王冠軍，劉 卓，郎勱賢

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

一、明確生態(tài)流量管控內(nèi)涵

生態(tài)流量的提出源于人類對(duì)河流資源的無序開發(fā)利用與氣候變化雙重影響引發(fā)的與水有關(guān)的生態(tài)和環(huán)境問題，因此生態(tài)流量管控主要是調(diào)整人類自身行為，糾正錯(cuò)誤行為。從本質(zhì)上講，生態(tài)流量是在水資源管理中為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)而對(duì)人類用水所設(shè)定的限制性條件。生態(tài)流量的確定與管控很大程度上受到人類認(rèn)識(shí)偏差和水資源管理目標(biāo)的影響。對(duì)水的競(jìng)爭(zhēng)性需求決定了解決這一問題必須通過專門的措施手段，即通過有效的水資源管理來保證河流生態(tài)流量。

目前，在相關(guān)國際組織的推動(dòng)下，各國對(duì)生態(tài)流量的認(rèn)識(shí)越來越趨于一致。就名稱而言，國際社會(huì)多采用“環(huán)境流”（Environmental Flows），而我國多采用“生態(tài)流量”，兩者的內(nèi)涵是一致的?！端筷P(guān)于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導(dǎo)意見》明確：河湖生態(tài)流量是指為了維系河流、湖泊等水生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，需要保留在河湖內(nèi)符合水質(zhì)要求的流量（水量、水位）及其過程。所謂生態(tài)流量管控，即是在經(jīng)授權(quán)政府（機(jī)構(gòu)）批準(zhǔn)的生態(tài)流量目標(biāo)下，組織并利用人、財(cái)、物、信息和時(shí)空等各要素，運(yùn)用一系列管理手段和調(diào)控措施，實(shí)現(xiàn)生態(tài)流量和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的過程。

二、河流生態(tài)流量管控需求

1.生態(tài)流量管控層次分析

生態(tài)流量管控主要包括基礎(chǔ)研究、控制分析和管理評(píng)估三個(gè)層次。從基礎(chǔ)研究層次看，需要從河流生態(tài)系統(tǒng)需求角度研究不同類型河流生態(tài)需水特性，以河流生態(tài)系統(tǒng)完整性、指示物種繁衍生存、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等為目標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的河流最小和適宜生態(tài)流量的研究。從控制分析層次看，即以河流現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，研究水資源開發(fā)利用中的河流生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)問題以及不同生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)之間的關(guān)系，分析不同發(fā)展階段可以供給河流生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)的流量和水量，明確河湖生態(tài)流量的管理目標(biāo)和調(diào)控規(guī)則。從管理評(píng)估層次看，是以河流生態(tài)流量管理目標(biāo)為基礎(chǔ)，研究生態(tài)流量的管控措施，進(jìn)行生態(tài)流量和經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水的互動(dòng)分析，研究生態(tài)用水保障條件和實(shí)現(xiàn)路徑，并在水資源配置中實(shí)施。

2.生態(tài)流量管控要素分析

生態(tài)流量管控要素主要包括管控主體、管控目標(biāo)、管理對(duì)象和管控措施。從管控主體看，包括主管部門權(quán)責(zé)確定和相關(guān)部門權(quán)責(zé)確定。明晰權(quán)責(zé)后，需要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，保障生態(tài)流量的實(shí)施。從管控目標(biāo)看，一是需要正確認(rèn)識(shí)并確定合適的保護(hù)目標(biāo)，如保護(hù)河流水生態(tài)系統(tǒng)并非保護(hù)河流中所有的生物，而是通過對(duì)其關(guān)鍵物種的保護(hù)去實(shí)現(xiàn)生態(tài)穩(wěn)定；二是鑒別目標(biāo)相關(guān)的條件，如季節(jié)性需求和流量等級(jí)、流速變化的需求等；三是管理目標(biāo)應(yīng)該包括“可接受”的理念，即要充分考慮到資源水平恢復(fù)和提高的可能；四是考慮生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的時(shí)間變化性，包括水量、水質(zhì)、水位、過程指標(biāo)等。從管控對(duì)象看，一是要明晰利益相關(guān)者，即用水對(duì)象，重點(diǎn)是不合理或不適宜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水；二是河湖生態(tài)系統(tǒng)，客觀認(rèn)識(shí)河流管理及開發(fā)利用對(duì)河流生態(tài)價(jià)值具有潛在影響，特別是敏感生態(tài)系統(tǒng)，如河口、濕地、水源地、干旱半干旱區(qū)河流廊道等。從管控措施看，包括水量分配、需求管理、實(shí)施監(jiān)測(cè)、生態(tài)調(diào)度、預(yù)警機(jī)制、生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償、評(píng)估考核等。

河流生態(tài)流量管控需求推演見圖1。

圖1 生態(tài)流量管控需求推演

結(jié)合生態(tài)流量管控需求推演，以現(xiàn)有法律法規(guī)和管理現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，構(gòu)建生態(tài)流量管控指標(biāo)體系?？紤]我國河湖生態(tài)流量管控現(xiàn)狀，以現(xiàn)有制度為基礎(chǔ)，考慮指標(biāo)可獲得性，構(gòu)建水量、水質(zhì)、水生態(tài)“三位一體”、地表水和地下水統(tǒng)籌、水域陸域協(xié)同管控的生態(tài)流量管控指標(biāo)體系，見表1。

表1 生態(tài)流量管控指標(biāo)體系

在生態(tài)流量管控指標(biāo)體系中，“控制斷面最小生態(tài)流量”是生態(tài)流量管控指標(biāo)體系中的核心指標(biāo)，建議將“控制斷面最小生態(tài)流量”作為生態(tài)流量考核指標(biāo)。同時(shí)，必須明確認(rèn)識(shí)到，“控制斷面最小生態(tài)流量”不是一個(gè)固定的量，而是根據(jù)生態(tài)流量管理目標(biāo)需求研究制定的一系列不同時(shí)間的連續(xù)指標(biāo)數(shù)據(jù)。

三、完善生態(tài)流量管控制度

1.生態(tài)流量管控制度框架

基于生態(tài)流量管控的現(xiàn)實(shí)需求，充分協(xié)調(diào)現(xiàn)有制度基礎(chǔ)，按照需求層、基礎(chǔ)層、支撐層和核心制度層四部分，構(gòu)建生態(tài)流量管控制度體系的總體框架。生態(tài)流量管控要素（管控主體、目標(biāo)、措施等）是生態(tài)流量管控制度體系的需求層。以需求為導(dǎo)向，從制度保障貫穿生態(tài)流量管控工作全過程的角度出發(fā)，構(gòu)建生態(tài)流量管控制度體系的核心層。將完成法律法規(guī)、指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范作為生態(tài)流量管控的基礎(chǔ)層。水資源有償使用制度、水生態(tài)補(bǔ)償制度等在生態(tài)流量管控工作中發(fā)揮支撐作用，構(gòu)成制度體系中的支撐層。

河湖生態(tài)流量管控制度體系框架見圖2。

2.生態(tài)流量管控關(guān)鍵制度

（1）實(shí)行生態(tài)流量目標(biāo)管理制度

我國現(xiàn)狀的河流生態(tài)流量問題，其復(fù)雜程度和嚴(yán)重程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國外河流所研究的內(nèi)容和要求，尤其是北方河流，現(xiàn)狀生態(tài)流量遠(yuǎn)低于滿足河流生態(tài)系統(tǒng)平衡的適宜生態(tài)流量，甚至經(jīng)常低于最小流量。為此，生態(tài)流量管控目標(biāo)必須因地制宜、因河施策，根據(jù)不同流域的水資源狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平設(shè)定生態(tài)流域管控目標(biāo)，實(shí)施共同但有差別的管理。對(duì)于水資源開發(fā)利用強(qiáng)度低的河流，實(shí)施優(yōu)先保護(hù)，保護(hù)河流系統(tǒng)免受過度水資源開發(fā)利用影響，確保從河流源頭到河口的生態(tài)流量和連通性。對(duì)于水電工程較多的河流，實(shí)施生態(tài)調(diào)度，確保河流生態(tài)流量。對(duì)于地表水和地下水交互密切的河流，水循環(huán)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，產(chǎn)生一系列不同尺度的生態(tài)問題，需要系統(tǒng)地研究生態(tài)流量問題，包括河流生態(tài)流量、相應(yīng)地下水水位，生態(tài)流量與地下水水位必須作為統(tǒng)一整體來考慮。對(duì)于水資源開發(fā)利用強(qiáng)度高的河流，主要以生態(tài)修復(fù)為主，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水與生態(tài)流量的平衡關(guān)系。

（2）完善水資源統(tǒng)一配置制度

將河流生態(tài)流量納入流域、區(qū)域水資源統(tǒng)一配置，科學(xué)制定流域、區(qū)域水資源配置方案，推進(jìn)江河流域水量分配工作。以水資源作為最大剛性約束，充分考慮重要河流控制斷面生態(tài)流量目標(biāo)，對(duì)水資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)之間、不同流域和區(qū)域之間進(jìn)行合理配置。

（3）完善生態(tài)流量調(diào)度制度

在水資源統(tǒng)一調(diào)度中，應(yīng)充分考慮生態(tài)流量要求，編制水量調(diào)度方案時(shí)留足生態(tài)流量，重點(diǎn)保障枯水期生態(tài)基流。此外，要進(jìn)一步開展水工程體系優(yōu)化研究。對(duì)于建成年代較早、生態(tài)水量下泄能力不足的水利基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行必要的改造。針對(duì)在建和已建水利工程設(shè)施，明確最小流量下泄設(shè)施和魚類洄游通道建設(shè)要求，不斷完善水資源調(diào)度運(yùn)行方案，嚴(yán)格執(zhí)行與監(jiān)管。

（4）完善生態(tài)流量監(jiān)測(cè)評(píng)估制度

生態(tài)流量管控是適應(yīng)性管理的過程（見圖3），需要適時(shí)開展跟蹤監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)生態(tài)流量是否滿足，是否達(dá)到了預(yù)先確定的目標(biāo)。根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果，進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，一種情況是生態(tài)流量達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，但生態(tài)系統(tǒng)未達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)，需要重新確定生態(tài)流量，并以此作為水資源配置和下一周期監(jiān)測(cè)的依據(jù)；另一種情況是生態(tài)流量與生態(tài)系統(tǒng)均未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，這時(shí)需要重新確定保護(hù)目標(biāo)，重新估算生態(tài)流量需求，直到滿足預(yù)期目標(biāo)。

圖3 生態(tài)流量管控過程

（5）建立生態(tài)流量預(yù)警制度

設(shè)立河流生態(tài)流量調(diào)度預(yù)警流量。對(duì)應(yīng)于最小生態(tài)流量、適宜生態(tài)流量的滿足程度，進(jìn)行不同等級(jí)的預(yù)警，將適宜生態(tài)流量設(shè)定為黃色預(yù)警流量，將最小生態(tài)流量設(shè)定為紅色預(yù)警流量。在水資源短缺的情況下，將最小生態(tài)流量設(shè)定為河流生態(tài)危機(jī)預(yù)警流量，作為斷流或干涸警戒線，河流在此線以下存在很大斷流風(fēng)險(xiǎn)。

（6）建立生態(tài)流量監(jiān)督考核制度

進(jìn)一步明確地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)流量管理的主體責(zé)任，將生態(tài)流量保障工作納入河湖長制實(shí)施過程中，由各級(jí)河長、湖長對(duì)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)流量保障工作負(fù)責(zé)。各級(jí)河長、湖長根據(jù)所轄河段生態(tài)流量要求，負(fù)責(zé)保障所轄河段必要的生態(tài)流量。