□ 朱迪

案 情

不久前，某市自然資源主管部門向該市城區(qū)人民法院申請予以強(qiáng)制執(zhí)行《土地出讓金征收決定書》被裁定駁回。對于裁定結(jié)果，該市自然資源主管部門辦案人員十分意外，因?yàn)檫@份《土地出讓金征收決定書》剛由該市高新區(qū)法院裁定合法有效予以維持，事情怎么在短時(shí)間內(nèi)就出現(xiàn)反轉(zhuǎn)？

事情的起因要從2019 年11月說起，某影視培訓(xùn)學(xué)院以協(xié)議出讓方式取得位于該市高新區(qū)城市大道3 號的教育用地國有土地使用權(quán)，出讓金為8800萬元。然而，在繳納2800 萬元后，影視培訓(xùn)學(xué)院遲遲未按合同約定繳納剩余的6000萬元出讓金。在合同約定繳款期限到期一個(gè)月后，該市自然資源主管部門啟動(dòng)催繳程序，分別于2021年1月、3月向其發(fā)出催繳通知書。在經(jīng)多次催繳無效后，該市自然資源主管部門于2021年6月作出《土地出讓金征收決定書》，限影視培訓(xùn)學(xué)院在決定之日起30日內(nèi)，繳清6000 萬元出讓金以及延期繳款產(chǎn)生的違約金，同時(shí)，告知如對決定不服可在30日內(nèi)向該市政府申請行政復(fù)議，也可在6 個(gè)月內(nèi)向城區(qū)人民法院提起行政訴訟。

影視培訓(xùn)學(xué)院收到該決定書后，于2021年12月向高新區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求撤銷市自然資源主管部門作出的《土地出讓金征收決定書》，責(zé)令重新確定土地出讓金支付時(shí)間。高新區(qū)人民法院于2022 年5 月作出《行政判決書》，駁回影視培訓(xùn)學(xué)院的訴訟請求，并出具《法律文書生效證明書》，明確判決書于2022 年6 月發(fā)生法律效力。該市自然資源主管部門隨即向影視培訓(xùn)學(xué)院送達(dá)《行政征收決定履行催告書》，但影視培訓(xùn)學(xué)院仍未繳納欠繳的土地出讓金，該市自然資源主管部門向該市城區(qū)人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)就出現(xiàn)了開頭一幕。那么，《土地出讓金征收決定書》應(yīng)如何申請強(qiáng)制執(zhí)行呢？

分 歧

核發(fā)《土地出讓金征收決定書》是自然資源主管部門進(jìn)入執(zhí)行程序的關(guān)鍵步驟，行政相對人為避免被強(qiáng)制執(zhí)行，可通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式進(jìn)行救濟(jì)。

影視培訓(xùn)學(xué)院認(rèn)為，該校為民辦學(xué)校，國家沒有資金投入，全靠社會(huì)力量辦學(xué)，應(yīng)該得到國家政策的支持。學(xué)校在建設(shè)期間無法承擔(dān)高額的出讓金以及違約金，下達(dá)《土地出讓金征收決定書》的行為違反國家教育政策，應(yīng)當(dāng)撤銷，并將供地方式調(diào)整為劃撥供地，減輕學(xué)校辦學(xué)負(fù)擔(dān)。該校已將有關(guān)訴求起訴至高新區(qū)人民法院。

該市自然資源主管部門認(rèn)為，影視培訓(xùn)學(xué)院是營利性的辦學(xué)機(jī)構(gòu)，不符合劃撥供地政策，學(xué)校在簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》后，未按約定足額繳納出讓金，違反《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》的相關(guān)規(guī)定，依法作出《土地出讓金征收決定書》合法有效，也得到人民法院支持。為避免國家出讓金遭受損失，人民法院應(yīng)準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。

高新區(qū)人民法院認(rèn)為，經(jīng)審查影視培訓(xùn)學(xué)院起訴事由沒有法律依據(jù)，市自然資源主管部門有權(quán)依法對違約行為作出征收土地出讓金、征收土地閑置費(fèi)等行政行為，以實(shí)現(xiàn)土地行政管理目標(biāo)。市自然資源主管部門完整地履行了行政催告程序，不存在程序違法問題，故依法裁定《土地出讓金征收決定書》合法有效予以維持，但是否予以強(qiáng)制執(zhí)行不是本次訴訟的審查事項(xiàng)。

市城區(qū)人民法院認(rèn)為，影視培訓(xùn)學(xué)院已將該市自然資源主管部門起訴至高新區(qū)人民法院，此案應(yīng)由高新區(qū)人民法院管轄。該市自然資源主管部門向其申請執(zhí)行缺乏法律依據(jù)。

分 析

首先，適用法律應(yīng)準(zhǔn)確。

適用法律錯(cuò)誤必然導(dǎo)致行政決定的錯(cuò)誤，進(jìn)而導(dǎo)致行政違法。確保土地出讓金征收決定合法有效的基礎(chǔ)。因此，要準(zhǔn)確適用法律法規(guī)。一是必須適用現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，即應(yīng)當(dāng)適用已經(jīng)生效而沒有失效的法律；二是適用的法律必須符合法律適用的范圍，對象、事項(xiàng)等不能超出法律法規(guī)的規(guī)定；三是適用的法律必須正確援引法律條文，在征收決定時(shí)必須引用具體的法律條文，并且所使用的條文應(yīng)與客觀事實(shí)相匹配。這些要點(diǎn)也是人民法院對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的合法性進(jìn)行審查的重點(diǎn)方向，只有所適用的法律能夠支持征收決定的合法性，才能讓人民法院判定土地出讓金征收決定所適用的法律正確。實(shí)踐中，土地出讓金征收決定所適用的法律法規(guī)主要有《土地管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等相關(guān)規(guī)定。需要提醒的是，自然資源主管部門需要熟悉這些法律法規(guī)的立法原意、適用范圍、適用原則等內(nèi)容，避免在適用相關(guān)法律法規(guī)時(shí)出現(xiàn)明顯錯(cuò)誤的情形。本案例中，由于該市自然資源主管部門作出的《土地出讓金征收決定書》準(zhǔn)確適用法律法規(guī)，在影視培訓(xùn)學(xué)院提起的撤銷之訴中，得到高新區(qū)人民法院的支持。

其次，程序完善很重要。

土地出讓金征收決定作為行政強(qiáng)制措施，除了適用法律準(zhǔn)確這個(gè)基礎(chǔ)之外，更為重要的是要有完善實(shí)施程序，其中，最為關(guān)鍵的是催告環(huán)節(jié)，即在作出正式的執(zhí)行決定前要先告誡行政相對人，要求其在指定期限內(nèi)自行履行義務(wù)，且告誡要以書面形式作出并送達(dá)行政相對人。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第三十五條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明履行義務(wù)的期限；履行義務(wù)的方式；涉及金錢給付的，應(yīng)當(dāng)有明確的金額和給付方式；當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)等事項(xiàng)。實(shí)踐中相關(guān)部門在作出土地出讓金征收決定前，通常會(huì)通過電話、網(wǎng)絡(luò)等多種方式進(jìn)行催告，為確保實(shí)施程序的完整，均會(huì)以書面催繳通知的方式對欠繳土地出讓金的行政相對人進(jìn)行催告。本案例中，該市自然資源主管部門分別于2021年1月以及2021 年3月進(jìn)行了書面催告，完整地履行了《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的前置程序，為此高新區(qū)人民法院裁定維持了土地出讓金征收決定。

最后，申請強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)應(yīng)先確定管轄法院。

自然資源管理部門作出土地出讓金征收決定后，行政相對人在決定的期限內(nèi)既不申請復(fù)議，又不提起行政訴訟，也未履行處罰義務(wù)，案件就此也就轉(zhuǎn)入了強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié)。因自然資源主管部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十三條以及《行政訴訟法》第九十七條的規(guī)定，向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，由人民法院對自然資源主管部門作出的土地出讓金征收決定的合法性進(jìn)行審查后，決定是否予以強(qiáng)制執(zhí)行。

值得注意的是，若行政相對人在決定的期限內(nèi)提起行政訴訟，情況就會(huì)有所變化。首先，在訴訟期間自然資源主管部門不能向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行；其次，在訴訟之后申請強(qiáng)制執(zhí)行所對應(yīng)的法院也有所變化，依據(jù)《行政訴訟法》第九十五條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，行政機(jī)關(guān)或者第三人可以向第一審人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，或者由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第一百五十四條的規(guī)定，發(fā)生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政調(diào)解書，由第一審人民法院執(zhí)行。自然資源主管部門只能向作出生效裁判的原一審人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。

本案例中，該市自然資源主管部門雖然在與影視培訓(xùn)學(xué)院進(jìn)行的行政訴訟中勝訴，但因未充分了解人民法院管轄范圍的相關(guān)規(guī)定，習(xí)慣性地向所在地城區(qū)人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，結(jié)果被裁定駁回執(zhí)行申請。

自《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》明確了《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》屬行政協(xié)議之后，各地自然資源主管部門對土地出讓金的追繳方式逐漸調(diào)整為以行政催告、征收決定、法院強(qiáng)制執(zhí)行等形式開展。為切實(shí)履行土地出讓金的征繳職責(zé)，確保土地出讓收入足額入庫，防止國有資產(chǎn)流失，自然資源主管部門在通過土地出讓金征收決定追繳拖欠的土地出讓金時(shí)，應(yīng)在核清欠繳事實(shí)的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確地把握征收決定所適用法律，依法履行下達(dá)征收決定前催告程序，依據(jù)執(zhí)行管轄范圍規(guī)定選擇執(zhí)行法院，才能確保追繳工作順利實(shí)施。按照《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府性非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》的要求，自2022 年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作，土地出讓收入的征收部門調(diào)整為稅務(wù)部門，但部分地方在職責(zé)交接中大多約定，劃轉(zhuǎn)之前形成的歷史欠繳土地出讓金仍由自然資源主管部門負(fù)責(zé)追繳。

總之，無論是自然資源主管部門，還是稅務(wù)部門，在履行征繳土地出讓金職責(zé)時(shí)都應(yīng)關(guān)注與之相關(guān)的法律法規(guī)，以保障征管劃轉(zhuǎn)工作平穩(wěn)有序推進(jìn)。