吳浜源

(江蘇警官學(xué)院 偵查系，江蘇 南京 210031)

0 引言

在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，南京作為全國唯一的科技體制綜合改革試點(diǎn)城市和重要的科教中心城市，2017年9月開始明確提出創(chuàng)新名城建設(shè)，2018—2022年連續(xù)5年的南京市委一號文對持續(xù)、全面、深入推進(jìn)引領(lǐng)性國家創(chuàng)新型城市建設(shè)進(jìn)行了戰(zhàn)略部署[1]?？萍紕?chuàng)新需要足夠的資金投入[2]，科技創(chuàng)新需要金融服務(wù)作為支撐，金融發(fā)展與科技創(chuàng)新的有效融合是推動經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的根本途徑[3-5]。所謂科技金融，是指促進(jìn)科技開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化以及高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列金融工具、制度、政策與服務(wù)系統(tǒng)[6]。已有不少實(shí)證研究表明，科技金融具有創(chuàng)新驅(qū)動效應(yīng)[7-8]、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)[9]、經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)[10-11]和高質(zhì)量發(fā)展效應(yīng)[12]。作為南京創(chuàng)新名城建設(shè)的配套措施和先遣策略，2017年7月南京出臺了《關(guān)于加快科技金融體系建設(shè)促進(jìn)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的若干意見》(寧政發(fā)[2017]142號)[13]，以加快實(shí)現(xiàn)金融支持科技創(chuàng)新發(fā)展、推動金融與科技深度融合。政策執(zhí)行的成本與效益，是評估公共政策執(zhí)行效果的一個重要角度。公共政策執(zhí)行效果好，主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行的成本低、效益高，或者具有較高的效益成本比[14]。提升公共政策執(zhí)行效果，關(guān)鍵在于通過優(yōu)化和控制政策執(zhí)行成本，提高政策執(zhí)行效益。至今，該政策已經(jīng)執(zhí)行了4年有余，本文將基于政策成本和效益的角度進(jìn)行分析，客觀評價南京市科技金融政策對科技創(chuàng)新的支撐作用。

1 南京科技金融政策的成本

1.1 財(cái)政支出成本

一是財(cái)政投資支出。財(cái)政投資支出主要以政府引導(dǎo)基金的形式，引領(lǐng)撬動社會資本支持科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的項(xiàng)目和企業(yè)。2016年開始，南京市財(cái)政出資成立市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金有限公司；2017年圍繞“4+4+1”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)(指新型電子信息、綠色智能汽車、高端智能裝備、生物醫(yī)藥與節(jié)能環(huán)保新材料等四大先進(jìn)制造業(yè)，軟件和信息服務(wù)、金融和科技服務(wù)、文旅健康、現(xiàn)代物流與高端商務(wù)商貿(mào)等四大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以及一批未來產(chǎn)業(yè))設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以此吸收社會資本組建子基金；2018年設(shè)立科技創(chuàng)新基金。同時，設(shè)立人才基金，重點(diǎn)加強(qiáng)對種子期創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的投資；針對大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，設(shè)立大學(xué)生創(chuàng)業(yè)基金和創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款基金，在高校和園區(qū)開通青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款“綠色通道”，對每年遴選出的優(yōu)秀大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，通過“投資+補(bǔ)助”模式充當(dāng)青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目“不獲利”的合伙人，解決大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)起步難問題，助力其規(guī)范化運(yùn)營。

二是財(cái)政補(bǔ)貼支出。財(cái)政補(bǔ)貼包括財(cái)政對企業(yè)的直接補(bǔ)貼和對金融機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼主要有：對科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的貸款貼息，購買科技保險(xiǎn)產(chǎn)品的保費(fèi)補(bǔ)貼；對入選“創(chuàng)業(yè)南京”創(chuàng)新型企業(yè)家培育計(jì)劃人才的貸款貼息；對青年大學(xué)生提供的貸款貼息；對上市公司的再融資補(bǔ)貼；對科技創(chuàng)新企業(yè)在南京聯(lián)合產(chǎn)權(quán)(科技)交易所掛牌及股權(quán)融資的補(bǔ)貼；對科技銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、利息補(bǔ)償、增量補(bǔ)貼；對保險(xiǎn)公司承擔(dān)小額貸款保證保險(xiǎn)貸款損失的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償；對融資擔(dān)保公司發(fā)放科技企業(yè)的擔(dān)保補(bǔ)助；對股權(quán)投資機(jī)構(gòu)的開辦補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和購租房補(bǔ)貼等。

三是財(cái)政獎勵支出。為推動股權(quán)融資機(jī)構(gòu)發(fā)展，從剛開始對在寧開辦的股權(quán)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行增資獎勵、投資獎勵等，逐漸擴(kuò)充到面向符合條件的天使投資自然人。每年度實(shí)施市金融創(chuàng)新獎勵評選工作，評選出優(yōu)秀金融創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行獎勵。

1.2 配套規(guī)制成本

配套規(guī)制成本是指政府制定政策、實(shí)施政策、進(jìn)行監(jiān)測、協(xié)調(diào)各部門以確保政策被遵行所付出的相關(guān)配套成本。該類成本難以直接量化衡量，主要體現(xiàn)在相關(guān)職能部門和金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作中。

一是配套金融機(jī)構(gòu)和金融工具設(shè)置。為了推動形成對科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的“投貸保聯(lián)動”金融支撐體系，授牌多家科技銀行、科技小貸公司、科技保險(xiǎn)公司、科技擔(dān)保公司。此外，推進(jìn)企業(yè)債券的申報(bào)發(fā)行；引進(jìn)培育風(fēng)創(chuàng)投等市場化人才金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，大力引進(jìn)培育科技金融領(lǐng)域人才；打造針對南京地區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)科技企業(yè)的培育園地和直接融資中心。

二是建設(shè)線上與線下對接相結(jié)合的科技金融服務(wù)平臺。建設(shè)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)中心，開發(fā)“寧科貸”“寧創(chuàng)貸”體系金融產(chǎn)品，打造集“債券融資、股權(quán)融資、資本市場、信用服務(wù)、政策匹配”五大功能于一體的綜合金融服務(wù)平臺。此外，建立科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)基本信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)施數(shù)字化動態(tài)管理；依托深交所旗下科技金融信息服務(wù)平臺上的天使、VC(Venture Capital)、PE(Private Equity)等投資機(jī)構(gòu)及專業(yè)投資人資源，為南京科技企業(yè)提供投融資路演服務(wù)；常態(tài)化開展人才科技金融對接會，幫助企業(yè)獲得銀行、社會風(fēng)投機(jī)構(gòu)的投貸支持。

三是通過舉辦創(chuàng)新周、青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)大賽等搭建服務(wù)平臺。2019年開始每年舉辦南京創(chuàng)新周，通過活動平臺對南京中小企業(yè)科技創(chuàng)新政策進(jìn)行推介，讓更多企業(yè)家全面了解南京的創(chuàng)業(yè)投資環(huán)境。此外，每年舉辦“贏在南京”青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)大賽，除南京賽區(qū)外另設(shè)北京、上海、武漢、長沙、成都、西安等多個省外分賽區(qū)，不斷擴(kuò)大賽事影響力。通過賽事大力宣傳南京科技金融政策，吸引更多優(yōu)秀青年到寧創(chuàng)業(yè)落地。

2 南京科技金融政策的效益

政策執(zhí)行的效益指是指政策執(zhí)行后所取得的效果和收益。經(jīng)過近幾年科技金融政策的推行，南京高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)展露發(fā)展新勢頭。2016—2020年，南京高企數(shù)量從1 698家增加到6 507家(本文數(shù)據(jù)均來源于各年的南京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào))，高企數(shù)量、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與蘇州等城市的差距有所縮小?？傮w來看，科技金融政策執(zhí)行取得的效益主要體現(xiàn)在以下4個方面。

2.1 多方聯(lián)動投融資體系基本形成

一是科技貸款和科技保險(xiǎn)支持覆蓋面不斷拓展。在科技貸款方面，多家科技銀行、科技小貸公司發(fā)放大批知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款等科技貸款；在科技保險(xiǎn)增信方面，多家科技型企業(yè)參保小額貸款履約保證險(xiǎn)，以此撬動科技貸款。

二是科技企業(yè)利用多層次資本市場直接融資參與度提升。從上市情況看，目前南京市共有境內(nèi)外上市公司數(shù)量過百，其中科技型上市企業(yè)占全市上市公司總數(shù)的64%[15]。從掛牌情況看，掛牌補(bǔ)貼政策對眾創(chuàng)板掛牌工作推動效果明顯，眾創(chuàng)板掛牌企業(yè)數(shù)量呈逐年遞增趨勢，并且一批企業(yè)經(jīng)過孵化培育后成為獨(dú)角獸、瞪羚企業(yè)或成功轉(zhuǎn)板“新三板”。從企業(yè)債券發(fā)行情況看，南京市企業(yè)債券發(fā)行增幅較大。

三是政府引導(dǎo)基金的引領(lǐng)撬動作用初顯。2017年設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，并以此吸收社會資本組建子基金，截至2020年底累計(jì)成立子基金46支，實(shí)現(xiàn)“4+4+1”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)全覆蓋。通過合作成立天使子基金，吸引社會資本共同參與，發(fā)揮基金的投資引導(dǎo)功能。

2.2 科技創(chuàng)新水平不斷提升

一是科技創(chuàng)新企業(yè)數(shù)量顯著增多。2018—2020年，南京市新增高新技術(shù)企業(yè)分別為1 282家、1 562家和1 827家，增長率分別為69.09%，50.10%和39.0%，遠(yuǎn)高于2017年的增速8.9%。2020年，入庫科技型中小企業(yè)10 042家，比上年增長50.2%；新增備案新型研發(fā)機(jī)構(gòu)113家，累計(jì)備案323家。

二是大學(xué)生創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目數(shù)量質(zhì)量穩(wěn)健提升。依托南京人力資源和社會保障網(wǎng)、“贏在南京”創(chuàng)業(yè)大賽、各區(qū)各園區(qū)孵化器和高校合作基金等平臺和渠道組織申報(bào)優(yōu)秀大學(xué)生創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，遴選優(yōu)秀項(xiàng)目進(jìn)行投資資助。除了前期種子輪投資扶持，通過二輪投資、搭建投貸聯(lián)動通道、對接外部風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)、開展經(jīng)營輔導(dǎo)等系列投后服務(wù)，一批受資助大創(chuàng)企業(yè)快速穩(wěn)健發(fā)展。

三是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值穩(wěn)步增長。2017年以來，南京高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年增速均超過8%，高于GDP增速，2018年開始高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值突破萬億元。從近幾年與蘇州的對比來看，南京高企數(shù)量不僅與蘇州高企數(shù)量的差距在逐漸縮小，而且高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的差距也在縮小。2016年南京高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值只有蘇州的60%，2019年提高到了近70%，可見南京近幾年高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的追趕趨勢明顯。

2.3 金融生態(tài)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化

一是激活金融創(chuàng)新活力。南京科技金融政策的實(shí)施加快了科技銀行專營專業(yè)發(fā)展的步伐，打造有利于科技銀行貸款利息補(bǔ)貼、增量補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)代償?shù)忍剿鳝h(huán)境。除了“寧創(chuàng)貸”和“蘇科貸”特色產(chǎn)品，南京銀行“鑫高企”、建行“新研貸”、工商銀行“小微創(chuàng)業(yè)貸”、江蘇銀行“稅e融”等創(chuàng)新科技金融產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，科技金融專營機(jī)構(gòu)逐漸積累出各自的市場競爭優(yōu)勢。此外，還推出小額貸款保證保險(xiǎn)、民營企業(yè)轉(zhuǎn)貸互助金等創(chuàng)新業(yè)務(wù)以及股權(quán)質(zhì)押融資服務(wù)。南京銀行率先打造了“小股權(quán)+大貸款”的投貸聯(lián)動模式，支持一批初創(chuàng)初成長科技型小微企業(yè)發(fā)展壯大。

二是推動小微企業(yè)征信體系加快建設(shè)。由于科技型中小企業(yè)信息難以獲得，融資過程中信息嚴(yán)重不對稱，且科技型中小企業(yè)很多處于種子期、初創(chuàng)期或成長早期，資產(chǎn)規(guī)模偏小，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較高，融資風(fēng)險(xiǎn)較大，科技金融市場存在較普遍的市場失靈。針對該問題，建立科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)基本信息數(shù)據(jù)庫實(shí)施動態(tài)管理。線上服務(wù)與線下對接相結(jié)合的特色科技金融服務(wù)，為完善小微企業(yè)征信體系打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三是促進(jìn)金融服務(wù)體系不斷完善。為緩解小微企業(yè)過橋續(xù)貸難、成本高等問題，設(shè)立南京市民營企業(yè)轉(zhuǎn)貸互助基金。2020年因受新冠肺炎疫情影響，小微企業(yè)資金周轉(zhuǎn)需求較往年同期呈爆發(fā)式增長，數(shù)千家企業(yè)享受轉(zhuǎn)貸基金對借貸企業(yè)實(shí)施利率減免優(yōu)惠，為全面落實(shí)市委、市政府“穩(wěn)十條”精神發(fā)揮了積極的推動作用。

2.4 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍日趨濃厚

一是城市創(chuàng)新活動影響力不斷提升。2019年開始每年舉辦的南京創(chuàng)新周活動取得較好成效。作為疫情發(fā)生以后全球最大規(guī)模的國際創(chuàng)新活動，2020年南京創(chuàng)新周活動線下超10萬人次參與，線上超2億人次互動。2021年南京創(chuàng)新周舉辦了101場主題活動，達(dá)成總投資額約1 683億元，同比增長55.8%，線下參與、線上互動分別超過24萬、2億人次[16]。每年舉辦的“贏在南京”青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)大賽影響力不斷擴(kuò)大，參賽范圍從國內(nèi)高校畢業(yè)生、海外留學(xué)生拓展到外籍在華留學(xué)生。大賽通過搭建賽事服務(wù)平臺宣傳相關(guān)科技金融政策，大力吸引大學(xué)生來寧創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

二是助推城市科技創(chuàng)新環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升。從近四年首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院和中國社科院城市與競爭力研究中心聯(lián)合發(fā)布的《中國城市科技創(chuàng)新發(fā)展指數(shù)》來看，南京的城市科技創(chuàng)新發(fā)展指數(shù)從2017年的第9位上升到2020年的第4位，僅次于北京、深圳和上海。

3 結(jié)語

在南京推進(jìn)引領(lǐng)性國家創(chuàng)新型城市建設(shè)的背景下，為加快實(shí)現(xiàn)金融支持科技創(chuàng)新發(fā)展、推動金融與科技深度融合，2017年南京出臺了《關(guān)于加快科技金融體系建設(shè)促進(jìn)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的若干意見》。該科技金融政策出臺以后，財(cái)政對在寧科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的“投、補(bǔ)、獎”等扶持資金投入力度不斷加大，同時配套科技金融機(jī)構(gòu)和金融工具設(shè)置，建設(shè)線上與線下對接相結(jié)合的科技金融服務(wù)平臺，通過舉辦創(chuàng)新周、青年大學(xué)生創(chuàng)業(yè)大賽等搭建科技金融服務(wù)平臺。經(jīng)過近幾年科技金融政策的推行，財(cái)政資金與金融資本、社會資本合作支持科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投融資聯(lián)動體系基本形成，科技創(chuàng)新水平不斷提升，金融生態(tài)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍日趨濃厚?？傮w來看，作為南京創(chuàng)新名城建設(shè)的配套措施和先遣策略，科技金融政策對南京引領(lǐng)性國家創(chuàng)新型城市建設(shè)發(fā)揮了重要的支撐作用。