治工具（劉岳川，2018)。

從審查程序上看，美國(guó)外資安全審查制度對(duì)CFIUS所進(jìn)行的程序限制較弱，為其政治異化提供了切實(shí)的可操作性。這種程序性的不足導(dǎo)致了美國(guó)外資安全審查任意性較高的缺陷。甚至可以說(shuō)CFIUS 能隨時(shí)隨地針對(duì)任何交易進(jìn)行安全審查。在實(shí)際操作中，CFIUS可以在沒(méi)有法理根據(jù)的情況下，只通過(guò)部分交易事實(shí)就認(rèn)定某項(xiàng)交易可能致使美國(guó)遭受國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，因此使得外資在美投資時(shí)，始終對(duì)安全審查存在顧慮。在實(shí)際投資過(guò)程中，交易方為了確保交易得到法律的保護(hù)，避免CFIUS 違反禁止反言原則，就需要主動(dòng)向該機(jī)構(gòu)提交審查申請(qǐng)，同時(shí)取得“不會(huì)影響國(guó)家安全” 的結(jié)論。

三、美國(guó)外資國(guó)家安全審查機(jī)制政治異化的法律因應(yīng)

應(yīng)對(duì)美國(guó)政治性的審查，不僅僅是外資企業(yè)所面臨的問(wèn)題，也是各個(gè)投資行業(yè)應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)的責(zé)任，更是國(guó)家應(yīng)當(dāng)予以重視的重大戰(zhàn)略?；诖?，應(yīng)當(dāng)從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面來(lái)積極應(yīng)對(duì)美國(guó)針對(duì)我國(guó)外資的政治化審查，以保障中國(guó)企業(yè)赴美以及在美投資的權(quán)利和利益。

(一) 宏觀層面:完善立法，強(qiáng)化雙邊交流

一方面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快構(gòu)建起較為完善的國(guó)家安全審查制度，以反制美國(guó)國(guó)家安全的政治審查。美國(guó)通過(guò)無(wú)限擴(kuò)大的、越發(fā)不受限制的國(guó)家安全審查權(quán)力不斷對(duì)中國(guó)的在美外資企業(yè)予以打壓限制，以安全審查之名行限制中國(guó)國(guó)家發(fā)展之實(shí)，其對(duì)中國(guó)強(qiáng)烈的政治針對(duì)性昭然若揭。為了維護(hù)我國(guó)的國(guó)家利益，我國(guó)當(dāng)然享有對(duì)美國(guó)的政治審查予以反制的權(quán)利。正如有論者指出的那樣:“反制不具有不法性，而被反制的行為卻具有不法性，因此反制具有運(yùn)用合法措施應(yīng)對(duì)國(guó)際不法行為的正當(dāng)性和正義性?！保n龍，2020) 而對(duì)美國(guó)以政治目的為驅(qū)動(dòng)的安全審查的反制最有力的措施，就是通過(guò)我國(guó)的外資安全審查機(jī)制對(duì)美國(guó)的在華投資予以相似的審查和限制，以為我國(guó)在外資安全審查領(lǐng)域獲取更多的談判籌碼。遺憾的是，目前中國(guó)還沒(méi)有針對(duì)外資制定科學(xué)有效的安全審查機(jī)制。2019 年3 月15 日通過(guò)的《外商投資法》 僅是在其第三十五條①《外商投資法》 第三十五條規(guī)定:“國(guó)家建立外商投資安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。依法作出的安全審查決定為最終決定?！痹瓌t性地規(guī)定了我國(guó)的外商投資安全審查機(jī)制。盡管《對(duì)外貿(mào)易法》 有涉及外資國(guó)家安全審查的相關(guān)規(guī)定，但僅僅籠統(tǒng)地說(shuō)明國(guó)家可以通過(guò)啟動(dòng)審查或采取必要措施的方式，處理對(duì)外貿(mào)易中可能存在的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，其可行性較低，在實(shí)際操作中難以指導(dǎo)相關(guān)部門針對(duì)外資開展安全審查活動(dòng)。目前仍然只能依賴于通過(guò)外交途徑來(lái)解決外資可能引發(fā)的國(guó)家安全問(wèn)題，除了致使中國(guó)國(guó)際形象受損以外，還可能導(dǎo)致中資在外投資困境越發(fā)難以解決。基于此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快構(gòu)建完整的外資安全審查法規(guī)體系。在中央層面，應(yīng)有專門的法律對(duì)外資安全審查的相關(guān)問(wèn)題予以規(guī)定。目前，我國(guó)涉及外國(guó)投資安全審查的法律仍然較為分散，未來(lái)可以考慮出臺(tái)一部專門的外資安全審查的法律，對(duì)外資審查的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序等各方面的內(nèi)容通過(guò)法律的形式予以確認(rèn)，為外資國(guó)家安全制度的展開奠定規(guī)范基礎(chǔ)。在地方層面，各地也應(yīng)當(dāng)因地制宜出臺(tái)適用于本區(qū)域的外資安全審查的地方性法規(guī)、實(shí)施辦法和條例等。

另一方面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)化與美國(guó)的雙邊交流和談判，為我國(guó)赴美投資企業(yè)爭(zhēng)取最大的利益保障。因此，必須要加強(qiáng)中美兩國(guó)高層的交流和互動(dòng)，增強(qiáng)兩國(guó)的信任，減輕中美兩國(guó)在對(duì)外投資過(guò)程中的誤會(huì)和分歧。首先，應(yīng)當(dāng)重啟中美雙邊投資協(xié)定談判（BIT)，對(duì)安全審查中的一些具體條款和“國(guó)家安全” 等關(guān)鍵概念和透明度予以明確，在BIT 框架下緩解美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度對(duì)來(lái)自中國(guó)企業(yè)投資的干擾和阻撓，解決雙方利益分歧（何芳，2019)。要如期落實(shí)中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議，力爭(zhēng)在第二階段談判中考量投資議題，爭(zhēng)取降低美國(guó)外資安全審查對(duì)中企的不利影響。其次，可以考慮在中美高層部門的牽頭下，簽署投資合作服務(wù)協(xié)議，建立兩國(guó)投資合作服務(wù)機(jī)制。通過(guò)這一投資合作服務(wù)協(xié)議，可以從以下三方面提升中美兩國(guó)溝通和交流水平:第一，我國(guó)可以借助這一機(jī)制與美國(guó)定期溝通，謀求兩國(guó)在對(duì)外投資領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)，并以此為基礎(chǔ)，以盡早達(dá)成中美雙邊貿(mào)易協(xié)定；第二，在美國(guó)安全審查制度出現(xiàn)改變時(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間了解具體改變內(nèi)容，并加以分析，從而向前往美國(guó)市場(chǎng)投資的中資企業(yè)提供一定保護(hù)；第三，應(yīng)當(dāng)努力重啟中美貿(mào)易談判，從而在國(guó)際法領(lǐng)域?yàn)橹匈Y企業(yè)提供保護(hù)。

(二) 中觀層面:增進(jìn)行業(yè)聯(lián)盟，發(fā)揮行業(yè)組織作用

首先，必須要形成行業(yè)的聯(lián)盟。從中觀層面切入，應(yīng)對(duì)美國(guó)政治化的外資審查制度對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)需要充分發(fā)揮行業(yè)的組織和領(lǐng)導(dǎo)能力。具體而言，就是要求同一行業(yè)的企業(yè)能夠通過(guò)規(guī)?；木奂秃献饕宰畲笙薅葘⒈拘袠I(yè)資源進(jìn)行匯集，從而充分調(diào)動(dòng)各方資源以對(duì)美國(guó)外資國(guó)家安全審查相關(guān)的制度進(jìn)行深入探索，從宏觀層面上為中資赴美投資提供一定幫助。能夠?qū)γ绹?guó)外資國(guó)家安全的政治審查予以有效應(yīng)對(duì)的前提是充分了解和掌握美國(guó)外資國(guó)家安全審查的相關(guān)規(guī)則。正如有學(xué)者提出:“針對(duì)國(guó)家安全審查制度進(jìn)行深入研究，可以幫助中國(guó)企業(yè)實(shí)現(xiàn)國(guó)際化發(fā)展的目標(biāo)?！保匠?、郭金興，2019) 對(duì)安全審查程序的深入研究和了解，有助于在最短的時(shí)間內(nèi)以最小的成本找到應(yīng)對(duì)美國(guó)外資國(guó)家安全審查的措施，從而可以最大化減輕由于美國(guó)的政治審查引發(fā)的經(jīng)濟(jì)損失。但是必須看到，不同企業(yè)的規(guī)模、能力并不相同，這就導(dǎo)致不同企業(yè)對(duì)于美國(guó)相關(guān)法律的研究和運(yùn)用效果存在差異。尤其是在赴美投資的企業(yè)背景、行業(yè)和規(guī)模更加多樣化的背景下，加強(qiáng)不同企業(yè)之間的行業(yè)聯(lián)盟對(duì)于加強(qiáng)企業(yè)對(duì)美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度的了解，提高企業(yè)應(yīng)對(duì)美國(guó)外資國(guó)家安全審查的能力具有重要的意義。

其次，行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮自身引領(lǐng)作用。第一，行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)幫助企業(yè)加深對(duì)美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度的認(rèn)識(shí)和了解。對(duì)此，行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)針對(duì)美國(guó)相關(guān)政策法規(guī)展開全面分析，減少投資風(fēng)險(xiǎn)的可能，并指導(dǎo)企業(yè)實(shí)時(shí)調(diào)整投資戰(zhàn)略。除了對(duì)美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度進(jìn)行研究、介紹外，行業(yè)組織還應(yīng)當(dāng)對(duì)本行業(yè)在美投資企業(yè)被審查的相關(guān)實(shí)際情況展開調(diào)研，將相關(guān)案例結(jié)集成冊(cè)，為本行業(yè)其他企業(yè)提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。第二，行業(yè)組織還應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)中國(guó)在美投資企業(yè)與CFIUS 的溝通。行業(yè)組織可以代表本行業(yè)在美投資企業(yè)主動(dòng)向CFIUS 提交自愿陳述，表達(dá)該行業(yè)的合法誠(chéng)意，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)降低申報(bào)時(shí)間的目的。行業(yè)組織也可以與CFIUS 進(jìn)行磋商，提升和CFIUS 的交流水平，從而確保交易的具體情況為CFIUS 所掌握，最終實(shí)現(xiàn)加快審查速度與確保審查順利進(jìn)行的目的。此外，行業(yè)組織還應(yīng)當(dāng)盡可能為企業(yè)提供司法服務(wù)和指導(dǎo)。當(dāng)中國(guó)在美投資的企業(yè)遭受美國(guó)國(guó)家安全審查制度的非正當(dāng)阻攔和審查時(shí)，行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)盡可能為企業(yè)提供司法援助，以鼓勵(lì)企業(yè)運(yùn)用司法途徑維護(hù)自身權(quán)益。第三，行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)本行業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。行業(yè)組織協(xié)會(huì)，尤其是新興高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)，必須重視基礎(chǔ)研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，將技術(shù)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)，吸引美方注意力，讓其積極主動(dòng)謀求與中國(guó)企業(yè)的合作。

(三) 微觀層面:強(qiáng)化企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，增強(qiáng)企業(yè)自身能力

首先，中國(guó)企業(yè)必須要不斷提高自身的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防評(píng)估能力。如此才能提前做好風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的準(zhǔn)備，以對(duì)其赴美投資或者是在美的投資可能會(huì)遇到的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行估算。第一，在基于對(duì)美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度進(jìn)行充分了解的基礎(chǔ)上，制定合理的赴美投資策略。以赴美并購(gòu)為例，中國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全審查新動(dòng)向予以充分了解，減少大型的、審核嚴(yán)格的領(lǐng)域并購(gòu)，降低交易敏感度和交易難度。結(jié)合并購(gòu)方企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域進(jìn)行多元化的并購(gòu)，可以適當(dāng)考慮從過(guò)去以半導(dǎo)體、信息技術(shù)和人工智能為代表的高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以及以?shī)蕵?lè)、媒體和金融為代表的文娛服務(wù)產(chǎn)業(yè)并購(gòu)熱點(diǎn)，轉(zhuǎn)移到衛(wèi)生、制藥和生物技術(shù)以及教育這類與國(guó)家安全關(guān)聯(lián)度相對(duì)較低的行業(yè)進(jìn)行跨國(guó)并購(gòu)。第二，強(qiáng)化自身的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。無(wú)論是已經(jīng)在美投資的中國(guó)企業(yè)，還是意欲赴美投資的中國(guó)企業(yè)，都應(yīng)當(dāng)從企業(yè)性質(zhì)、投資行業(yè)等角度上進(jìn)行考量，避免對(duì)美投資遭遇過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)，在前往美國(guó)市場(chǎng)投資以前，應(yīng)當(dāng)先行評(píng)估相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)水平。在尚未前往美國(guó)投資時(shí)，有赴美投資需求的企業(yè)應(yīng)當(dāng)以自身性質(zhì)為依據(jù)，評(píng)估投資風(fēng)險(xiǎn)，尤其是針對(duì)國(guó)有企業(yè)而言更是如此。第三，充分考慮赴美投資中的第三方隱私。中國(guó)企業(yè)在進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)進(jìn)行投資時(shí)，還有可能受到第三方因素的影響，因?yàn)橐徊糠謬?guó)家遭受了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁，所以若中國(guó)企業(yè)和這部分國(guó)家存在合作關(guān)系，就可能受到國(guó)家安全審查。在這種情況下，就意味著中國(guó)企業(yè)在進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)之前，需要了解自身合作伙伴是否會(huì)致使投資出現(xiàn)法律監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。鑒于應(yīng)對(duì)安全審查的法律專業(yè)性，赴美投資的中國(guó)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與了解國(guó)家安全審查的律所建立緊密合作關(guān)系，利用多種方式如剝離敏感業(yè)務(wù)、設(shè)計(jì)合理交易模式以及向CFIUS及時(shí)報(bào)送符合法律規(guī)定的各項(xiàng)材料等途徑，減少遭遇安全審查的可能。

其次，中國(guó)企業(yè)還必須不斷提升其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的能力。如此才能降低由于安全審查而對(duì)我國(guó)在美投資企業(yè)所造成的損失，以應(yīng)對(duì)美國(guó)針對(duì)在美的中國(guó)投資企業(yè)所啟動(dòng)的一系列關(guān)于國(guó)家安全的審查措施。在行業(yè)協(xié)會(huì)的資源支持、專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)的專業(yè)服務(wù)下，要充分地利用美國(guó)外資安全審查的規(guī)范條款來(lái)應(yīng)對(duì)美國(guó)的政治性審查。第一，在交易過(guò)程中充分利用“安全港” 條款和緩解協(xié)議條款，確保投資企業(yè)可以在與CFIUS 的交流中占據(jù)主動(dòng)地位。設(shè)立“安全港” 條款的目標(biāo)在于督促投資者主動(dòng)申報(bào)，然而美國(guó)相關(guān)政策法規(guī)中卻未說(shuō)明投資者主動(dòng)向CFIUS 申報(bào)的情形。在交易剛剛開始的時(shí)候，中國(guó)企業(yè)應(yīng)當(dāng)尋找機(jī)會(huì)，與CFIUS 進(jìn)行交流溝通，提升游說(shuō)力度，確保自身投資行為順利進(jìn)行。中國(guó)企業(yè)和CFIUS 磋商過(guò)程中，可通過(guò)簽署緩解協(xié)議的方式，消除CFIUS 的顧慮，避免投資交易由于安全審查而失敗。第二，為了降低安全審查引發(fā)的損失，中國(guó)企業(yè)可以在簽署交易協(xié)約之前，添加不可抗力條款。在跨國(guó)交易時(shí)，大部分跨國(guó)交易協(xié)約中都存在不可抗力條款，設(shè)立上述條款的主要作用在于免除由于不可抗力引發(fā)的無(wú)法履約責(zé)任。除了自然災(zāi)害等常規(guī)的不可抗力原因以外，許多商業(yè)合同還會(huì)將政府行為納入不可抗力的事項(xiàng)范圍內(nèi)，所以我國(guó)企業(yè)在制定不可抗力條款時(shí)，應(yīng)當(dāng)在不可抗力事由中加入遭受禁止出口管制等情形，或者通過(guò)簽署其他協(xié)約的方式，要求交易雙方共同承擔(dān)由上述情形引發(fā)的損失。

四、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前中美貿(mào)易爭(zhēng)端持續(xù)緊張的局勢(shì)下，美國(guó)借由國(guó)家安全的名義對(duì)中國(guó)外資展開的審查仍然還將持續(xù)加劇。美國(guó)掩藏在法律外衣下的對(duì)中國(guó)予以實(shí)質(zhì)的打壓、排擠和限制的政治目的其實(shí)已經(jīng)昭然若揭。一方面，我們必須要認(rèn)清美國(guó)外資國(guó)家安全審查已經(jīng)朝向政治異化的現(xiàn)實(shí)，在此基礎(chǔ)上持續(xù)加深對(duì)美國(guó)外資國(guó)家安全審查機(jī)制的研究，以盡可能了解和掌握美國(guó)對(duì)于我國(guó)外資審查將采取的策略套路，從而能夠通過(guò)預(yù)判而提前制定好完備的應(yīng)對(duì)策略；另一方面，我們?nèi)匀灰种赓Y開放、互助共贏的原則和態(tài)度盡可能尋求與美國(guó)進(jìn)行對(duì)話和交流的機(jī)會(huì)，以實(shí)現(xiàn)中美貿(mào)易關(guān)系朝向正軌的回歸，營(yíng)造全球范圍內(nèi)良好的投資、營(yíng)商環(huán)境。無(wú)論是對(duì)政治化審查的積極應(yīng)對(duì)，還是和平對(duì)話機(jī)制的構(gòu)建，國(guó)家都應(yīng)當(dāng)要先行，行業(yè)則需要起到領(lǐng)頭作用，為企業(yè)的赴美投資提供堅(jiān)實(shí)的安全保障。