◎喬元波

一、研究背景

隨著社會的發(fā)展，人口不斷增加，人地關系變得日益緊張。而土地的數量是有限的，且為不可再生的資源。土地作為農業(yè)生產過程中最基本的物質資料，是維系人類社會生存和發(fā)展的根基，所以合理高效利用土地變得尤為重要。而土地整治工程，可以有效的緩解人地矛盾，實現對土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的利用效率。土地整治是一種綜合性的社會工程，具有多個環(huán)節(jié)，涉及多方利益。參與主體主要包括政府相關部門、規(guī)劃設計公司、農業(yè)合作社、農業(yè)投資公司、村民集體組織、村民等；土地整治的環(huán)節(jié)主要包括選址立項、規(guī)劃設計、規(guī)劃實施、實施監(jiān)督和竣工驗收等過程。我國現行的土地整治項目多為政府主導，采取“自上而下”的模式，參與主體較為單一。促進土地整治的公眾參與，拓寬多元主體的參與途徑，對土地整治工作的科學決策、順利開展具有重要意義。高標準農田建設作為一種土地整治活動，可以使區(qū)域內主要作物高產穩(wěn)產，打造與現代農業(yè)生產和經營方式相適應的可持續(xù)利用的農田。對保持耕地總量和質量的平衡，保障國家糧食安全具有重要意義。2019年國務院印發(fā)《國務院辦公廳關切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》提出：到2020年，全國建成8億畝集中連片、旱澇保收、節(jié)水高效、穩(wěn)產高產、生態(tài)友好的高標準農田；到2022年，建成10億畝高標準農田，以此穩(wěn)定保障1萬億斤以上糧食產能；到2035年通過持續(xù)改造提升，全國高標準農田保有量進一步提高，不斷夯實國家糧食安全保障基礎?，F階段，我國高標準農田建設處于轉型升級的關鍵階段，農戶有效參與成為助推高標準農田建設發(fā)展的新動力。

公眾參與，指的是公共權力在做出制定法律、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理過程中，由公共權力機構通過公開渠道獲取公眾和利害相關的個人或組織的相關信息，采納意見，并通過反饋互動影響公共決策和治理行為的各種行為。公眾參與遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則，強調受決策影響的利益相關人與決策者之間的雙向溝通和協商。在中國，人民參與公共管理的合法性基礎是由人民民主權利和人民當家作主的憲政制度所提供。堅持以人為本，公眾是公共管理的出發(fā)點和歸宿。農戶作為農地整治的參與主體、是最直接的利益相關者。近年來，國土部門開始重視農戶參與問題，《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年》中指明要堅持以人為本，確保土地整治過程公平、公正、公開。提高整治過程中公眾滿意度，維護公眾參與的具體制度，充分落實“陽光整治”、“人本整治”。《全國土地整治規(guī)劃》規(guī)程中要求：公眾參與要實現有效的政策落實，制定落實農戶參與整治規(guī)劃的政策方式，實施開放的信息系統(tǒng)確保農地整治規(guī)劃能夠順利進行，切實保護農民的土地權益?！陡邩藴驶巨r田建設規(guī)范（試行）》（國土資發(fā)[2011]144號）中提出：嚴格執(zhí)行公眾聽證、群眾監(jiān)督等制度，確保公眾參與合法、規(guī)范、有序。要充分采納農戶和農民集體提出的意見，尊重其主體地位，鼓勵其廣泛參與。國家和政府部門制定了多項農戶參與政策，提出了“土地整治+村民自建”的模式，更從理論和實踐兩個層面積極倡導農戶自主開展、組織和管理土地整治工作。

但現實實踐中，各種問題存在于農戶參與土地整治過程。一是農村土地整治質量低下，農戶參與度低。具有規(guī)劃者、決策者和實施者多重身份的國土部門和政府往往包攬全部的整治工作，耗費大量的物力和財力，在很多情況下他們只追求利益效果，農戶的主體意愿被忽視，農戶的主體地位缺失，農戶的參與流于形式；二是規(guī)劃設計不切實際，整治效率偏低。政府的“一刀切”決策模式無視農戶的發(fā)言權，不重視農民意見，導致規(guī)劃設計與現實脫節(jié)，農戶的真實需求無法得到滿足，農戶的合法權益受到損害；三是農戶對組織化參與較少。目前，農民與政府之間在農地整治方面缺乏溝通橋梁，農民的參與大多分散無序，農戶的個人利益得不到滿足；四是農戶參與制度保障不完善；缺乏規(guī)范化、程序化和法制化的參與機制。當前農地整治模式中，存在“重建輕管”現象，缺乏農戶監(jiān)督。

由于有效的參與渠道和平臺的缺失，也沒有相應的制度保障，在實踐過程中，經常出現諸如農民阻撓施工、農民之間存在利益沖突以及參與意愿低等現象，甚至在某些地區(qū)還有因農地整治引起的農民上訪，這與實施農地整治的初衷相違背，農戶如何有效參與成為了農地整治項目落實中的“最后一公里”難題。

當前，我國農村土地整治正處于亟需變革的新時期，農戶的有效參與是促進農地整治發(fā)展的強大動力。所以有必要實地調查研究農戶參與高標準農田建設項目的情況，研究影響農戶參與高標準農田建設項目的內外部因素，了解農戶對相關項目的認知情況，探索農戶參與高標準農田建設項目規(guī)劃的路徑，為現存問題提供合理的建議，對推進高標準農田項目的發(fā)展，切實保護農民根本利益具有重要意義。本文將研究范圍具體到高標準農田建設項目規(guī)劃，將研究對象限定為農戶，探索農戶參與項目規(guī)劃可能采取的途徑和信息處理方法，為今后高標準農田建設項目規(guī)劃乃至各類土地整治規(guī)劃中農戶參與機制的構建提供參考。

二、研究意義

1.理論意義。

緊密結合公眾參與理論、利益相關者理論、認知理論，項目治理理論、和信息不對稱理論，并進一步對理論進行了支撐，將高標準農田建設項目與項目治理理論相結合，對項目治理理論具有補充提升意義。

2.實踐意義。

高標準農田建設項目各參與主體在土地整治全過程中科學、有序地參與，不僅有助于土地整治規(guī)劃決策更具有科學性和公共性，提高土地整治規(guī)劃的可操作性和社會接受度，更有利于平衡各參與主體之間的利益，減少土地整治糾紛，促進土地整治項目順利實施，實現土地整治的初衷。通過建立能夠激發(fā)農民參與積極性，提高農戶參與有效性的農戶參與路徑，推動目前“自上而下”的政府主導的模式到“自下而上”的農民主導模式的轉變，進而合理部署土地整治項目，優(yōu)化資源配置。

三、原因分析

我國缺乏土地整治項目農戶參與機制有多方面原因：一是參與欠缺法律法規(guī)保障。政府及農戶都未充分了解土地整治項目具有的公共性、歸屬性，農戶參與土地整治的服務與管理體系及相關組織機制不健全，導致公眾組織無法貫穿土地整治的整個項目周期。迄今為止，中國尚未有闡明公眾和個人參與土地整治的合法性、組織原則、參與形式和程序等的法律法規(guī)；其次，土地整治仍然只是政府行為或專業(yè)技術單位的一種服務行為，由政府委托到基層村組機構組織的群眾意見反饋效果不佳。在農村地區(qū)，經濟不發(fā)達，科學技術水平低，農民的文化知識水平較低，公共信息傳播手段單一，公眾參與渠道差或缺乏平臺，主體意識的薄弱限制了農民參與的主動性、積極性。這些因素都能影響公眾參與能力，表明目前需要加快創(chuàng)新型公眾參與機制的優(yōu)化，特別是在土地整治工作過程中農戶和農村集體經濟組織的主體性地位的增強，提高項目實施與管理的總體水平。

四、影響因素

對農戶參與的影響因素進行的研究主要基于微觀層面，針對農戶進行研究。影響因素可以分為內在因素和外在因素，具體包括：法律法規(guī)、項目管理體制、戶參與途徑與模式、農戶意愿等。在外在因素方面，項目管理體系不完善是限制農民參與土地整治的主要原因，在農民熟悉整治情況的程度、參與的途徑、相關法律法規(guī)的完善程度、參與的內容等方面得到具體體現。在內在因素方面，主要受到農民家庭情況、個體心理、農民整體意愿及個體文化程度等因素影響，從而產生農民參與意愿的差異。在農村土地整理項目中，村委會的參與作用是后期管護效率最重要的影響因素，其次是個體農民參與，各種組織和政府管理部門對參與影響相比較小。從理論層面對農民參與土地整治的意愿進行了分析，實證分析表明，對土地整治能夠產生顯著影響的是農民對該項目的認知程度、村干部對其的支持態(tài)度、農民的市場期望等因素。

五、實現路徑

1.選址立項。

根據當地的土地利用總體規(guī)劃，結合最新的土地整治規(guī)劃，以及國務院和農業(yè)部印發(fā)的關于高標準農田建設規(guī)劃，高標準農田項目的管理部門應結合本地土地利用現狀情況統(tǒng)籌資金，進行選址立項。

2.成立項目規(guī)劃協調小組。

高標準農田建設是一個綜合性的社會工程，項目主體眾多。如何組織好政府、相關部門以及農戶之間的關系，使組織內部各個要素聯結成有機整體可以相互配合，相互提升，是促進政府高效、科學決策的關鍵。所以有必要設立高標準農田建設項目組織機構，尤其是在項目區(qū)內應成立一個以政府部門為主體的項目規(guī)劃協調組織，包括自然資源局工作人員，第三方規(guī)劃機構工作人員和村委成員。同時配合土地整治專項村民集體組織來共同完成項目規(guī)劃的制定。使農戶有明確的參與途徑，保障農戶參與權利。項目規(guī)劃小組具有宣傳和組織作用。

首先，項目規(guī)劃協調小組負責在項目區(qū)各村設置宣傳站點，擴大農戶了解渠道，強化農戶對項目的認知，提高農戶參與的熱情。其次，項目規(guī)劃協調小組可以組織各類村民參與規(guī)劃的各個環(huán)節(jié)，使絕大多數村民都有機會參與項目規(guī)劃。同時成立一個高標準農田專項村民集體組織。組織以自愿的形式參與，由村民組成，代表村民行使決策和監(jiān)督的權利。村民集體組織的人員配置可以包括農業(yè)生產大戶、農業(yè)科技能手、村干部。在參與環(huán)節(jié)上，可以參與項目規(guī)劃協調小組的宣傳科普、配合信息的收集和方案的制定、行使表決規(guī)劃方案的權利、并監(jiān)督實施規(guī)劃。

在組織方面，政府與管理部門是高標準農田規(guī)劃項目實施的主體，要負責協調相關企業(yè)、規(guī)劃公司與村民集體組織之間的關系，負責宏觀上進行指揮與安排工作，提高工作的效率。高標準農田建設涉及各個部門，例如國土、水利、農業(yè)、交通、發(fā)改、監(jiān)察等多個部門，而各個部門又存在交叉重復的工程，各自為政容易導致資源浪費，影響行政效率。項目規(guī)劃協調小組可以協調各相關部門協作，解決項目建設過程中的矛盾問題。同時需要協調政府、企業(yè)、規(guī)劃公司、農戶之間的利益關系。農戶在規(guī)劃過程中往往屬于弱勢地位，需要政府提供支持保障。

在資金的籌集上，規(guī)劃協調小組的成立有利于積極引導和聚合涉農企業(yè)與個人資金，還可以通過項目運作的方式，通過金融機構提供低利息的貸款，最重要的是政府要發(fā)展當地經濟，挖掘自身潛力，提高財政收入，使得高標準農田建設配套具有資金有保障。

3.宣傳科普提高農戶的認知水平。

研究區(qū)農戶的對高標準農田項目認知水平普遍較低，了解途徑單一，了解過程相對被動，并且效果不佳。在選址立項后，應在村內設點設欄，通過廣播或者專業(yè)人員指導等，加大對農戶的科普，展示項目對農戶的利好關系，提高農戶了解并參與的興趣。從農戶特征上來看，農戶的受教育程度與參與意愿呈正相關，提高農戶的受教育程度，有利于提高農戶參與的積極性。本文所設計的農戶參與流程，對農戶自身素質要求較高，所以受教育程度較高的年輕村民更具有優(yōu)勢。65歲以上的人群受教育程度絕大多數為小學或者文盲，并且大多從事純農業(yè)生產。這類村民往往對土地感情極深，并且常年從事農業(yè)勞動，本應對高標準農田建設工作具有極大的熱情，但受自身條件的影響，比如不識字或對新事物理解能力和接納能力差，往往會放棄參與的機會。而這部分村民只要進行適當地引導，其選擇參與的幾率就會大大增加，并且對規(guī)劃的制定會產生好的影響。提高農戶的農業(yè)純收入，也會促進農戶參與的興趣。因此，有必要改善農業(yè)生產環(huán)境，實現增產增收，從而促進農戶參與的積極性。

4.土地利用障礙因素的收集。

項目規(guī)劃協調小組以問卷及訪談的模式，對農戶進行調查，并結合實地勘察情況，收集土地利用障礙因素。村民集體組織一方面可以配合調查，提供相關信息，另一方面可以對收集的資料不準確，不切實際的內容進行調整，修改。在編制實施規(guī)劃的過程中，政府首先要全面排查摸底項目擬建內容，核定工程量。由于信息不對稱，上級政府部門人員掌握項目政府撥付資金以及建設標準等完善信息，而地方政府、村集體對政策等信息的把控不足，容易對建設工程量的問題產生分歧。應將政策信息及時準確地從中央傳達到地方再到各級部門、村集體。

同時政府會委托規(guī)劃公司，對現場進行勘察并制定規(guī)劃。而在這過程中，規(guī)劃單位是經濟組織，具有逐利性，可能在信息收集以及規(guī)劃制定上不會從農戶利益的角度出發(fā)，從而制定的規(guī)劃無法滿足農戶需求。因此，在信息收集與規(guī)劃制定過程中，應充分調動農戶的參與，保證農戶具有合理有效的參與路徑，盡可能的使農戶可以參與決策。同樣農戶也只追求便利與經濟利益，并且自身具有局限性，他們均無法從全區(qū)域角度統(tǒng)籌。所以，地方政府必須要發(fā)揮好決策職能。

對于農業(yè)公司而言，農業(yè)集團承包村內流轉土地進行規(guī)模經營生產，是高標準農田的實質利用者。農業(yè)公司集團對高標準農田的需求比一般農戶更加強烈，往往在高標準農田建設選址立項前，已經或者正在對農田以及基礎設施進行改造。所以農業(yè)公司集團應該積極關注政策信息，關注當地政府動向，在項目選址立項后，積極主動參與，配合規(guī)劃人員以及政府人員進行調查和制定規(guī)劃。既有利于整合資金，節(jié)約建設成本，提高公司經濟效益，又能夠為政府與規(guī)劃部門提供有效信息，提高建設效率。

5.制定規(guī)劃方案選擇集。

在土地利用障礙因素的收集與處理后，根據收集結果信息，規(guī)劃協調小組結合高標準農田項目規(guī)劃目標，依據高標準農田建設標準與實施細則以及規(guī)劃相關理論知識，制定規(guī)劃方案選擇集。村民集體組織確定其合理性后，針對農戶發(fā)放問卷，使其對方案進行選擇。

高標準農田項目建設主體包括規(guī)劃與施工單位。作為經濟公司他們在執(zhí)行建設標準的同時追求企業(yè)利益最大化。而對于項目工程的規(guī)劃方，既要在既有的資金條件下完成政府和下達的指標，又要滿足村集體和村民的用地需求。規(guī)劃公司不僅要宏觀上把握項目整治的政策信息，還要在微觀上掌握農戶在具體工程上的需求。所以，規(guī)劃公司在政府與村民之間具有重要的紐帶關系，合理協調自身與政府以及農戶之間的利益關系，是項目科學決策，順利進行，可持續(xù)發(fā)展的關鍵。

6.確定規(guī)劃方案。

對農戶選擇的結果進行頻數分析，整理后得到初步的規(guī)劃方案。對于規(guī)劃方案，村民集體組織要進行表決。表決不通過，就要進一步分析農戶選擇的異質性來源，尋找產生分歧的原因，進一步調整規(guī)劃內容。村民集體組織和規(guī)協調小組共同執(zhí)行監(jiān)督。表決通過，則進行公示。

7.公示。

村民集體組織表決通過規(guī)劃方案后，要對規(guī)劃方案進行公示，公示期間村民無異議，即可執(zhí)行規(guī)劃方案。

8.實施規(guī)劃。

在公示期內村民對規(guī)劃無異議，公示期后即可計劃規(guī)劃的實施。高標準農田項目規(guī)劃相關政府部門開始組織施工單位開始建設，在施工過程村民集體組織可以執(zhí)行監(jiān)督職能，防止施工方偷工減料，不按具體規(guī)劃方案執(zhí)行。建設必須按照計劃標準、施工標準進行，在建設過程中及時糾正執(zhí)行偏差，通過制定指標衡量計劃完成情況。在規(guī)劃實過程中，一定要嚴格遵循統(tǒng)一的具有指導性的規(guī)劃和規(guī)范建設標準。

政府主要是由紀檢監(jiān)察部門行使監(jiān)督職能，在監(jiān)督過程中應該配合村民集體組織對高標準農田建設全過程進行監(jiān)督。施工完成后，政府就要及時組織相關部門進行竣工驗收，排查建設內容是否符合建設標準。

農戶參與規(guī)劃的流程圖