●張 頔

融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）一般是由地方政府及其部門通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)方式成立的，具有獨立法人資格并承擔(dān)一定政府融資功能的地方國企。近年來，平臺公司主動適應(yīng)轉(zhuǎn)型新形勢，充分發(fā)揮國有融資和項目建設(shè)優(yōu)勢，拓寬提升投融資能力和盈利水平，取得了較好的社會和經(jīng)濟效益。隨著融資功能的弱化和化債任務(wù)的日益嚴峻，平臺公司在債務(wù)風(fēng)險防控和可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展方面的問題日漸凸顯，探索一條適合平臺公司轉(zhuǎn)型的市場化發(fā)展之路顯得尤為重要。本篇調(diào)研報告從湖南省兩家平臺公司入手，探究平臺公司現(xiàn)階段在防范化解債務(wù)風(fēng)險、財會制度執(zhí)行、投融資行為管理等方面存在的問題，分析問題存在的原因及面臨的現(xiàn)實困境，有針對性地提出意見建議。

一、平臺公司基本情況調(diào)研

A公司成立于2009年2月，注冊資本50億元，主要職能為實業(yè)投資、土地開發(fā)投資、文體活動等，下轄7家子公司，參股5家公司。截至2021年末，A公司合并資產(chǎn)總額424億元，負債234億元，所有者權(quán)益190億元，資產(chǎn)負債率55.20%。2021年度營業(yè)收入35.17億元，凈利潤1.07億元。近年來A公司在解決歷史遺留問題方面取得重大突破，停工多年的保障房項目啟動建設(shè)，避免了國有資產(chǎn)流失。

B集團成立于1997年6月，注冊資本7.5億元，主要職能為經(jīng)營城市資產(chǎn)、籌集城建發(fā)展資金、參與項目開發(fā)等，下轄14家子公司，參股2家公司。截至2021年末，B集團合并資產(chǎn)總額542億元，負債231億元，所有者權(quán)益311億元，資產(chǎn)負債率42.61%。2021年度營業(yè)收入14.71億元，凈利潤3.93億元。近年來B集團積極注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，優(yōu)先將改制國有企業(yè)房屋資產(chǎn)、行政事業(yè)單位可經(jīng)營性資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)至集團，推進注入河道采砂等優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源，科學(xué)穩(wěn)妥化解債務(wù)。

二、調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)隨著每年還本付息壓力的增大以及房地產(chǎn)市場熱度的降低，平臺公司依靠土地開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的老模式已不足以維持自身經(jīng)營運轉(zhuǎn)，再加上平臺公司內(nèi)部子公司眾多、交易頻繁、資金流復(fù)雜，在防范化解債務(wù)風(fēng)險、財會制度執(zhí)行、投融資行為管理等方面還存在著一些問題。

（一）防范化解債務(wù)風(fēng)險方面

1、債務(wù)還本付息壓力大，化債目標前松后緊。為在一定期限內(nèi)完成化債任務(wù)，地方政府制定的化債方案普遍前松后緊。如B集團2018年至2021年，年平均需償還存量隱性債務(wù)本金7億元左右；2022年至2027年，年平均需償還超20億元，與之前相比翻了兩番，償債壓力驟然增大。債務(wù)還本付息屬于剛性支出，若當?shù)刎斦茨茏泐~安排預(yù)算，平臺公司依靠自身經(jīng)營性收入或自有資金無法償還，勢必會增加系統(tǒng)性風(fēng)險。

2、公司無效或低效資產(chǎn)多，化債資產(chǎn)不足。由于歷史原因，在平臺公司成立之初，地方政府會將一些無效或低效公益性資產(chǎn)，如林場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地、林木等注入平臺公司，以壯大公司資產(chǎn)。實際上平臺公司對其并無實質(zhì)控制權(quán)，非但沒有收益每年還需要計提折舊等成本費用，造成了平臺公司資產(chǎn)的虛高。此外，平臺公司賬上存在大量的政府劃撥土地，為獲得融資抵押僅辦理了產(chǎn)權(quán)證，實際經(jīng)營權(quán)并未移交，這也虛增了公司資產(chǎn)。

3、支付中間服務(wù)費，抬高實際融資成本。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，平臺公司為獲取金融機構(gòu)優(yōu)惠融資利率，存在向其支付承諾費、業(yè)務(wù)咨詢費、通道服務(wù)費，或以存單質(zhì)押、匯票貼現(xiàn)等方式抬高實際利率的情況。如A公司2021年度支付債務(wù)承諾費及現(xiàn)金管理服務(wù)費0.27億元，支付城投債擔(dān)保費0.07億元，支付項目貸款保函擔(dān)保費0.05億元等，經(jīng)測算，支付中間服務(wù)費后使得實際利率抬高1—2個百分點，且中間服務(wù)費的高低一般由經(jīng)辦人與金融機構(gòu)一對一商談確定，存在較大的業(yè)務(wù)和廉政風(fēng)險。

（二）財會制度執(zhí)行方面

1、應(yīng)收賬款余額多賬齡長，催收管理不到位。由于平臺公司歷年承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施項目較多，建設(shè)周期長，導(dǎo)致公司應(yīng)收賬款賬齡普遍較長，如B集團2021年“其他應(yīng)收款——其他單位往來”科目余額為10.62億元，其中5年以上的有2.39億元；“其他應(yīng)收款-代墊代付往來”科目余額為9.44億元，其中5年以上的有8.62億元。賬齡越長回收難度越大，公司對于應(yīng)收賬款的內(nèi)部管理控制制度不盡健全，導(dǎo)致大額應(yīng)收賬款催收不力，長期掛在賬上未能及時收回，大大降低了公司資金的使用和周轉(zhuǎn)效率。

2、費用核算不合規(guī)。平臺公司普遍存在會計核算，尤其是費用核算不合規(guī)的情況。如A公司將用于經(jīng)營周轉(zhuǎn)的流動性貸款利息、已交付使用的固定資產(chǎn)利息均進行了資本化，虛減了財務(wù)費用，虛增利潤；列支與經(jīng)營活動無關(guān)的費用，如根據(jù)某社區(qū)居委會的請示，向其支付20萬元“文明創(chuàng)建”經(jīng)費，列支在“管理費用——其他”科目；B集團2021年補發(fā)2019—2020年文明獎、綜治獎、績效獎等，違背了權(quán)責(zé)發(fā)生制原則。

3、已注銷公司仍作為會計核算主體。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為推進平臺公司市場化改革，部分地區(qū)將以前年度存在的幾十家企業(yè)進行合并，但由于在建項目未移交完畢或債權(quán)人不同意債權(quán)轉(zhuǎn)移等原因，部分企業(yè)被注銷后仍被作為會計核算主體進行核算。如B集團2021年年報共有31家會計核算主體納入合并范圍，其中17家均為已注銷，但仍作為會計核算主體對后續(xù)項目支出進行核算，并確認工程施工收入、成本，項目投資收益等，在公司管理方面存在巨大漏洞。

（三）投融資行為管理方面

1、以不實資產(chǎn)融資，虛構(gòu)租賃物。平臺公司在將現(xiàn)有有效資產(chǎn)全部抵押給銀行仍有資金缺口的情況下，往往會將目光投向融資租賃公司。為獲得融資租賃貸款，不惜虛構(gòu)租賃物。如A平臺公司與某融資租賃公司簽訂的2億元售后回租協(xié)議中，租賃物為公司2.2億元的固定資產(chǎn)，經(jīng)查，該公司賬面固定資產(chǎn)原值僅4.1萬元，租賃物并不在公司的固定資產(chǎn)清單內(nèi)，屬于以不實資產(chǎn)融資。

2、同地區(qū)平臺公司互為擔(dān)保，存在連帶責(zé)任風(fēng)險。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，平臺公司為獲取銀行貸款，降低融資成本，常常互為擔(dān)保形成增信措施。如B集團是區(qū)域內(nèi)老牌平臺公司，常與本地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)新設(shè)立的平臺公司互為信用擔(dān)保，取得銀行貸款。平臺公司本就是政府出資控股，若一家公司發(fā)生信用風(fēng)險，互為擔(dān)保勢必連帶到整個地區(qū)，高度的同質(zhì)性增加了擔(dān)保的脆弱性，存在較大的系統(tǒng)性風(fēng)險。

3、名股實債。平臺公司出于債務(wù)率、報表數(shù)據(jù)等方面的考慮，會將融資資金粉飾為入股形式。如國開發(fā)展基金2015年出資8000萬元入股B集團子公司，持股比例6.9%，同時協(xié)議約定了1.2%的固定投資收益率和20年的贖回期限。經(jīng)了解，國開發(fā)展基金未實際參與該公司的日常經(jīng)營管理和利潤分配，僅僅是以入股名義將資金借給公司使用，屬名股實債。

（四）其他方面

1、部分事項未嚴格規(guī)范執(zhí)行“三重一大”程序。調(diào)研發(fā)現(xiàn)平臺公司在取得融資貸款、支付項目工程款等重大事項的決策上，存在時間倒置，未按規(guī)范執(zhí)行“三重一大”程序的問題。如在支付工程進度款后再召開公司黨委會對支付進行追認，貸款合同日期在公司黨委會紀要時間之前等，不符合公司《資金管理辦法》的相關(guān)規(guī)定。

2、不良債權(quán)回收難度大、費用高。為獲取地方金融機構(gòu)更多的授信額度，平臺公司不得不接受地方城商行提出的回收一定筆數(shù)不良債權(quán)的條件。如A公司為獲取銀行貸款，以土地交易的方式置換了當?shù)爻巧绦?9筆價值4.05億元的不良債權(quán)。截至調(diào)研日，僅有7筆金額約0.79億元收回了抵押物，剩余的3.26億元均未收回；并且未收回的債權(quán)資產(chǎn)中，部分屬于破產(chǎn)清算、資產(chǎn)重整類債權(quán)，部分屬于一產(chǎn)多賣類債權(quán)，以物抵債金額遠不足以清償本息，再加上抵債資產(chǎn)過戶需繳納的契稅、印花稅、增值稅等費用，能夠回收到的不良債權(quán)寥寥無幾。

3、納稅申報數(shù)據(jù)與審計報告數(shù)據(jù)不一致。平臺公司因承擔(dān)部分市政施設(shè)的建設(shè)，取得各項財政收入名目金額較多，在納稅申報時，公司常常會將此類收入自行扣除，造成審計報告披露的公司營業(yè)收入、營業(yè)成本和利潤總額與企業(yè)所得稅納稅申報表的數(shù)據(jù)存在較大差異，存在偷逃稅款的可能性。

三、存在問題的原因分析

面對經(jīng)營中的一系列問題和壓力，融資平臺公司也在積極探索轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，轉(zhuǎn)型過程中還面臨著一些深層次的困境。

（一）歷史遺留問題較多，債務(wù)負擔(dān)較重

平臺公司自設(shè)立之初就與地方政府關(guān)系密切，其投融資屬性使其比一般企業(yè)的資產(chǎn)負債率更高，債務(wù)負擔(dān)更重。如此次調(diào)研的某公司，存量債務(wù)總量高達200億元，存量債務(wù)的形成絕大部分是由于政府無收益公益項目建設(shè)，項目自身基本沒有收入來源，無法覆蓋支出。截至2021年12月底，該公司雖然賬面資產(chǎn)規(guī)模有540億元，但根據(jù)審計實際可變現(xiàn)資產(chǎn)價值僅75億元，且絕大部分資產(chǎn)是無實際使用價值的林權(quán)和政府公用資產(chǎn)，自身的有效資產(chǎn)又不能覆蓋剩余債務(wù)總量，資產(chǎn)嚴重不實，化債壓力巨大。

（二）項目自求平衡難落實，市場化進程緩慢

一方面，在嚴控新增政府債務(wù)的背景下，新建公益性項目的資金來源尚未從制度層面厘清政府與企業(yè)的關(guān)系、明確政府與企業(yè)的償債責(zé)任、劃清政府的支出責(zé)任與企業(yè)經(jīng)營責(zé)任之間的界限，平臺公司項目運作自求平衡難以落實到位。另一方面，自2018年平臺公司剝離政府融資職能以來，全省一直積極推進企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，但由于各地區(qū)企業(yè)體制機制、管理水平、債務(wù)壓力等因素各不相同，轉(zhuǎn)型發(fā)展進程不一。就此次調(diào)研的企業(yè)來看，普遍存在市場化進程緩慢，收入來源過于單一的問題，企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，未嚴格按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的原則運行。

（三）公司資金流混亂，會計管理不規(guī)范

平臺公司普遍具有子公司孫公司眾多、項目時間跨度長、資金流復(fù)雜的特點，極易造成公司會計管理混亂，財務(wù)會計制度執(zhí)行不到位等問題。再加上公司會計人員尤其是會計管理人員，業(yè)務(wù)水平參差不齊，部分會計人員存在先上崗、后考證的情形，知識儲備與業(yè)務(wù)能力與企業(yè)發(fā)展嚴重不匹配。公司內(nèi)部控制制度執(zhí)行不到位，崗位職責(zé)權(quán)限不清晰，內(nèi)部監(jiān)督體系不健全，極易產(chǎn)生會計信息質(zhì)量問題。

四、工作建議

平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型，歸根結(jié)底還是要讓平臺公司回歸經(jīng)營性企業(yè)的本質(zhì)，成為獨立決策、自主經(jīng)營的市場主體，由依靠政府、行政化管理轉(zhuǎn)向依靠市場、專業(yè)化經(jīng)營，嚴防風(fēng)險，充實資產(chǎn)，規(guī)范內(nèi)控，逐步走上現(xiàn)代化企業(yè)之路。

（一）嚴守政策紅線，嚴防債務(wù)風(fēng)險

一是優(yōu)化調(diào)整化債方案，合規(guī)緩釋到期債務(wù)風(fēng)險，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，緩解償債壓力，確保完成化債任務(wù)。二是建立健全應(yīng)急預(yù)案和償債基金制度，重點聚焦平臺公司的非標剛兌債務(wù)，債務(wù)和國資監(jiān)管部門定期進行風(fēng)險排查和風(fēng)險預(yù)警，確保不暴雷。三是大力培植地方財源稅源，盤活“三資“，多渠道籌集化債資金。四是嚴肅執(zhí)紀問責(zé)，紀委、財政、金融、審計等部門建立協(xié)同監(jiān)管機制，對新增隱性債務(wù)和化債不實等違法違規(guī)行為，做到“發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，問責(zé)一起”，形成有效震懾，推動上級重大決策部署落地見效。

（二）理順權(quán)屬關(guān)系，強化資產(chǎn)管理

一是對未收回的應(yīng)收賬款進行全面清理，對于項目支出掛賬，應(yīng)完善相關(guān)手續(xù)，計入項目成本；對于虛增的應(yīng)收款項，應(yīng)予調(diào)整沖轉(zhuǎn)；對于政府前期已注入的無效或低效資產(chǎn)，采取補充資本金或經(jīng)營性資產(chǎn)等方式逐步替換，成熟一項，剝離一項。二是進一步推動企業(yè)注入資產(chǎn)的確權(quán)移交工作，精心籌劃，盤活資產(chǎn)，支持企業(yè)補辦資產(chǎn)權(quán)證，解決歷史遺留問題，充分發(fā)揮資產(chǎn)使用效益和變現(xiàn)化債能力。三是加強資產(chǎn)的后續(xù)經(jīng)營管理，以資本經(jīng)營的視野與眼光主動采取進入、退出、布局調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等手段，將國有資本做大做優(yōu)做強，充分發(fā)揮注入資產(chǎn)效益。四是加快推動平臺公司戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，提高國有資本配置效率，充分發(fā)揮企業(yè)在資本運營、基金投資和服務(wù)實體經(jīng)濟等方面的帶動作用。

（三）夯實會計基礎(chǔ)，規(guī)范財務(wù)管理

一是切實重視會計基礎(chǔ)工作，建立健全內(nèi)部會計管理制度，加大財會人員培訓(xùn)力度，重視后續(xù)繼續(xù)教育，不斷提高財會人員的專業(yè)素質(zhì)，保障會計信息質(zhì)量。二是完善監(jiān)督體系，加強企業(yè)內(nèi)部控制?？茖W(xué)設(shè)置會計崗位，合理配置會計人員，明確崗位的職責(zé)和權(quán)限，建立內(nèi)部牽制制度和內(nèi)部稽核制度，完善會計核算的基本制度，加強會計工作的內(nèi)部控制。三是嚴格遵守會計制度，規(guī)范會計核算，及時處理會計業(yè)務(wù)，保證會計核算數(shù)據(jù)的真實性、準確性和完整性，確保賬賬相符、賬實相符。