魏慶坡

[提要]歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制單邊要求進口商購買碳排放證書的首要問題是能否符合WTO法律要求。基于碳邊境調(diào)節(jié)機制提議和WTO法律條款及案例分析，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制有可能落地實施，不過其在實施模式、實施路徑方面皆面臨挑戰(zhàn)。碳邊境調(diào)節(jié)機制對中國出口商品和碳價都有影響，中國應主動與歐盟溝通協(xié)調(diào)爭取豁免待遇，并從法律上進行抗辯：歐盟碳交易體系配額價格與歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制有償購買證書“內(nèi)外有別”有違WTO國民待遇原則，且“必需”性要求中的碳稅可作為替代措施與歐盟將自身標準強加給貿(mào)易伙伴已經(jīng)違反了GATT第20條“一般例外”實質(zhì)性和程序性要求。中國還應積極推動低碳轉(zhuǎn)型和碳市場發(fā)展，盡早實現(xiàn)與歐盟碳交易市場的合作互認，不斷提高自身相對成本優(yōu)勢和市場競爭力。

一、問題的提出

長期以來，以公平為核心的氣候變化機制與以效率為核心的國際貿(mào)易體系各自并行不悖，亦無交叉重疊之跡象。即使在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(《公約》)談判中，氣候與貿(mào)易之間的聯(lián)系也未被明確，《京東議定書》的減排機制之中亦未包括貿(mào)易措施。直到2007年聯(lián)合國氣候大會第十三次會議，締約方才將“貿(mào)易和金融”作為四大支柱之一寫入了“巴厘路線圖”(Bali Roadmap)[1]。為擴大國際社會減排參與度，2015年《巴黎協(xié)定》放棄了《京都議定書》“自上而下”的單軌制，轉(zhuǎn)而尋求“自下而上”“自主貢獻”+“自上而下”“定期盤點”的雙軌制合作模式[2]，賦予了締約方更加靈活自主的履約方式，這為歐美等發(fā)達國家限制進口商品排放提供了重要依據(jù)。2022年6月，歐盟通過了建立“碳邊境調(diào)節(jié)機制”(Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM)的提案[3]，在立法上邁出了重要一步。

作為首個碳邊境措施，CBAM要求生產(chǎn)過程中碳排放量不符合歐盟標準的外國產(chǎn)品購買排放許可，避免碳泄漏破壞歐盟氣候政策的整體性和有效性[4]。為了避免引發(fā)貿(mào)易伙伴強勢反對和歐盟在批準程序上的繁雜，歐盟將其碳邊境措施稱為CBAM旨在回避“關稅”或稅收的影子，更多聚焦的是相比歐盟碳交易體系(EU ETS)下商品嵌入碳成本的一種調(diào)節(jié)機制。當前，CBAM采取的形式是對出口到歐盟的產(chǎn)品，參照當前EU ETS運作及配額定價，設立一專屬于進口的名義ETS機制(Notional ETS)[5]，適格歐盟進口商需要購買證書，其價格會錨定EU ETS配額價格。因此，法律性質(zhì)而言，CBAM絕非一種關稅，而是歐盟針對出口到其境內(nèi)商品采取的一種邊境后措施。

中國和歐盟同屬于WTO締約方，作為歐盟的重要貿(mào)易伙伴，中國發(fā)電行業(yè)仍以高耗能的火電為主，相比歐盟清潔化發(fā)電結(jié)構(gòu)，我國的碳足跡明顯高于歐盟水平。雖然中國提出了力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和(“雙碳”目標)[6]，并啟動了國家層面的碳交易市場，但與EU ETS相比無論是覆蓋領域還是碳價激勵上都存在差距。同時，CBAM的實施勢必會增加中國對歐出口商品的額外成本，給中歐貿(mào)易帶來巨大沖擊，中國對此又將如何從法律上予以應對呢？

二、CBAM在WTO框架下的適法性分析

非歧視性原則作為WTO多邊貿(mào)易體系的基石，由最惠國待遇和國民待遇組成，要求從法律上和事實上對“同類產(chǎn)品”給予無歧視之待遇，確保各成員公平、公正和平等地對待其他成員的貿(mào)易主體和客體。CBAM根據(jù)含碳量對原產(chǎn)于不同國家地區(qū)的同類進口產(chǎn)品實施差別待遇，明顯違背GATT的非歧視性原則。

(一)最惠國待遇原則下CBAM的法律分析

GATT第1條規(guī)定了最惠國待遇的原則，要求“任何締約方對來自或運往其他國家的產(chǎn)品所給予的利益、優(yōu)待、特權(quán)或豁免，應當立即、無條件地給予來自或運往其他締約方的同類產(chǎn)品”[7]。與GATT傳統(tǒng)上從關稅稅則號列、物理特征、產(chǎn)品最終用途以及消費者喜好與習慣等方面認定同類產(chǎn)品的標準不同，歐盟CBAM對不同受管制進口對象，將依其生產(chǎn)制造過程屬于高碳排放、能源密集耗能產(chǎn)業(yè)而有適用上之區(qū)分，這種要求產(chǎn)品的生產(chǎn)過程和生產(chǎn)方法符合特定的環(huán)境保護要求就是生產(chǎn)過程和生產(chǎn)方法標準(Process & Production Methods，簡稱PPMs)。

PPMs分為與有產(chǎn)品性能有關的PPM(PR-PPMs)和與有產(chǎn)品性能無關的PPM(NPR-PPMs)兩種[8]：前者是指采用不同生產(chǎn)過程和生產(chǎn)方法最后獲得了不同的產(chǎn)品，WTO下的《技術性貿(mào)易壁壘協(xié)議》(Agreement on Technical Barriers to Trade，簡稱TBT協(xié)議)規(guī)制的正是此類標準；后者則指采用不同生產(chǎn)過程和生產(chǎn)方法最后獲得了相同的產(chǎn)品，TBT對此并無具體規(guī)定。NPR-PPMs強調(diào)碳足跡的標準可否作為判斷同類產(chǎn)品的要件，WTO爭端解決機制的立場前后不一，換言之，這種無關產(chǎn)品本身屬性，聚焦能耗生產(chǎn)與制造過程相關因素是否可因此被認定為非“同類產(chǎn)品”仍有爭議。在印度尼西亞汽車措施案(Indonesia—Autos)中[9]，專家組認定最惠國待遇“不能以與進口產(chǎn)品本身無關的任何標準為條件”。這表明基于與產(chǎn)品無關的流程和生產(chǎn)方法來區(qū)分國家是不可接受的。然而隨后在加拿大汽車案(Canada—Autos)中，專家組卻為基于工藝和生產(chǎn)方法的真正原產(chǎn)地中性措施打開了大門，包括基于產(chǎn)品嵌入碳的碳邊境調(diào)整措施[10]。當然，根據(jù)1979年授權(quán)法案，各國要考慮到最不發(fā)達國家的特殊經(jīng)濟狀況及其發(fā)展、金融和貿(mào)易要求，這為最惠國待遇原則提供了一個例外。換言之，這種例外意味將最不發(fā)達國家從CBAM中豁免并不會引發(fā)對其他國家的貿(mào)易設置壁壘或造成不必要的困難。在歐盟關稅優(yōu)惠案(EC—Tariff Preferences)中，上訴機構(gòu)認為所提供的優(yōu)惠待遇與減輕相關“發(fā)展、金融或貿(mào)易需求的可能性”之間應存在充分的聯(lián)系[11]，在CBAM背景下，接受優(yōu)惠待遇的國家可以從優(yōu)惠待遇明顯受益，這要求將CBAM證書收入用于支持發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達國家。

因此，對于“同類產(chǎn)品”，假設由于出口國家的氣候政策差異而有所差別則很可能違反最惠國待遇原則。同時，如果CBAM統(tǒng)一適用于所有進口，無論原產(chǎn)國具體減排情形，則可能會出現(xiàn)有出口國家因其國內(nèi)已采取碳約束機制而挑戰(zhàn)CBAM，因為其出口最終會受到兩次碳限制，進而違反最惠國待遇原則。

(二)國民待遇原則下CBAM的法律分析

GATT第3條國民待遇原則要求進口產(chǎn)品與國內(nèi)產(chǎn)品獲得同等對待，確?！皟?nèi)外一致”。依據(jù)歐洲議會決議，CBAM的碳定價應反映EU ETS下配額價格動態(tài)變動[12]，進口商應從單獨的配額池中向EU ETS購買配額，其配額價格應對應EU ETS一定時期內(nèi)配額價格的均值。

1.EU ETS屬于針對歐盟產(chǎn)品的國內(nèi)稅或其他國內(nèi)費用

EU ETS要求減排主體購買配額履約的措施既非所得稅也非財產(chǎn)稅，因此歐盟的減排措施可以劃入間接稅收行列。在邊境調(diào)節(jié)的間接稅不僅包括消費稅或增值稅，也囊括了產(chǎn)品生產(chǎn)或銷售環(huán)節(jié)所征的稅收。依據(jù)GATT關于減讓的規(guī)定，歐盟征收的加工稅或產(chǎn)品稅，以及將燃料以及與燃料相關碳排放納入ETS產(chǎn)生的稅費都屬于可在邊境調(diào)節(jié)的間接稅。不過就GATT第3條而言，EU ETS要求減排主體持有排放配額的要求是一種“稅收或其他費用”，或者說是一種“條例”或“規(guī)定”仍存有爭議。就美歐簽署的《歐盟-美國開放天空協(xié)議》(EU-US Open Skies Agreement)而言，歐洲法院(ECJ)認為購買排放配額的義務是一種特殊的監(jiān)管，而非一種稅收或收費[13]。值得注意的是，歐盟將內(nèi)部法規(guī)調(diào)整適用到進口產(chǎn)品只能對進口產(chǎn)品適用與國內(nèi)產(chǎn)品相同或同等的法規(guī)，但是內(nèi)部法規(guī)并不能直接對進口產(chǎn)品進行邊境調(diào)整，GATT第2條只允許征收與“國內(nèi)稅相當?shù)馁M用”，不允許邊境收費相當于國內(nèi)法規(guī)。這意味著歐盟不能將ETS法律規(guī)定適用到進口產(chǎn)品上，而只能根據(jù)EU ETS的配額價格設計CBAM的費用。

2.CBAM所涉進口產(chǎn)品和國內(nèi)產(chǎn)品屬于“同類產(chǎn)品”

依據(jù)GATT第3條第2款第1句國民待遇原則相符性標準，只有進口產(chǎn)品和國內(nèi)產(chǎn)品屬于“同類產(chǎn)品”，國民待遇義務才會適用。EU ETS目前涵蓋的行業(yè)有發(fā)電、熱能、能源密集型工業(yè)部門?！巴愋浴迸袛鄻藴适顷P于產(chǎn)品之間競爭關系性質(zhì)和程度的判斷?；贓U ETS帶來的產(chǎn)業(yè)競爭和碳泄漏，以及與EU ETS互動性的考慮，CBAM所針對的進口產(chǎn)品主要是ETS所覆蓋的產(chǎn)品與行業(yè)?！巴愋浴笔且粋€相對概念[14]，不考慮品牌差異的情況下，對完全相同的產(chǎn)品應適用完全相同的稅率；但也應考慮具體環(huán)境和情勢加以判斷。一般而言，國際貿(mào)易主要依靠稅目或子目下的分類來認定產(chǎn)品是否屬于“同類”，當然前提是關稅稅目確實足夠詳細。同時，CBAM要考慮所涉產(chǎn)品在歐盟市場中的最終用途，進口產(chǎn)品的屬性、性質(zhì)和品質(zhì)。除此之外，還要考慮歐盟對涉案產(chǎn)品的法律規(guī)章或制度框架，以及歐盟消費者對產(chǎn)品的偏好和習慣。

3.CBAM與EU ETS措施“烈度”之對比

對進口產(chǎn)品的征稅超過對國內(nèi)產(chǎn)品的征稅是GATT第3條第2款第1句的國民待遇義務標準適用最后一個要件。如果說前兩個標準滿足的難度不大，那么CBAM能否滿足第三個標準則有很大不確定性。EU ETS要求歐盟生產(chǎn)的產(chǎn)品購買排放配額，CBAM若對進口“同類產(chǎn)品”上施加決不能超過EU ETS的“烈度”。在國際貿(mào)易中，“同類產(chǎn)品”以歐盟的標準和以出口方的標準作為基礎得出的CBAM結(jié)果肯定存在差異，若以歐盟標準為基礎，不同國家地區(qū)出口到歐盟的產(chǎn)品“碳足跡”姑且不論，歐盟與出口國家地區(qū)的產(chǎn)品就會存在不同的碳定價，進而導致歐盟違反依據(jù)GATT第3條第2款第1句的國民待遇義務。

除了歐盟與出口國家地區(qū)的“碳定價”差異，還存在出口國家地區(qū)之間的“碳定價”差異，這自然會引發(fā)對國民待遇原則之違反。GATT第3條第1款明確規(guī)定“國內(nèi)稅和其他國內(nèi)費用”“不應用來對國內(nèi)生產(chǎn)提供保護”。依據(jù)專家組在“阿根廷—皮革案”(Argentina—Hides and Leather)案中分析，若對一成員國進口產(chǎn)品征稅超過對另一成員國同類國內(nèi)產(chǎn)品的征稅，此時將被視為“為國內(nèi)生產(chǎn)提供保護”，即違反了國民待遇原則。CBAM若對不同出口國家地區(qū)施加不同機制，那么不僅違背了國民待遇原則，還與最惠國原則相悖。

(三)“一般例外”條款下CBAM的法律分析

假設CBAM被認為違反了GATT下的國民待遇原則，歐盟極有可能會援引第20條一般例外條款進行辯護?？罐q成功與否取決于CBAM是否符合第20條雙層標準：(a)款到(g)款中某一款的規(guī)定以及導言部分諸項要求。

1.CBAM滿足(b)款或(g)款的法律分析

根據(jù)(b)款規(guī)定及WTO過往裁決，WTO爭端解決機構(gòu)對歐盟CBAM的政策目標很容易接受，其更關注為實現(xiàn)該目標而采用的手段是否“必需”。“必需”性是一項全面的法律檢驗，需要權(quán)衡和平衡各種因素，比如出口商受到威脅的利益和國際多邊貿(mào)易體系價值的重要性，CBAM對于實現(xiàn)歐盟減排目標的貢獻程度，以及其對貿(mào)易的限制性。若認定CBAM確屬必需，那么還需找出歐盟是否有可能訴諸同樣公共政策結(jié)果但貿(mào)易限制較少的替代措施，并通過在出口商受到威脅的利益和國際多邊貿(mào)易體系價值的重要性等方面對比CBAM與替代措施以確認“必需”性結(jié)論。當然，如果僅在理論上具有可行性，但對歐盟施加了一項不恰當?shù)呢摀?，則該類替代措施也不會被認定為“合理地存在”。

CBAM是否符合(g)款需要考慮三個要件：要求涉案措施是用來“保護可用竭的自然資源”，與保護可用竭的自然資源“有關”，與國內(nèi)限制生產(chǎn)與消費的措施“相配合”。滿足前兩個要件并不難，因為在美國汽油標準案(US-GasoIine)案中，專家組認為清潔空氣是“可耗竭自然資源”，同時歐盟要證明CBAM與解決氣候變化目標之間存有“緊密且真實”的關系并不難，因為這正是CBAM出臺的目標。而且這是一個適當性測試，專家組和上訴機構(gòu)可能會質(zhì)疑CBAM是否適合解決氣候變化問題。最具挑戰(zhàn)性的是第三個要件，即歐盟對自身產(chǎn)品和進口產(chǎn)品施加“不偏不倚”的限制。歐盟一直強調(diào)要統(tǒng)籌CBAM設計模式與EU ETS的修訂，確保兩者之間的互補性和一致性，從而實現(xiàn)國內(nèi)規(guī)范和進口產(chǎn)品相應限制的共同建立，似乎也可以滿足“一同實施”的要求。

2. CBAM滿足導言部分要求的法律分析

即使?jié)M足了GATT第20條(b)或(g)款，CBAM還必須確保“在條件相同的國家之間”不構(gòu)成“任意或不合理的歧視”的方式實施(第20條的導言部分)。在第20條導言要求下，CBAM可能面臨一些以“歧視”和“變相限制貿(mào)易”抗辯的法律問題。

首先，基于各個出口商所在國差異進行區(qū)別對待可能引發(fā)歧視問題。CBAM若施加一套單一、刻板和僵化的措施強制要求出口商采取實質(zhì)上相同的方案以達到應對氣候變化的政策目標，可能會造成“任意的歧視”。當然，若歐盟認為不同國家在減排方面的情形并不相同，那么其依然要承擔舉證責任[15]。但是，歐盟可能依靠生態(tài)環(huán)境保護進行抗辯，無論在原產(chǎn)國還是歐盟，繳納費用都是體現(xiàn)了碳的社會成本內(nèi)部化。另外歐洲議會決議中提出“要強調(diào)應給予最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家特殊待遇，以考慮其特殊性和CBAM對其發(fā)展的潛在負面影響”，這也可能存在歧視，但從環(huán)境角度來看可能是合理的，因為最不發(fā)達國家的排放量歷來遠遠低于發(fā)達國家，符合“共同但有區(qū)別的責任原則”。

其次，“變相限制貿(mào)易”問題。在實踐中，為了使一般例外條款適用于CBAM，需要證明來自條件相似的國家的所有進口，包括減排政策，都得到平等對待。這就需要證明在確定碳邊界調(diào)節(jié)措施的適用性時，如何評估和適當考慮其他國家現(xiàn)有的環(huán)境標準或減排政策。在CBAM下，出口商銷往歐盟的那部分產(chǎn)品將需要向歐盟支付碳價格，這必然阻礙了國際貿(mào)易。對于那些來自《巴黎協(xié)定》非締約方或與歐盟沒有相同碳價格政策的國家地區(qū)的出口產(chǎn)品征收CBAM，如何定價也取決于原產(chǎn)國的總體政策。此時征收CBAM在一定意義上具有“懲罰性”和強制性，實際上等于限制了此類產(chǎn)品的國際貿(mào)易。

此外，第20條導言部分也要求歐盟必須展示CBAM與應對氣候變化之間的合理聯(lián)系，并能夠確保其措施得到公平實施。這就需要證明來自條件類似的國家的所有進口，包括減排政策，都得到平等對待，這必然涉及如何評估和適當考慮其他國家的環(huán)境標準或條件，難度之大不言而喻。

三、歐盟CBAM實施及對中國的影響分析

CBAM與之前歐盟之前推出的航空碳稅動作如出一轍，都是單邊主義舉措，只是當前《巴黎協(xié)定》的“自主貢獻”模式以及國際社會對環(huán)境問題的日益關注使得CBAM面臨的環(huán)境優(yōu)于過往。歐盟冀望這一政策工具能“鼓勵”出口國減少產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的溫室氣體排放，進而提升全球減排的整體性和有效性。

(一)CBAM實施模式分析

“氣候俱樂部”是指一群志同道合的參與者在應對氣候變化上進行合作，成員會獲得獨特的福利[16]，比如特惠貿(mào)易協(xié)定或產(chǎn)業(yè)研究發(fā)展等方面的合作，非成員則無法獲得此類待遇并受到一些懲罰。其原理就是借助懲罰機制將全球公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為俱樂部產(chǎn)品，構(gòu)建排他性以解決氣候變化中的“搭便車”問題[17]。CBAM目前雖無針對特定國家的豁免規(guī)則，除非如烏克蘭、巴爾干半島等個別國家由于與歐盟電力市場存在關聯(lián)享受豁免。對于責任減免，CBAM規(guī)定了兩種情形：第一種情形主要是指該產(chǎn)品已經(jīng)在出口國繳納碳稅或參加碳交易市場，但節(jié)能減排標準并不能享受責任減免；第二種情形則是EU ETS下同類產(chǎn)品享受了免費配額，進口廠商此時也可享受減免[18]。由此，CBAM并非傳統(tǒng)意義上的“氣候俱樂部”，而是客觀上構(gòu)建了一個準“氣候俱樂部”，該俱樂部成員包括歐盟成員國、歐洲經(jīng)濟區(qū)以及擁有碳交易體系的瑞士，俱樂部之外的國家地區(qū)將會面臨以CBAM為形式的“懲戒”。因為貿(mào)易伙伴加入俱樂部享受內(nèi)部排他性福利的條件是依照EU ETS調(diào)整碳價，CBAM作為單邊性舉措扮演了歐盟氣候政策域外實施的角色。

值得注意的是，歐盟宣布CBAM不到一周，美國國會民主黨人宣布他們將提出類似的限制，加拿大也在考慮建立自己的CBAM[19]，歐美國家在氣候與貿(mào)易協(xié)調(diào)問題上似乎正在形成一種默契與共識。首先，單邊性引發(fā)碎片化。這些單邊性貿(mào)易舉措無一不是以自身社會發(fā)展實際而制定的措施，試圖通過貿(mào)易手段實施域外管理。倘若每個國家都對進口產(chǎn)品征收碳價，將導致外國承受本國減碳成本進而阻礙國際貿(mào)易。其次，域外性侵蝕國家主權(quán)原則。調(diào)整出口國產(chǎn)品生產(chǎn)過程中碳排放量超越了國家邊界，破壞了傳統(tǒng)國際法的基石——國家主權(quán)原則，任何單方試圖實施域外管轄的舉措必然招致其他國家的報復與阻斷措施[20]。最后，氣候政策外溢性與貿(mào)易保護主義的共生性使兩者愈加密切，如果歐盟和美國等在該問題上形成互認機制，必將對國際貿(mào)易規(guī)則體系發(fā)展形成重大沖擊。

(二)CBAM實施路徑分析

CBAM屬于典型的單邊貿(mào)易措施，并且具體實施上極具復雜性，其他國家地區(qū)即使?jié)M足加入俱樂部的條件，也沒有資格在CBAM的設計規(guī)則上發(fā)表意見，僅能被動承受CBAM的政策效果，這對CBAM的實施提出了一系列挑戰(zhàn)。

首先，歐盟要求其他國家地區(qū)采取與其相同減排設計引發(fā)爭議。誠如前述，能夠獲得CBAM豁免的條件之一是出口國家地區(qū)實施了與歐盟相同設計的減排機制。在美國龜蝦案中，美國措施被詬病之一就是要求其他國家采取與美國一樣的措施與政策[21]。若想使某個措施符合WTO要求，必須與美國所采取的措施在效果上是具有可比性，即使不存在其他可供選擇的措施。歐盟一再宣稱CBAM將與WTO兼容，這意味著歐盟在評估其他國家地區(qū)減排機制時要考慮其與CBAM在減排效果上是否具有可比性，是否存在其他替代措施，如何評估出口國家地區(qū)減排政策與EU ETS在目標和效果上具有一致性都是重大挑戰(zhàn)性問題。

其次，EU ETS配額價格公平性與進口產(chǎn)品碳足跡測量的挑戰(zhàn)。EU ETS配額價格是確定CBAM證書價格的重要依據(jù)，但作為產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)物和環(huán)境政策工具的EU ETS的優(yōu)勢是能夠控制總量，卻無法控制配額價格。自2005年啟動以來，EU ETS經(jīng)歷諸多改革以實現(xiàn)幫助歐盟減排目的，包括初期為提價實施的延遲拍賣機制(Backloading)削減了9億噸配額，并在2018年為提升市場信心實施的市場穩(wěn)定儲備機制 (Market Stability Reserve)等[22]，可見配額價格并非完全由市場決定，而是受到諸多政治因素的扭曲，讓進口國產(chǎn)品承受此類配額價格顯然與公平相悖。同時，測算歐盟域外產(chǎn)品生產(chǎn)的碳足跡充滿挑戰(zhàn)，因為出口國的排放數(shù)據(jù)是否可用或可靠尚不得知。一種方案是CBAM提出使用歐盟產(chǎn)品的碳足跡作為基準，另一種方案是讓進口商選擇在其產(chǎn)品的碳足跡低于基準時進行認證，第一種不足是出口商顯然沒有動力通過投資減少污染來降低自己產(chǎn)品的碳足跡，第二種需要解決一個生產(chǎn)商生產(chǎn)多個產(chǎn)品之間的排放量測量問題。

再次，CBAM“氣候俱樂部”的協(xié)同問題。歐盟創(chuàng)設CBAM不僅是為了解決碳泄露問題，而且也是激勵其他國家地區(qū)實施可兼容的碳價機制，CBAM作為EU ETS與各個國家地區(qū)碳減排機制的合作媒介，如何在CBAM“氣候俱樂部”中回應非歐盟國家的訴求同時不損害歐盟的氣候雄心則是一個難以回避的問題。歐盟基于市場和監(jiān)管權(quán)限借助CBAM可能有助于提升氣候減排行動，但也會讓貿(mào)易伙伴認為這種單邊性舉措是為了構(gòu)筑貿(mào)易壁壘或貿(mào)易保護，這將大大削弱CBAM及相關氣候政策的合法性。如果選擇多邊路線，將貿(mào)易伙伴視為CBAM“氣候俱樂部”成員，CBAM可能被視為一個公認的氣候政策工具，此時需要構(gòu)建一套與WTO相兼容的規(guī)則來解決“內(nèi)嵌排放”(embedded emissions)問題，歐盟以讓渡一些對CBAM的管控換取提升CBAM“氣候俱樂部”的合法性。

最后，CBAM有違反共同但有區(qū)別的責任原則(CBDR)之嫌。CBDR作為《公約》氣候治理體系的基石是從公平原則發(fā)展而來，其要求發(fā)達國家不僅要在應對氣候變化及其影響方面發(fā)揮帶頭作用，還要在資金、技術和知識上幫助發(fā)展中國家應對氣候變化，《巴黎協(xié)定》重申了共同但有區(qū)別的責任原則和各自能力原則(CBDR-RC原則)[23]。有學者通過建模表明發(fā)達國家使用CBAM的將使氣候變化的負擔轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，其出口將受到不成比例的影響[24]，而發(fā)展中國家相對發(fā)達國家對氣候變化的“貢獻”微乎其微。這意味著CBAM違反CBDR-RC原則，CBAM構(gòu)成發(fā)達國家的氣候行動，但發(fā)展中國家被迫為此買單。

(三)CBAM實施對中國的獨特影響分析

歐盟CBAM對向歐盟出口大量碳密集型產(chǎn)品的國家地區(qū)影響最大。中國作為歐盟的重要貿(mào)易伙伴，以及中歐之間在排放強度和碳價上的差異，CBAM必然會對中國出口貿(mào)易和碳價產(chǎn)生一定的影響。

出口貿(mào)易方面的影響，CBAM對中歐貿(mào)易的影響很大程度上取決于最終立法涵蓋的行業(yè)數(shù)量及相關配套貿(mào)易法案。根據(jù)歐盟委員會最初版本，CBAM僅涵蓋鋼鐵、鋁、水泥和化肥行業(yè)，這些產(chǎn)品所涉及的中國年出口額約為70億美元，占中國出口歐盟貿(mào)易總額將近1.3%。根據(jù)歐洲議會通過的提案版本，除上述四部門外，還將納入有機化學品、塑料、氫氣和氨，所有相關產(chǎn)品的出口價值大幅增加至410億美元，占中國對歐盟出口總額的7.4%[25]。同時，EU ETS還涵蓋造紙、化工、煉油等其他行業(yè)，未來這些行業(yè)也有可能被納入到CBAM之中。除了產(chǎn)業(yè)外，CBAM也會對我國整體出口形勢產(chǎn)生影響，中國對歐盟直接出口鋼鐵份額很小，但鋼鐵成本上漲必將會對相關產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)生影響。而且從長遠看，歐盟在低碳領域持續(xù)創(chuàng)新規(guī)則提升產(chǎn)業(yè)競爭力，必然會削弱其他國家在技術和成本方面的優(yōu)勢，一旦對中國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)制定和征收新的碳價，結(jié)合反補貼、供應鏈等其他貿(mào)易法案，就有可能形成限制中國產(chǎn)業(yè)的一攬子政策。當然，如果中國采取低碳減排措施降低同類產(chǎn)品的碳排放量，也可以提高中國的出口競爭力。

碳價方面的影響，這主要源于中歐碳價差異以及中國出口產(chǎn)品碳強度高和出口依存度高。中國于2021年7月啟動了全國碳交易市場，目前交易僅涵蓋電力部門，配額價格也是低位運行[26]。截至2022年6月，中國碳價僅為EU ETS配額價格的8.5%[27]，與EU ETS價格差距極為明顯。如前所述，CBAM主要是參考EU ETS配額均價進行定價，這樣即使中國企業(yè)在國內(nèi)支付了碳價，歐盟仍會基于價差要求其進口商購買CBAM證書，從而使得歐盟可以主導全球碳價格并影響其他國家的碳價格。

簡言之，CBAM短期看對中國出口歐盟的影響非常有限，不過該機制全面推進可能是漸進性，因此長期看CBAM將覆蓋更多產(chǎn)業(yè)，必將改變國際貿(mào)易的流動和結(jié)構(gòu)，導致全球貿(mào)易格局發(fā)生重大變化，進而對中國商品出口和碳價格產(chǎn)生影響。值得一提的是，在“雙碳”目標下隨著中國碳市場不斷發(fā)展和完善，未來CBAM對中國的影響將會逐漸減弱。因此，中國應從務實和戰(zhàn)略性角度影響CBAM的最終形式并緩解對中國出口商的影響，努力提高中國商品的相對成本優(yōu)勢和市場競爭力。

四、對歐盟CBAM的中國因應

中國目前要利用好CBAM過渡期，積極與歐盟溝通合作，為國內(nèi)布局和國際應對尋求支持，盡力為中國出口企業(yè)爭取CBAM豁免。除此之外，還應為WTO下索賠維權(quán)做好法律上準備。為了尋求與WTO兼容，歐盟會對CBAM進行修改和調(diào)整，目前自然無法預料具體如何應用到單個交易產(chǎn)品，更無法預見CBAM哪些方面會在WTO爭端解決中引起對歐盟的索賠。因此，包括上面的任何法律分析和下面即將提出的對策都必然帶有初步性和臨時性。不過，歐盟基于各國產(chǎn)品的實際碳排放強度確定CBAM價格，這種差別對待貿(mào)易伙伴的方式必然違反WTO下最惠國原則。

(一)堅持WTO框架下溝通合作爭取豁免

碳定價和碳減排背景下，全球貿(mào)易流動和結(jié)構(gòu)重塑已是大勢所趨，歐盟在低碳減排領域一直處于世界領先水平，CBAM無疑會成為國際碳定價政策的風向標。鑒于歐盟的市場規(guī)模和戰(zhàn)略考慮，作為歐盟的最大貿(mào)易伙伴的中國應迅速行動，有效應對和降低CBAM帶來的負面影響。

1. 積極提升國內(nèi)應對能力和機制建設

當前，由習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念已經(jīng)成為全社會共識[28]，無論是“十四五規(guī)劃”、生態(tài)文明建設，還是“雙碳”目標都體現(xiàn)了中國走綠色低碳發(fā)展道路的堅定決心和責任擔當。

首先，在“雙碳”目標下積極推進國家層面的碳交易市場建設，為應對CBAM提供“工具箱”和政策支持。歐盟提出CBAM主要理由之一就是預防碳泄漏，國內(nèi)一些碳密集行業(yè)也面臨減排和轉(zhuǎn)型壓力，由此看來，歐盟CBAM對中國不僅是挑戰(zhàn)，也是一個重要機遇。目前我國碳市場僅覆蓋電力行業(yè)，應逐步將CBAM覆蓋的行業(yè)納入碳市場，建立并完善碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測、報送與核查機制，不僅為配額分配提供依據(jù)，而且也能夠為企業(yè)應對CBAM提供數(shù)據(jù)支撐。在配額發(fā)放上，應逐步提升拍賣份額，并對碳價進行定期評估、反饋和調(diào)整，為企業(yè)應對CBAM提供碳定價支持，確保企業(yè)在減排的同時實現(xiàn)公平競爭。

其次，在“雙碳”目標下嘗試將不參與碳交易市場的企業(yè)納入碳稅機制。理論上而言，碳交易市場和碳稅都可以實現(xiàn)減排，前者注重總量控制，借助配額交易實現(xiàn)減排成本收益最大化；后者則是憑借價格手段實現(xiàn)溫室氣體減排。碳交易市場和碳稅在調(diào)控成本、靈活性上的差異為兩者組合兼容和互補運行提供了可能。我國碳交易市場目前僅覆蓋發(fā)電市場年度排放達到2.6萬噸二氧化碳當量的企業(yè)或其他經(jīng)濟組織，那些非電力行業(yè)或規(guī)模較小的企業(yè)未被納入碳市場。因此，排放量大、排放源集中的企業(yè)可以參與碳交易市場，而那些規(guī)模較小、排放源分散的行業(yè)則可參與碳稅機制。探索對不參與碳市場的企業(yè)征收碳稅，不僅可以提升企業(yè)減排積極性，還可以搜集控排數(shù)據(jù)，為應對歐盟CBAM提供數(shù)據(jù)支持。

最后，在“雙碳”目標下引導企業(yè)將碳排放納入企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃之中。面對CBAM帶來的挑戰(zhàn)，國內(nèi)行業(yè)尤其水泥、化肥、鋼鐵、鋁行業(yè)和電力行業(yè)和相關企業(yè)應在CBAM下進行碳排放審視，從環(huán)保合規(guī)、能源替代、布局調(diào)整、工藝提升等進行提早布局，降低產(chǎn)品的碳足跡。同時，對于出口歐盟產(chǎn)品的企業(yè)要避免國內(nèi)與國外雙重繳納碳價，減輕企業(yè)碳減排負擔。

2. 主動與歐盟溝通爭取合作互認

基于歐盟CBAM機制初衷，中國可以借助《公約》的“共同但有區(qū)別的責任”原則和公平原則，以及《巴黎協(xié)定》“自主減排貢獻”模式，指出引入CBAM是實現(xiàn)歐盟“自主貢獻”的假設是其他國家采取的氣候行動在某種意義上是不充分的，這與《巴黎協(xié)定》自下而上的性質(zhì)不符，即使歐盟認為其他國家地區(qū)的自主貢獻不充分也應該在《巴黎協(xié)定》框架下解決。CBAM這種單邊化做法罔顧國家之間的差異，可能因為其不公平性致使全球減排行動變得更為遲緩，無論在倫理上，還是法理上都無權(quán)通過貿(mào)易措施強制要求其他國家減排。同時，從減排效果上嘗試要求歐盟接受強制節(jié)能政策等非顯性碳定價，為中國企業(yè)出口歐盟提供CBAM責任減免。最后，要從產(chǎn)品全流程上理解碳排放問題，中國向歐盟出口的大量產(chǎn)品生產(chǎn)過程在中國，消費過程在歐盟，如果僅讓中國承擔生產(chǎn)過程全部減排責任，免除歐盟消費端的責任則是不公平的，歐盟作為最終消費端應承擔更多減排責任。因此，中國可以通過國家自主減排模式、減排政策多元化和隱含碳排放問題為中國出口企業(yè)爭取相應的碳邊境調(diào)節(jié)義務減免。

(二)CBAM有違WTO框架下“國民待遇原則”之嫌

判斷CBAM是否違反GATT第3條的國民待遇需要考慮三層標準，同時CBAM不應以保護歐盟國內(nèi)生產(chǎn)為目的而加以適用。如上所述，根據(jù)EU ETS配額價格設計CBAM費用符合第一層標準，第二層標準“同類產(chǎn)品”難度似乎不大，重要的抗辯點出現(xiàn)在第三層標準，即CBAM超過了EU ETS對歐盟產(chǎn)品的“征稅”。

1. CBAM價格包含隱性貿(mào)易保護主義

依據(jù)EU ETS對國內(nèi)產(chǎn)品征收配額費用，借助CBAM實現(xiàn)對進口產(chǎn)品征收費用，只有CBAM與EU ETS配額屬于“相當?shù)馁M用”，既能防治碳泄漏，又不高于歐盟生產(chǎn)商支付的費用才能符合國民待遇原則的要求。換言之，CBAM價格不應包含隱性貿(mào)易保護主義的成分。值得注意的是，歐盟的碳定價措施是ETS，配額價格并非一成不變，這可能意味著CBAM的價格會導致進口商支付比國內(nèi)生產(chǎn)商更多或更少的費用。

EU ETS建立之初，為了防止碳泄漏，歐盟采用了“祖父條款”對鋼鐵、水泥、化學品和化肥等商品的生產(chǎn)商發(fā)放了免費排放配額[29]。如若這些行業(yè)的配額一直免費，那么CBAM機制的價值將無從談起，因此伴隨著CBAM機制的實施，EU ETS也將逐步降低免費配額的發(fā)放并最終逐步淘汰，但也會在CBAM生效后存續(xù)數(shù)年。此時，一方面要求進口“同類產(chǎn)品”的商家購買CBAM證書，另一方面保留ETS產(chǎn)品的免費排放配額，這實際上從成本上變相為歐盟產(chǎn)品提供雙重保護，違反了WTO的國民待遇義務。ETS免費排放配額屬于WTO下的禁止性的補貼，扭曲了國際貿(mào)易，除非歐盟將其目前給予國內(nèi)產(chǎn)品生產(chǎn)商的免費排放配額全部抵消在進口同類產(chǎn)品所需的CBAM證書上。

2. CBAM應考慮單個交易的碳強度

GATT第3條國民待遇義務的對象不是國家或個體貿(mào)易商，而是適用于每一筆單獨進行的國際貿(mào)易?；谛姓实目紤]，通過對各國產(chǎn)品的碳強度進行估算，CBAM將對該國的所有進口產(chǎn)品采用碳排放平均值，忽視化石能源和可再生能源在碳排放的差距，從而導致可再生能源工廠的產(chǎn)品被征收的CBAM費用將超過WTO規(guī)定的費用。依據(jù)國民待遇原則，歐盟也不應在一些情況下對進口產(chǎn)品給予較為優(yōu)惠的CBAM證書以平衡其在另一些情況下對進口產(chǎn)品給予較為不利的CBAM。若個別出口商可以證明他們的碳排放低于歐盟平均水平，應允許他們在均值基礎上支付更低碳價，因此，CBAM應允許根據(jù)外國生產(chǎn)商的實際和個別碳排放強度對其征收費用，否則將有違WTO的國民待遇原則。

此外，關注生產(chǎn)投入而不是最終產(chǎn)品也會違反國民待遇原則。如EU ETS對生產(chǎn)鋼鐵所使用的能源征稅，CBAM參照國外使用的能源(比如中國鋼鐵生產(chǎn)中使用的煤炭)同等計算，此時歐盟就是對進口產(chǎn)品中的能源征收與歐盟生產(chǎn)“同類產(chǎn)品”使用“類似”稅。將作為投入的能源作為比較對象，而不是最終產(chǎn)品，將違反WTO國民待遇原則，不過這也取決于歐盟和出口國家地區(qū)生產(chǎn)的“清潔”或“骯臟程度”。

(三)CBAM有違WTO框架下“一般例外”之嫌

雖然歐盟一再宣稱CBAM 將是一項氣候措施，其動機完全是出于與健康和環(huán)境有關的氣候問題，但這些聲明并無法律意義。這需要考察CBAM本身的設計、架構(gòu)及其應用方式是否滿足了第20條“一般例外”規(guī)定的雙層標準[30]。

1.第20條第(b)款的抗辯

滿足第(b)款第二要件“必需”性要求是成功抗辯的關鍵。其中最為重要的兩個點是CBAM對貿(mào)易的限制，以及符合WTO規(guī)范或貿(mào)易限制性較小的替代措施是否可以替代歐盟所采取的CBAM。CBAM雖然比完全禁止進口限制性要低，但其對貿(mào)易的限制還是不言而喻的，中國可以提出與WTO相符或貿(mào)易限制較少的替代措施——碳稅。作為一種合理可用的替代措施，碳稅符合WTO規(guī)則要求，貿(mào)易限制較少，并能夠?qū)崿F(xiàn)歐盟氣候保護水平的目標。對此，歐盟需要向WTO爭端積極機構(gòu)表明為什么不采用起訴方提出的碳稅。

2. 第20條第(g)款的抗辯

結(jié)合前述分析，歐盟很可能能夠證明清潔空氣是一種可耗盡的自然資源，并能夠證明CBAM中使用的手段與其尋求的目的(保護清潔空氣)之間存在“密切和真實的關系”，但是還需要證明對進口產(chǎn)品的限制在措施的設計上是公平的，并且將與可比的國內(nèi)措施“一同實施”。不能簡單認為CBAM與EU ETS存在聯(lián)系就可以自動認定進口產(chǎn)品與歐盟產(chǎn)品是受到平等對待?？紤]到CBAM和EU ETS對各個出口商和歐盟生產(chǎn)商都有影響，歐盟需要證明CBAM不會導致出口商遭遇不公平對待。

3. 第20條導言的抗辯

第20條導言要求CBAM必須以公平方式實施，如此才會享有第20條的一般例外的豁免。歐盟對CBAM征收費用必須基于對單個產(chǎn)品生產(chǎn)產(chǎn)生的碳排放的評估，而不是基于對整體減排的充分性判斷。同時，歐盟直接適用CBAM無異于將自己氣候標準強加給中國，使用經(jīng)濟制裁以要求中國采取實質(zhì)上與歐盟相同的方案以實現(xiàn)應對氣候變化的目標，而不考慮中國境內(nèi)可能存在的不同條件是無法接受的。因此不僅應向中國解釋其選擇的標準，還要為中國提供機會建議修改CBAM或?qū)ζ鋺锰岢鼋ㄗh，否則都將導致CBAM喪失公平性，進而出現(xiàn)“任意或不合理的歧視”[31]。此外，CBAM本身設計、框架和所展現(xiàn)的結(jié)構(gòu)不能“變相限制國際貿(mào)易”，尤其EU ETS配額與CBAM證書費用的關系很難經(jīng)受住WTO的法律審查。

結(jié)語

為解決產(chǎn)業(yè)競爭和防止碳泄漏以及應對氣候變化問題，歐盟正在嘗試推出與氣候相關的貿(mào)易限制的措施。CBAM本質(zhì)上作為一個單邊主義措施，與WTO多邊貿(mào)易體系的法律沖突與兼容性研究自然非常重要。歐盟一直宣稱將CBAM與EU ETS掛鉤，賦予CBAM在WTO視域下法律上的合法性，若后期對兩者進行修改和調(diào)整這種兼容性是有可能實現(xiàn)的。以目前歐盟提議來看CBAM是有可能符合WTO的法律要求，但依據(jù)各出口國的總體減排目標要求進口商購買碳排放證書有違WTO的“同類產(chǎn)品”的國民待遇原則，同時也面臨滿足GATT第20條雙層標準的挑戰(zhàn)。當前“雙碳”目標下，中國應堅決捍衛(wèi)WTO多邊貿(mào)易體系的非歧視性原則，利用好CBAM過渡期，積極創(chuàng)新機制探索與EU ETS合作互認，同時利用多邊經(jīng)濟機制合作框架爭取歐盟推遲實施CBAM的過渡期，為我國低碳發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供更多調(diào)適機會。