【摘 要】統(tǒng)一管理與收取合理租金在新中國(guó)成立前夕被中共中央確定為城市公房管理的基本政策，征租是政府實(shí)現(xiàn)公房管理的重要途徑。1949年6月，天津市政府頒布計(jì)租辦法，開(kāi)始公房征租工作。在征租過(guò)程中，遇到了因租金標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高及部分租戶抗租等問(wèn)題，其中公務(wù)人員的欠租問(wèn)題最為嚴(yán)重。為此，天津市政府于1951年頒布新的租金標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行新的計(jì)租方式，并采取由單位統(tǒng)一扣租、征求基本住戶意見(jiàn)、實(shí)行地區(qū)負(fù)責(zé)制等改進(jìn)手段，取得了積極成效。天津市政府在公房征租工作中的實(shí)踐，帶動(dòng)了私人房屋問(wèn)題的解決，初步建立起城市公房管理制度，為以后的公房管理積累了經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】天津；城市接管；民用公房；征租；“以租養(yǎng)房”

【中圖分類號(hào)】K27；D232【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A【文章編號(hào)】2096-6644（2022）06-0033-13

解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨接管城市的不斷增多，如何管理好城市中的公共房屋（簡(jiǎn)稱公房）成為一個(gè)重要問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)新課題。根據(jù)中共的城市接管政策，官僚資本的房屋予以接收，戰(zhàn)犯及反革命分子的房屋經(jīng)政府判決后予以沒(méi)收，這些房屋構(gòu)成了新政權(quán)建立初期城市公房的主體。從使用情況來(lái)看，城市公房又可以分為公用和民用兩部分。統(tǒng)一管理與收取合理租金是中共中央確立的城市公房管理的基本政策，公房征租是實(shí)現(xiàn)這一管理的重要舉措，而民用公房的管理由于租戶情況復(fù)雜而面臨更多挑戰(zhàn)。新政權(quán)對(duì)民用公房征租的過(guò)程，是一個(gè)探索建立城市公房管理制度的過(guò)程，也是一個(gè)推進(jìn)城市社會(huì)治理的過(guò)程，具有重要的研究?jī)r(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。目前，學(xué)界關(guān)于新中國(guó)初期城市住房問(wèn)題的研究普遍以私房為對(duì)象，對(duì)于公房的研究一般從20世紀(jì)50年代后期福利房制度形成后開(kāi)始，新中國(guó)初期的公房管理及其房租征收等問(wèn)題沒(méi)有得到足夠關(guān)注。作為中國(guó)共產(chǎn)黨接管的第一座特大型城市，天津的民用公房征租工作較早開(kāi)展，具有一定的典型意義。本文擬根據(jù)未刊檔案、報(bào)刊資料，對(duì)1949—1951年天津市民用公房征租工作進(jìn)行考察，反映中國(guó)共產(chǎn)黨在開(kāi)展城市工作、解決民生問(wèn)題方面的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步豐富和完善新中國(guó)城市住房問(wèn)題的研究。

一、公房征租的政策依據(jù)及現(xiàn)實(shí)意義

公產(chǎn)的概念古已有之，一般指政府所有的房屋和土地等不動(dòng)產(chǎn)。清代公產(chǎn)的范圍大幅擴(kuò)展，在前代荒地、屯田、沙田等形式外，根據(jù)占有形式和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，出現(xiàn)了旗產(chǎn)、營(yíng)產(chǎn)、逆產(chǎn)等類型。進(jìn)入民國(guó)后，公產(chǎn)的范圍和規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，南京國(guó)民政府時(shí)期主要分為官產(chǎn)、旗產(chǎn)、營(yíng)產(chǎn)、學(xué)產(chǎn)、逆產(chǎn)等項(xiàng)?？箲?zhàn)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的陜甘寧邊區(qū)政府也曾頒布公產(chǎn)管理辦法，明確公產(chǎn)包括政府公田、公房、公樹(shù)、公畜、公礦、學(xué)田、教產(chǎn)、抗日軍人之公田（即從前紅軍公地）以及其他不屬于私人之財(cái)產(chǎn)。抗戰(zhàn)勝利后，國(guó)民政府在各大城市接收了一批日偽財(cái)產(chǎn)，其中房屋為數(shù)不少，公產(chǎn)數(shù)量進(jìn)一步擴(kuò)大，但管理和經(jīng)營(yíng)非?；靵y。解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期，中國(guó)共產(chǎn)黨的工作重心逐漸轉(zhuǎn)入城市，各大城市中的公房成為接管對(duì)象。由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，在對(duì)城市的接管過(guò)程中，一些機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)爭(zhēng)奪和搶占城市公房，糟蹋毀壞房屋和家具，甚至還有一些干部擅自在城市公房中設(shè)立私人公館，在民眾中間留下了不良印象，一定程度上妨害了接收工作的進(jìn)行。

1947年11月，華北重鎮(zhèn)石家莊解放，在接管初期，一度出現(xiàn)了無(wú)政府狀態(tài)，導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂，“許多公共建筑的門窗雜物亦被破壞或取去”。在中共中央的關(guān)注和指導(dǎo)下，石家莊市政府迅速整頓接管秩序，穩(wěn)定了社會(huì)形勢(shì)。1948年1月，石家莊市政府發(fā)布公告，決定對(duì)全市公房及其內(nèi)部設(shè)備實(shí)行統(tǒng)一管理，任何使用公房的公私營(yíng)商店、工廠、合作社及個(gè)人都須訂立租賃合同，并按照合同內(nèi)容定期交付租金。在這一公告中，統(tǒng)一管理與收取租金是主要內(nèi)容。1948年下半年，隨著中國(guó)人民解放軍在戰(zhàn)場(chǎng)上順利推進(jìn)，中國(guó)共產(chǎn)黨的城市接管進(jìn)程開(kāi)始加速，制定一部城市公房管理辦法成為一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。12月20日，中共中央印發(fā)由劉少奇起草的《關(guān)于城市中公共房產(chǎn)問(wèn)題的決定》，主要精神有兩點(diǎn)：一是加強(qiáng)管理，城市接管后設(shè)立公共房產(chǎn)管理處，統(tǒng)一管理與分配城市公房，進(jìn)城干部實(shí)行集中辦公和集中居住制度；二是收取租金，所有在城市公房居住及辦公者均須支付必要的房租，用作修理房屋、添置水電設(shè)備和家具、雇用管理人員及建造新房的費(fèi)用。這一決定延續(xù)了石家莊布告的基本精神，統(tǒng)一管理與收取房租從中央層面得到確認(rèn)并予以強(qiáng)化。

統(tǒng)一管理是解決接管初期爭(zhēng)奪與破壞城市公房問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)舉措，但為什么還要強(qiáng)調(diào)對(duì)公房收租呢？馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)此有過(guò)論述，恩格斯在《論住宅問(wèn)題》中指出，房屋、工廠和勞動(dòng)工具的用益權(quán)，至少在共產(chǎn)主義社會(huì)實(shí)現(xiàn)前的過(guò)渡時(shí)期難以無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)讓給個(gè)人或團(tuán)體，即使由勞動(dòng)人民實(shí)際占有全部勞動(dòng)工具，也決不排除保存租賃關(guān)系。列寧在《國(guó)家與革命》中更加明確地指出，把屬于全民的住宅租給單個(gè)家庭就既要征收租金，又要實(shí)行一定的監(jiān)督，至于過(guò)渡到免費(fèi)分配住宅，那是與國(guó)家的完全“消亡”聯(lián)系著的。因此，恩格斯和列寧一致認(rèn)為，在進(jìn)入共產(chǎn)主義社會(huì)前，房屋租賃關(guān)系的存在是必要的。劉少奇在起草《關(guān)于城市中公共房產(chǎn)問(wèn)題的決定》時(shí)是否受到恩格斯和列寧的影響，目前不得而知，從文件表述來(lái)看，當(dāng)時(shí)主要考慮的還是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。劉少奇指出，對(duì)城市公房實(shí)行統(tǒng)一管理并收取房租意義重大，不僅可以保護(hù)城市房屋免受破壞，還可以維持各級(jí)干部在城市中的秩序，防止干部腐化和官僚主義化。

平津解放前夕，根據(jù)中共中央軍委的指示，城市中的公共房產(chǎn)、企業(yè)、工廠、學(xué)校、廟宇場(chǎng)所均歸軍管會(huì)接管。1949年1月15日，天津解放，軍管會(huì)接管部設(shè)立不管處，負(fù)責(zé)接管城市公共房產(chǎn)及敵（日本）、偽（漢奸戰(zhàn)犯）房產(chǎn)。4月1日，不管處改組成立公產(chǎn)清管局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市公有房地產(chǎn)的管理工作。1949年4月，華北人民政府發(fā)出統(tǒng)一管理城市公房的指示，要求一切機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校及公私人員占用的公房均須按照行署、省、市規(guī)定的租賃價(jià)格交納租金，并進(jìn)一步明確所收租金主要用于修繕和養(yǎng)護(hù)房屋，不得挪作他用。各大城市解放初期缺房嚴(yán)重，新政權(quán)暫時(shí)無(wú)力大規(guī)模建房和修房，通過(guò)收租來(lái)養(yǎng)護(hù)現(xiàn)房是保證市民有房居住的重要手段。天津市政府指出：“我們目前解決房屋問(wèn)題的基本出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)是使公私所有房屋都能隨著發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟(jì)、開(kāi)展文化起其應(yīng)有的積極作用，為此必須保護(hù)已有房屋免于破壞，并能及時(shí)修理已經(jīng)危險(xiǎn)的房屋，建筑新的房屋，使城市中的勞動(dòng)居民能改善其居住的條件，從而有利于生產(chǎn)的發(fā)展和文化的推進(jìn)。”此外，從天津解放初期的情況來(lái)看，對(duì)民用公房征租還有以下幾方面的重要意義：

第一，闡明中國(guó)共產(chǎn)黨的城市房屋政策，消除部分市民存有的“分房”“共產(chǎn)黨來(lái)了不交租”等幻想。天津接管初期，“住者有其房”的言論依舊在社會(huì)上蔓延，很多私人房主和房客都做了分房的思想準(zhǔn)備。房主普遍存在怕斗爭(zhēng)、怕分房的恐慌思想，不敢收租，也不敢過(guò)問(wèn)房產(chǎn)，有的在拆毀房?jī)?nèi)設(shè)備。一些房客甚至試探著分房，更有些人等不及主動(dòng)要求先分房，如有軍屬要求先給他幾間房子，將來(lái)分房時(shí)就不搬家了。關(guān)于分房的說(shuō)法也并非空穴來(lái)風(fēng)，一方面是受解放區(qū)平分土地政策的影響；另一方面是之前確實(shí)有一些城市在接管過(guò)程中提出了分房的口號(hào)，如濟(jì)南在接管初期就提出了“人人有房住”的口號(hào)，導(dǎo)致房客不交租，房東不修房，政府極其被動(dòng)，德州也曾提出“住者有其屋”的口號(hào)。公房住戶對(duì)新政權(quán)的房屋政策更是充滿不切實(shí)際的期待，普遍認(rèn)為房租應(yīng)該比以前低，甚至有不交租、白住的思想，尤其是那些多年免費(fèi)居住在公房的住戶，認(rèn)為不交租是理所當(dāng)然的。在公房征租工作初期，有部分住戶希望以群眾的力量來(lái)讓政府減租，以此渾水摸魚，甚至有少數(shù)人暗中操縱租戶抗訂租約，如第三區(qū)國(guó)山里住戶孫虎臣和三介里住戶賀慶吾帶頭不交租。因此，通過(guò)開(kāi)展公房征租工作，可以讓市民了解新政權(quán)的城市房屋政策，放棄不切實(shí)際的幻想，有利于城市秩序的建立。

第二，通過(guò)征租掌握城市公房的基本情況，改變公房管理的混亂局面。抗戰(zhàn)勝利后，根據(jù)國(guó)民黨河北平津區(qū)敵偽產(chǎn)業(yè)處理辦法，敵偽地產(chǎn)房產(chǎn)由中央信托局代為接管。由于沒(méi)有獲得日偽的房產(chǎn)清冊(cè)，所以主要依靠各單位申報(bào)，清查工作非常艱難，負(fù)責(zé)清理工作的中央信托局天津分局坦陳：“本市方面隱匿之?dāng)钞a(chǎn)房屋，尚不在少?！碑?dāng)時(shí)媒體感嘆：“迄今津市究竟有若干敵偽房屋，始終無(wú)確切統(tǒng)計(jì)。”由于情況復(fù)雜，敵偽房產(chǎn)的清理工作緩慢。根據(jù)1948年3月初的統(tǒng)計(jì)，全市共接管日本房產(chǎn)5195所，除標(biāo)賣發(fā)還的834所外，還有4361所沒(méi)有處理；接管漢奸房產(chǎn)案件263件，僅處理24件。此外，房屋所有人和實(shí)際居住者之間經(jīng)常發(fā)生租賃或騰讓方面的糾紛，強(qiáng)占和延期不騰房的案件很多。另?yè)?jù)國(guó)民黨敵偽房屋清理委員會(huì)1948年4月的統(tǒng)計(jì)，在已接收的房屋中，被強(qiáng)占、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)倒的占比超過(guò)三分之一，真正出租的很少。由此可見(jiàn)，雖然天津在抗戰(zhàn)勝利后接管了大量日偽房屋，但未能實(shí)現(xiàn)有效管理。在解放軍進(jìn)入天津前后，不少公房被破壞或設(shè)備被盜，甚至被市民趁亂占用，公產(chǎn)管理部門在接管后甚至不清楚城市中公房的實(shí)際數(shù)目。因此，通過(guò)開(kāi)展征租工作，有助于摸清全市公房的基本情況，這是建立城市公房管理制度的基礎(chǔ)。

第三，帶動(dòng)私人房屋問(wèn)題的解決。新政權(quán)建立初期，天津市私人房屋租賃關(guān)系混亂，主客糾紛頻發(fā)，成為一大社會(huì)問(wèn)題。若從穩(wěn)定社會(huì)秩序、鞏固新生政權(quán)的角度而言，整頓占房屋總數(shù)絕大比例的私人房屋無(wú)疑是接管初期的當(dāng)務(wù)之急。但是，城市公房無(wú)疑是未來(lái)解決住房問(wèn)題的基礎(chǔ)，是新政權(quán)要大力發(fā)展與倚重的，同時(shí)對(duì)于促進(jìn)與帶動(dòng)私人房屋問(wèn)題的解決有重要意義。這一點(diǎn)從后面的工作中也可看出，天津市公房征租工作于1949年6月啟動(dòng)，遠(yuǎn)早于1951年3月開(kāi)始的私人房屋整頓工作。公產(chǎn)管理部門指出：“在1949年訂租時(shí)的計(jì)劃是為了帶動(dòng)私人房租從紊亂的狀況中趨入正常，逐步達(dá)到合理?！贝撕螅a(chǎn)管理部門也一再?gòu)?qiáng)調(diào)“公產(chǎn)房租不應(yīng)當(dāng)比私產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，因?yàn)榉繓|房客都是要拿公產(chǎn)來(lái)比比”，如果公產(chǎn)租金過(guò)低，就會(huì)影響到私房租金的調(diào)整。此外，由于公房數(shù)量在城市房屋中占比較少，其征租工作方便開(kāi)展，有利于起到帶動(dòng)作用，在租金標(biāo)準(zhǔn)制定方面也能進(jìn)行有益的探索，為解決私人房屋問(wèn)題提供借鑒。

二、民用公房征租工作的開(kāi)展及欠租問(wèn)題

民用公房的征租工作由天津市公產(chǎn)清管局管理科負(fù)責(zé)。管理科下設(shè)經(jīng)營(yíng)股和四個(gè)管理組，負(fù)責(zé)全市11個(gè)區(qū)的征租工作：經(jīng)營(yíng)股負(fù)責(zé)一區(qū)和二區(qū)，第一管理組負(fù)責(zé)三區(qū)，第二管理組負(fù)責(zé)四區(qū)和五區(qū)，第三管理組負(fù)責(zé)六區(qū)和十區(qū)，第四管理組負(fù)責(zé)七區(qū)、八區(qū)、九區(qū)和十一區(qū)。接管初期，進(jìn)城干部主要實(shí)行供給制（包干制），住用公房由單位統(tǒng)一繳納租金，所以民用公房征租對(duì)象主要為薪金制職工（以留用舊職員為主）以及一直在公房居住的普通住戶。

制定租金標(biāo)準(zhǔn)是開(kāi)展民用公房征租工作的前提。由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，天津市公產(chǎn)清管局首先參考了私房租金計(jì)算辦法和石家莊的公房征租辦法，但發(fā)現(xiàn)均不合適。經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)查和初步研究，天津市公產(chǎn)清管局于1949年5月下旬制定《評(píng)定租金臨時(shí)辦法》。該辦法貫徹了中共中央和華北人民政府關(guān)于公房租金的指示，確立的基本精神是保護(hù)及發(fā)展公房以繁榮城市，達(dá)到“以房養(yǎng)房”進(jìn)而“以房建房”的目的。計(jì)租標(biāo)準(zhǔn)方面，主要參考環(huán)境（包括繁榮率及適用率）、新舊程度、設(shè)備情況和建筑材料四方面的情況，每個(gè)方面被賦予不同的“比數(shù)”：環(huán)境為8，新舊程度為5，設(shè)備情況為4，建筑材料為3，共計(jì)20。在計(jì)算房租時(shí)，根據(jù)各項(xiàng)條件的實(shí)際情況，給以適當(dāng)?shù)姆謹(jǐn)?shù)，每項(xiàng)最高為100分。將每項(xiàng)條件所得分?jǐn)?shù)乘以該項(xiàng)“比數(shù)”，四項(xiàng)所得分?jǐn)?shù)之和除以20即為該房每一計(jì)租單位（100平方市尺，約合11平方米，下同）的分?jǐn)?shù)，每分折合1斤小米。根據(jù)測(cè)算，上等房屋每一計(jì)租單位約為100斤小米，下等房屋約為15斤小米。此外，規(guī)定貧苦烈軍屬減租20%～50%，貧苦公務(wù)人員減租10%～25%，貧苦市民、失業(yè)工人、公益事業(yè)團(tuán)體減租5%～15%。

1949年6月1日，天津市《評(píng)定租金臨時(shí)辦法》正式實(shí)施，民用公房征租工作隨之開(kāi)始。天津市政府對(duì)征租工作非常重視，要求全市供給制職員以外的各機(jī)關(guān)職員，如果住用宿舍則一律按照公產(chǎn)清管局的規(guī)定繳納房租，不得違章或推諉拖延。盡管有天津市政府的命令，但民用公房征租工作還是遇到了阻力。一些公房住戶企圖交低租，甚至抗租，主要存在以下幾種情況：（1）在推動(dòng)訂租工作的初期，有的住戶認(rèn)為解放后租金應(yīng)該降低，甚至有白住不交租的思想；（2）有的住戶暗中操縱，不僅自己抗拒訂立租約，還煽動(dòng)其他住戶以集體請(qǐng)?jiān)富蚬恼?qǐng)求的方式要求政府降低租金；（3）很多住戶受到附近“抗租”戶的影響，開(kāi)始觀望，有的住戶甚至因?yàn)槭艿酵{而不敢訂租。對(duì)此，天津市公產(chǎn)清管局的工作人員進(jìn)行了耐心解釋，處理了一些“壞份子”，基本扭轉(zhuǎn)了局面。

由于強(qiáng)調(diào)“以租養(yǎng)房”，《評(píng)定租金臨時(shí)辦法》計(jì)算出的公房房租較高。即使是下等公房，每一計(jì)租單位仍高達(dá)15斤小米。根據(jù)1950年的調(diào)查，全市每月平均租金低于15斤小米的房屋要占到60%以上，貧民聚集的九區(qū)甚至可以達(dá)到92%。對(duì)此，天津市市長(zhǎng)黃敬在各界代表會(huì)議上解釋說(shuō)：“至于公有房屋出租租額，一般反映嫌高，因房屋修繕必須靠房租收入來(lái)解決，否則即無(wú)法保養(yǎng)房產(chǎn)?！惫空髯夤ぷ鏖_(kāi)始后，對(duì)于天津市公產(chǎn)清管局制定的租金標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)人員普遍反映難以負(fù)擔(dān)。以稅務(wù)局為例，該局第三稽征所職員張登甲向局里反映：“房租過(guò)高，本人無(wú)力擔(dān)負(fù)?！焙伦坑?、陳殿武、王浩然等17名職員聯(lián)名給局里寫信訴苦：“每月所入有限，而該局所定之房?jī)r(jià)極高，非能力所負(fù)擔(dān)?！?949年9月，為了照顧貧困租戶的負(fù)擔(dān)，推動(dòng)公房征租工作的開(kāi)展，天津市公產(chǎn)清管局決定在原租金基礎(chǔ)上減去20%，并規(guī)定烈軍屬優(yōu)待25%，公務(wù)人員優(yōu)待20%，公益事業(yè)團(tuán)體優(yōu)待20%，貧苦市民根據(jù)情況給予不同年限、不同成數(shù)的優(yōu)待。

1949年底，訂約工作基本完成，全市共有民用公房2679所、18395間。租金方面，全市每計(jì)租單位平均為19.5斤小米，各區(qū)情況又有所不同，與房屋質(zhì)量有關(guān)。其中一區(qū)最高，每計(jì)租單位為34.1斤小米；十一區(qū)最低，每計(jì)租單位為10.9斤小米，較剛訂租時(shí)制定的租金標(biāo)準(zhǔn)已明顯降低。租戶方面，全市共有8460戶，其中集體住戶902戶，個(gè)體住戶7558戶。在集體住戶中，商店類最多，為705戶。在個(gè)體住戶中，公務(wù)人員1797戶、工人1421戶、小販975戶、商人794戶、無(wú)業(yè)人員732戶，這幾類人員占據(jù)主要比重。通過(guò)訂約工作，管理部門掌握了全市公房的基本情況，宣傳了新政權(quán)的房屋政策。

進(jìn)入1950年后，全市公房住戶的欠租問(wèn)題開(kāi)始突出。1950年1月至6月，各月欠租米數(shù)分別為24693斤、33349斤、43132斤、69523.9斤、129909.3斤和296332.5斤，欠租比例分別為4.86%、6.39%、8.16%、13.04%、24.66%和52.93%，欠租情況開(kāi)始逐漸嚴(yán)重。1950年全市民用公房住戶為9800余戶，公務(wù)人員占比最多，約為總戶數(shù)的19%。以1950年5月為例，該月累計(jì)欠租70余萬(wàn)斤小米，其中公務(wù)人員欠租8.8萬(wàn)余斤小米，約占12%。迪化道（今鞍山道）消防隊(duì)的大部分住戶自1949年起就不交租，影響了附近住戶交租的積極性。在公務(wù)人員欠租戶中，公安人員最多，也最難處理，欠租多在四五個(gè)月。市傳染病醫(yī)院部分職員欠租半年以上，欠租額達(dá)1000余斤小米。中央醫(yī)院職員中有110戶租住公房，其中78戶欠租。

由上表可知，天津市公安局、衛(wèi)生局、教育局、稅務(wù)局等均為欠租大戶，普遍欠租半年以上，主要發(fā)生在公務(wù)人員居住集中的一區(qū)。那么，造成公務(wù)人員大面積欠租的原因是什么呢？

第一，天津解放初期職工收入較低，部分公務(wù)人員的收入與房租負(fù)擔(dān)不相匹配，這是初期出現(xiàn)欠租的主要原因。公房征租工作開(kāi)始后，根據(jù)天津市公產(chǎn)清管局的調(diào)查，一般公務(wù)人員的負(fù)擔(dān)能力較弱。主要原因是公務(wù)人員家庭人口多，平均四五口，住用面積較大，房屋條件一般在中等以上，每月房租占到薪水的20%～25%。以天津市稅務(wù)局為例，職員張登甲每月薪金409斤玉米面，家里四口人，感覺(jué)房租負(fù)擔(dān)過(guò)重，希望局里發(fā)給證明辦理減租；職員朱鶴年每月房租60斤小米，全家六口全依靠他一人的收入，生活窘困，希望局里予以照顧；職員張鴻儒全家六口全靠他一人收入，每月收入410斤玉米面，房租69斤小米（約合76斤玉米面），但須一次性交納6月和7月的房租，他感到十分困難，希望局里暫借薪金以解燃眉之急；職員賈善擎每月薪金260斤玉米面，核定月租16斤小米（約合17斤玉米面），家里極其困難，自述“雖未斷炊，債務(wù)已經(jīng)累累，對(duì)于市屬清管局所核定租金，雖不甚多，實(shí)感無(wú)力負(fù)擔(dān)”。類似的情況還有很多。公務(wù)人員生活的惡化并不是接管后出現(xiàn)的，而是在抗戰(zhàn)勝利后隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的崩潰逐漸積累的歷史遺留問(wèn)題。

1949年12月，天津市公產(chǎn)清管局對(duì)幾個(gè)主要使用單位進(jìn)行調(diào)查，其中公務(wù)人員的收入情況選取鐵路局、公安局、稅務(wù)局及衛(wèi)生局四個(gè)機(jī)關(guān)，工人的收入情況選取中紡公司和鐵路局兩個(gè)單位。根據(jù)調(diào)查，四個(gè)機(jī)關(guān)的職員平均每月每戶收入409.35斤玉米面，房租支出約為55.35斤玉米面，房租支出額占收入的13.52%。中紡公司和鐵路局工人平均每月每戶收入419.41斤玉米面，房租支出約為22.21斤玉米面，房租支出額占收入的5.30%。通過(guò)對(duì)比可知，四個(gè)機(jī)關(guān)的職員和兩個(gè)單位的工人每月人均收入基本相同，但房租負(fù)擔(dān)差異顯著。這一差異主要是兩方面因素造成的：一是計(jì)租面積不同，部分公務(wù)人員住用房屋面積較大。二是計(jì)租規(guī)則不合理，《評(píng)定租金臨時(shí)辦法》將環(huán)境和新舊程度兩項(xiàng)賦予較大的比重。天津市的機(jī)關(guān)單位主要分布在一區(qū)，公務(wù)人員也集中居住在一區(qū)，占公務(wù)人員住戶總數(shù)的65%。一區(qū)原為日租界，大部分為日式建筑，分為陰暗兩間，兩戶合租，生活十分不便。但若供一戶居住，不僅浪費(fèi)，而且房租負(fù)擔(dān)較重。公房管理部門曾嘗試動(dòng)員困難住戶遷移到其他區(qū)，但住戶均強(qiáng)調(diào)社會(huì)關(guān)系不愿搬遷。此外，一區(qū)是核心城區(qū)，地理位置優(yōu)越，環(huán)境較好，租金標(biāo)準(zhǔn)全市最高，這自然也加重了貧困租戶的負(fù)擔(dān)。

第二，從整體社會(huì)環(huán)境來(lái)看，天津解放初期全市房屋租賃關(guān)系極其混亂，公私房屋欠租情況非常普遍。根據(jù)天津市人民法院的統(tǒng)計(jì)，該院自1949年6月至1950年4月間共受理欠租案件722件，僅次于騰房和增租案件數(shù)，是引發(fā)主客糾紛的主要原因之一。天津解放前全市公房管理已經(jīng)非?；靵y，并未實(shí)行統(tǒng)一管理，很多單位根本不收租，或不定期收租，職員普遍沒(méi)有交租的習(xí)慣。民用公房租金自1949年9月降低20%后，普通職員的負(fù)擔(dān)已經(jīng)減輕，欠租的發(fā)生很多是住戶不注意交租日期造成的。根據(jù)1951年一區(qū)的材料，有75.6%的欠租戶對(duì)交租不重視，或習(xí)慣壓一個(gè)月，或一時(shí)周轉(zhuǎn)不開(kāi)而欠租一兩個(gè)月，這一部分住戶收回欠租的可能性很大；還有4.8%的欠租戶屬于有交租能力而故意拖欠的，較難收回。二區(qū)的材料反映，很多欠租戶屬于思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題，仍把管理機(jī)構(gòu)當(dāng)作“房產(chǎn)公司”，把房管干部當(dāng)作“催租人”看待，全區(qū)僅有30%的欠租戶屬于真正生活困難。三區(qū)也有68%的欠租戶缺乏及時(shí)交租的習(xí)慣。對(duì)此，工作人員采取了勤催的辦法，每月把握住戶發(fā)薪時(shí)間去催租，較為有效。

第三，公房管理部門的征租方式存在問(wèn)題。在1949年的征租過(guò)程中，公房管理部門一般會(huì)在每月初根據(jù)小米牌價(jià)確定每戶應(yīng)納的當(dāng)月房租金額。但這一時(shí)期物價(jià)變動(dòng)頻繁，且呈持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，所以公房住戶紛紛選擇在月末交租，這樣往往比月初能節(jié)省很多。如1949年11月物價(jià)暴漲，小米零售價(jià)格由10月的225元（人民幣舊幣，下同）漲至715.72元，增長(zhǎng)2.18倍。也就是說(shuō)，如果在11月末交租的話，可以較月初節(jié)省近70%，這無(wú)形中助長(zhǎng)了拖欠交租的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府的租金收入。為此，1950年元月起改按當(dāng)日小米牌價(jià)征租。與這一征租計(jì)價(jià)方式改革進(jìn)行的同時(shí)，天津市場(chǎng)物價(jià)于1950年1月和2月迎來(lái)了新一輪暴漲。根據(jù)天津市工商局的統(tǒng)計(jì)，若以1949年12月的平均物價(jià)為基期，市場(chǎng)中26種主要商品的物價(jià)總指數(shù)至1950年2月底共上升112.7%，其中副食品價(jià)格因處于春節(jié)期間上升205.7%，食糧類上升125.6%。仍以小米價(jià)格為例，1950年2月的市場(chǎng)零售價(jià)格由1949年12月的836.98元增至1804.5元，增長(zhǎng)一倍以上。在征租計(jì)價(jià)方式和物價(jià)的雙重變動(dòng)下，很多長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣拖延交租的住戶負(fù)擔(dān)加重，欠租日益增加。

與此同時(shí)，1950年2月處于農(nóng)歷春節(jié)期間，更加劇了公房收租的難度。在此情況下，一些負(fù)責(zé)征租的干部開(kāi)始對(duì)工作失去信心，認(rèn)為欠租是一個(gè)難以解決的問(wèn)題，沒(méi)有很好地去收租。部分住戶故意拖延不訂租或不交租，也助長(zhǎng)了其他住戶觀望和拖延交租現(xiàn)象的發(fā)展，導(dǎo)致1月至3月欠租數(shù)額的大量增長(zhǎng)。由于公房住戶收入普遍不高，一旦形成欠租就會(huì)進(jìn)入惡性循環(huán)，還了舊賬又會(huì)產(chǎn)生新賬，導(dǎo)致欠租現(xiàn)象日益嚴(yán)重。為此，天津市公產(chǎn)管理局函請(qǐng)各單位大力協(xié)助，對(duì)欠租干部進(jìn)行說(shuō)服教育，保證以后不再欠租，舊欠租金則按實(shí)際情況予以照顧，分期補(bǔ)交。欠租現(xiàn)象也引起了天津市政府的關(guān)注。市政府向各欠租單位發(fā)出通知，要求對(duì)欠租職工進(jìn)行教育，要從“整體出發(fā)和重視政府法令為主，迅速照章訂租及繳納租金”。

三、改進(jìn)民用公房征租工作的具體措施

天津市民用公房征租工作自1949年6月啟動(dòng)，至1950年底已經(jīng)積累了很多問(wèn)題，尤其是公務(wù)人員的欠租問(wèn)題，急需妥善解決。公務(wù)人員欠租問(wèn)題的發(fā)生，既與職工生活狀況有關(guān)，也受到租金標(biāo)準(zhǔn)不合理、征租方式不科學(xué)、市場(chǎng)物價(jià)波動(dòng)等客觀條件的影響。為此，天津市公產(chǎn)管理局采取了一系列改進(jìn)措施。

（一）制定新的租金標(biāo)準(zhǔn)

租金標(biāo)準(zhǔn)是民用公房征租工作的核心，也是從根本上解決欠租問(wèn)題的關(guān)鍵。房租標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，而1949年天津《評(píng)定租金臨時(shí)辦法》出臺(tái)非常倉(cāng)促，只用了一個(gè)多月的時(shí)間，無(wú)論是在理論上還是實(shí)踐中都遇到了一些問(wèn)題。首先，該臨時(shí)辦法僅選定環(huán)境、新舊程度、設(shè)備情況和建筑材料四個(gè)指標(biāo)來(lái)確定房租，更多反映的是房屋使用情況，而沒(méi)有考慮房屋管理成本，從理論上無(wú)法體現(xiàn)“以租養(yǎng)房”的基本精神。其次，四個(gè)指標(biāo)的“比數(shù)”設(shè)置不合理，環(huán)境和新舊程度兩項(xiàng)的比重過(guò)高，占整體比重的65%，這對(duì)居住在市區(qū)繁華地段而房屋質(zhì)量較差的住戶并不公平，而天津解放初期的實(shí)際情況是公私房屋普遍失修，需要修理的公房占90%左右。如公務(wù)人員集中居住的一區(qū)為舊日租界，地理位置優(yōu)越，交通便利，房屋建筑年代也較近，所以計(jì)租分?jǐn)?shù)較高。但這些房屋質(zhì)量較差，設(shè)計(jì)也不合理，造成計(jì)租結(jié)果不公平。最后，該臨時(shí)辦法規(guī)則設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單，對(duì)于租金的計(jì)算較為籠統(tǒng)，所以在實(shí)際執(zhí)行中受人為因素影響較大。雖然各單位在定租時(shí)進(jìn)行了觀摩和比較，但仍出現(xiàn)了各區(qū)之間執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)象。

公房管理部門對(duì)于《評(píng)定租金臨時(shí)辦法》存在的問(wèn)題是清楚的，認(rèn)為在城市中開(kāi)展公房征租是一項(xiàng)新的工作，缺乏經(jīng)驗(yàn)，“要規(guī)定出一個(gè)適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)而且要把數(shù)目很大的公產(chǎn)房屋評(píng)定得合理，不使中間有偏高偏低的現(xiàn)象，是比較困難的”。為此，公房管理部門決定邊執(zhí)行邊研究，從1949年11月開(kāi)始著手制定新的計(jì)租方法。經(jīng)過(guò)對(duì)全市房屋造價(jià)及居民負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行細(xì)致調(diào)查，并在1950年多次試驗(yàn)，《公產(chǎn)房租計(jì)算辦法》于1951年1月正式施行?！耙宰怵B(yǎng)房”是這一時(shí)期民用公房的租金政策，租金不宜過(guò)高也不宜過(guò)低，兼顧房屋管理成本與住戶負(fù)擔(dān)水平，新的計(jì)租辦法就是依據(jù)這一原則制定的。根據(jù)《公產(chǎn)房租計(jì)算辦法》，房租由單純房租和地租構(gòu)成。單純房租包含兩部分：一部分是建造房屋的投資及經(jīng)營(yíng)房屋所需費(fèi)用，主要是從照顧成本來(lái)考慮的；另一部分是房屋的使用價(jià)值，如新舊程度、設(shè)備情況、環(huán)境等，起到調(diào)節(jié)作用。

租金計(jì)算公式為：每單位面積（100平方市尺）租金=房租基數(shù)×（1±設(shè)備率±新舊率±環(huán)境率）+地租。具體說(shuō)明如下：（1）房租基數(shù)是指各級(jí)建筑物六成新時(shí)每月每單位面積的房租額，根據(jù)成本算出，主要包括折舊賠償金、修繕費(fèi)、管理費(fèi)、房地產(chǎn)稅、印花稅、保險(xiǎn)費(fèi)及利潤(rùn)，這一部分是房租的主體。全市房屋被分為樓房和平房?jī)深悾恳活愑指鶕?jù)房屋建筑情況和屋內(nèi)設(shè)備分為若干等級(jí)。其中樓房分5等，每月單位房租在18～37斤小米之間；平房分8等，每月單位房租在7～26斤小米之間。（2）設(shè)備率以房屋基數(shù)等級(jí)表所列的相稱設(shè)備為標(biāo)準(zhǔn)，合乎標(biāo)準(zhǔn)的不增不減。電燈、自來(lái)水、上下水道、廁所四項(xiàng)是主要條件，每增減一項(xiàng)增減5%；澡盆、暖氣及其他設(shè)備作為一項(xiàng)，根據(jù)其有無(wú)增加1%～10%，但設(shè)備增減總百分?jǐn)?shù)不得超過(guò)20%。（3）關(guān)于新舊率，接管初期全市絕大多數(shù)民用公房為六成新，因此以六成新作為標(biāo)準(zhǔn)，每增減一成增減5%。（4）環(huán)境率分為住宅、商業(yè)、工業(yè)三種情況，其中住宅又細(xì)分為大環(huán)境和小環(huán)境，大環(huán)境以房屋所在地的交通情況及是否為住宅區(qū)作為主要條件，按照地政處規(guī)定的地價(jià)區(qū)等級(jí)在±30%的限度內(nèi)進(jìn)行增減；小環(huán)境主要是以房屋的整潔、光線、衛(wèi)生、格局等條件，結(jié)合大環(huán)境在±30%的限度內(nèi)酌情增減。（5）地租方面，規(guī)定各級(jí)地價(jià)以年息5%計(jì)算。

1951年底，因建筑材料價(jià)格上漲，為了不影響房屋保養(yǎng)，天津市公產(chǎn)管理局決定將單位租金提高30%，并把每單位房租基數(shù)的小米斤數(shù)改為計(jì)租分?jǐn)?shù)，每一計(jì)租分為1400元。相較于1949年施行的《評(píng)定租金臨時(shí)辦法》，《公產(chǎn)房租計(jì)算辦法》更為科學(xué)、全面，糾正了之前各區(qū)租金標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題，促進(jìn)了民用公房征租工作的順利進(jìn)行，也成為新中國(guó)成立后天津市實(shí)行時(shí)間最久的計(jì)租辦法。

（二）改革征租辦法

在1949年和1950年的征租工作中，主要依靠工作人員上門與租戶訂約收租，效率低下。1951年4月27日，天津市政府發(fā)布了公房征租的改進(jìn)辦法，主要內(nèi)容如下：（1）各單位、機(jī)關(guān)、學(xué)校、公營(yíng)工廠、企業(yè)、工會(huì)的薪金制人員，無(wú)論以本人名義或家屬名義租用公房，其應(yīng)繳租金由所屬單位按月扣撥，統(tǒng)一繳付。（2）住在同一建筑物內(nèi)的同一單位職工，由所屬單位以單位名義向公產(chǎn)管理局簽訂集體租約，應(yīng)繳租金由各單位按月繳納。（3）若上述人員在統(tǒng)一扣繳前有欠租，所欠租金由所屬單位負(fù)責(zé)扣繳。這一改革強(qiáng)化了單位在職工交租方面的監(jiān)管作用，具體表現(xiàn)為由單位統(tǒng)一扣租、清理欠租，簡(jiǎn)化了交租手續(xù)，減輕了公房管理部門的工作負(fù)擔(dān)，對(duì)于減少欠租發(fā)生也有重要作用。隨著城市中“單位社會(huì)”的逐漸形成，由單位配合征租的優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步突顯，這一征租方式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直得以沿用。

對(duì)于沒(méi)有單位的普通住戶，天津市公產(chǎn)管理局采取征求基本住戶意見(jiàn)和地區(qū)負(fù)責(zé)制等辦法。如果住戶按期交租、信用良好，就會(huì)被列為基本住戶，公產(chǎn)管理局預(yù)收這些住戶部分租金，并給以相當(dāng)于人民銀行折實(shí)存款的利率優(yōu)待。這樣既使住戶獲得實(shí)惠，也可以減輕管理部門的收租負(fù)擔(dān)，對(duì)于其他住戶按時(shí)交租也有鼓勵(lì)作用。對(duì)于預(yù)收租金，天津市公產(chǎn)管理局一再解釋，這與私人房主以變相倒兌方式強(qiáng)制性的提前收租不同，以讓住戶安心。為了隨時(shí)掌握公房管理情況，保證及時(shí)收租，天津市公產(chǎn)管理局實(shí)行了地區(qū)負(fù)責(zé)制。每一位負(fù)責(zé)經(jīng)租的工作人員都負(fù)責(zé)一片區(qū)域，明確責(zé)任，凡管區(qū)內(nèi)的公房住戶及房屋情況，都由這一專人負(fù)責(zé)辦理。數(shù)人編為一個(gè)小組，每人向小組負(fù)責(zé)，小組向區(qū)負(fù)責(zé)，提高公房管理效率。

（三）集中清理欠租

1951年下半年，天津市公產(chǎn)管理局在各區(qū)組織開(kāi)展清理欠租工作。一區(qū)從10月開(kāi)始大力催租清欠，對(duì)不同的欠租戶采取不同的方式，大部分是用“勤到勤說(shuō)”的說(shuō)服動(dòng)員方式。11月又對(duì)欠租戶發(fā)出通知，結(jié)合愛(ài)國(guó)運(yùn)動(dòng)及爭(zhēng)取續(xù)租權(quán)予以宣傳教育，收到較好效果。一些故意拖延交租的住戶被轉(zhuǎn)送到法院解決，對(duì)于公務(wù)人員的欠租則派專人到其工作單位接洽扣繳。三區(qū)從9月開(kāi)始，針對(duì)欠租情況大力采用“開(kāi)片會(huì)”“催保”“通知至區(qū)說(shuō)服教育”等方式進(jìn)行催租，交租情況始見(jiàn)好轉(zhuǎn)。六區(qū)則將公房住戶組織起來(lái)，平均4～20戶組成一個(gè)基層小組。對(duì)于小組的任務(wù)，六區(qū)房屋科向各小組長(zhǎng)解釋說(shuō)：“不是政府叫小組催租，而是住戶們與管理公產(chǎn)機(jī)構(gòu)的一個(gè)橋梁，是反映群眾對(duì)管理公產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)的一個(gè)群眾組織，是協(xié)助政府更好地把公產(chǎn)管理起來(lái)?！钡謇砬纷鉄o(wú)疑是基層小組的主要任務(wù)，一些小組長(zhǎng)以身作則，主動(dòng)清理了欠租。通過(guò)1951年的清理工作，民用公房的欠租問(wèn)題得到了基本解決。

民用公房征租過(guò)程中之所以出現(xiàn)欠租問(wèn)題，除經(jīng)驗(yàn)不足及計(jì)租辦法存在缺陷外，很大程度上是由于當(dāng)時(shí)私人房屋租賃市場(chǎng)的影響。從天津淪陷時(shí)期開(kāi)始，隨著城市房荒的不斷加劇，房屋租賃關(guān)系混亂就成為社會(huì)頑疾。天津解放后，雖然人民政府采取了一些整頓措施，但在1951年之前一直收效甚微。1951年公房征租工作的改善，一方面是由于制定了新的計(jì)租辦法，改進(jìn)了征租方法，另一方面也是由于私人房屋租賃關(guān)系得到了調(diào)整。1951年2月1日，天津市市長(zhǎng)黃敬在天津市第三屆各界代表會(huì)議第一次會(huì)議上指出，當(dāng)年要“用最大力量、以各種辦法提倡興建房產(chǎn)，并進(jìn)一步解決租賃關(guān)系，以解決房屋問(wèn)題”。3月6日，天津市政府向社會(huì)公布了《天津市私人房屋租賃暫行條例》，隨后在全市進(jìn)行私人房屋租賃關(guān)系的調(diào)整工作，到年底基本上扭轉(zhuǎn)了之前的混亂局面。公、私房屋問(wèn)題之間關(guān)系密切，互相影響，正是由于天津市政府將公、私房屋問(wèn)題統(tǒng)籌解決，才整頓了長(zhǎng)期混亂的私人房屋租賃市場(chǎng)，剛剛起步的公房管理工作也得以走向正軌。

四、結(jié)語(yǔ)

總體而言，1949—1951年天津市民用公房征租工作還處于經(jīng)驗(yàn)探索期、制度建設(shè)期。作為全國(guó)最早解放的特大城市，天津市在民用公房征租方面的實(shí)踐具有重要的探索意義。在計(jì)租辦法上，天津市積極落實(shí)中央“以租養(yǎng)房”的精神，先后制定并施行《評(píng)定租金臨時(shí)辦法》（1949年）和《公產(chǎn)房租計(jì)算辦法》（1951年），后者成為天津市長(zhǎng)期使用的租金辦法。在征租方式上，天津市強(qiáng)化職工單位在統(tǒng)一扣租和清理欠租方面的作用，這一方式此后也一直得以沿用。通過(guò)完善計(jì)租辦法和改進(jìn)征租方式，天津市順利解決了公務(wù)人員的欠租問(wèn)題，民用公房征租工作走上了正軌，初步建立起城市公房管理制度，為此后的公房管理積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，新政權(quán)開(kāi)展民用公房征租工作也是一個(gè)與城市社會(huì)全面接觸進(jìn)而建立政治認(rèn)同的過(guò)程。在這一過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新政權(quán)深化了對(duì)于城市社會(huì)的認(rèn)識(shí)，積累了城市工作的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨的城市政策得以宣傳，以為人民服務(wù)的執(zhí)政理念得到了大多數(shù)市民的認(rèn)同。

【王星晨，歷史學(xué)博士，內(nèi)蒙古大學(xué)歷史與旅游文化學(xué)院講師】

（責(zé)任編輯：羅素敏）