湯淇皓

（浙江杭州青山湖科技城管理委員會，杭州，311305）

科技創(chuàng)新能力已經(jīng)成為國家實力的決定性因素[1]。特別是2018 年以來，在中美貿(mào)易戰(zhàn)的影響下，大國競爭的國際形勢推動各個國家把科技創(chuàng)新提升到國家安全層面的高度。經(jīng)合組織（OECD）把科技創(chuàng)新政策作為創(chuàng)新研究的重要領(lǐng)域，每兩年發(fā)布關(guān)于科技創(chuàng)新的最新研究。經(jīng)合組織在2021 年的報告中指出，為積極應(yīng)對新冠疫情的影響，政府需要更新政策框架，實施更有雄心的科技創(chuàng)新政策議程。2019 年9 月，科技部公布了國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃開展重大問題研究的公告，其中“面向2035 年科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”位列其中。

全球創(chuàng)新指數(shù)(Global Innovation Index，GII)反映了132 個經(jīng)濟體的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)表現(xiàn)。中國在2018年躋身全球創(chuàng)新指數(shù)排名前20 的行列，之后在全球的排名不斷提升，到2021 年排名躍升至全球第12 位。2018 年的報告指出，我國創(chuàng)新的強項在于創(chuàng)新效率（排名世界第3 位）和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（排名世界第3 位），而弱項則在監(jiān)管環(huán)境（排名世界第100 位）。2018 年9 月，中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院在《中國科技進步對世界的貢獻與全球科技創(chuàng)新治理建議》藍皮書中，認為中國要加強科技治理以應(yīng)對全球化新挑戰(zhàn)，共建全球科技創(chuàng)新治理體系?？萍紕?chuàng)新治理已經(jīng)成為當(dāng)今中國公共管理的一個重要議題。

1 科技創(chuàng)新治理的內(nèi)涵

科技創(chuàng)新治理在2002 年由科技城市組織（Technopolis Group） 提出，認為科技創(chuàng)新治理有5 個關(guān)鍵性的問題：一、誰是科技創(chuàng)新治理中決策的關(guān)鍵角色；二、這些關(guān)鍵角色是如何決定科技創(chuàng)新方向、優(yōu)先級和活動，包括他們的職責(zé)是什么、哪些機構(gòu)最具影響、哪些利益相關(guān)者參與其中；三、誰是科技創(chuàng)新治理系統(tǒng)中的變革推動者；四、私人部門如何影響公共部門科技創(chuàng)新方向；五、公共部門的活動如何引發(fā)私人部門的科技創(chuàng)新活動。

我國原有的科技創(chuàng)新宏觀管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)新時代的要求，需要推進科技創(chuàng)新的公共治理[2]。學(xué)者陳套從主體、理念、對象、工具、結(jié)構(gòu)、模式等方面比較了科技管理和創(chuàng)新治理的不同，認為要構(gòu)建創(chuàng)新治理體系，提升創(chuàng)新主體的治理能力[3]。地方政府科技創(chuàng)新治理具有以下三個特點：

一是科技創(chuàng)新治理成本高。科技創(chuàng)新治理使得政府治理成本顯著提升?？萍紕?chuàng)新存在投入大、周期長的特點。特別是近年來地方政府在創(chuàng)新平臺建設(shè)、科研院所引進、創(chuàng)新型企業(yè)招引上付出的政策成本，只有財政實力較強的地方政府才能負擔(dān)。

二是科技創(chuàng)新治理風(fēng)險大。從內(nèi)部風(fēng)險看，一方面是由于科技創(chuàng)新活動本身效率不高，另一方面是由于企業(yè)本身經(jīng)營不善、市場變化等，導(dǎo)致治理失靈。從外部風(fēng)險看，科技創(chuàng)新治理需要有良好的創(chuàng)新系統(tǒng)做支撐，例如良好的營商環(huán)境、廣闊的潛在市場等，這都造成了地方政府科技創(chuàng)新治理存在的潛在風(fēng)險。

三是科技創(chuàng)新治理能力要求高。現(xiàn)代創(chuàng)新國家建設(shè)要求高效能的官僚機構(gòu)能夠制定出前瞻性的國家創(chuàng)新規(guī)劃戰(zhàn)略[4]。公共部門內(nèi)部不同行政主體間協(xié)調(diào)和聯(lián)動，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、土地要素、財政支持等各個環(huán)節(jié)緊密銜接，對政府治理能力提出新的要求。

2 地方政府科技創(chuàng)新治理的三個視角

2.1 政策擴散的視角

科技創(chuàng)新治理中的政策擴散通過上級政府或政府間的政策文件來執(zhí)行。張馳等研究了2011—2020 年中央政府和省級地方政府共300 份政府工作報告發(fā)現(xiàn)，中央和地方政府在科技創(chuàng)新政策的發(fā)展目標、助推抓手、發(fā)展融合、發(fā)展策略等方面均有差異性[5]。張劍等以中央和省級地方政府1985—2014 年科技成果轉(zhuǎn)化政策為例，研究了擴散強度、廣度和速度以及擴散方向[6]。

2.2 府際關(guān)系的視角

府際關(guān)系引導(dǎo)政府行為。目前我國科技創(chuàng)新治理中的府際關(guān)系模式主要包括以下三類：一是中央與地方的府際合作。例如需要由國家發(fā)改委和科技部批復(fù)同意的綜合性國家科學(xué)中心。二是地方政府上下級間的府際合作。例如杭州城西科創(chuàng)大走廊，是浙江省、杭州市和所屬各區(qū)縣市協(xié)同聯(lián)動建設(shè)。三是區(qū)域間地方政府的府際合作。例如G60 科創(chuàng)走廊，包括上海市、杭州市、合肥市等長三角范圍內(nèi)共9 地市。其中，杭州城西科創(chuàng)大走廊和G60科創(chuàng)走廊都建立了領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會議的機制。

2.3 職能轉(zhuǎn)變的視角

政府職能轉(zhuǎn)變一直是中國公共管理研究的核心命題。魏向杰等指出政府在推動科技創(chuàng)新中主要包括以下三個職能：一是公共管理職能，包括優(yōu)化科技創(chuàng)新法律環(huán)境、制定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃和搭建科技創(chuàng)新公共平臺。二是公共投資職能，包括政府科技經(jīng)費投入、科技稅收優(yōu)惠、風(fēng)險投資和重大科技攻關(guān)工程建設(shè)。三是公共消費職能[7]。從職能定位的角度看，滿明俊等認為，政府可以發(fā)揮創(chuàng)新體系參與者、創(chuàng)新規(guī)則制定者、創(chuàng)新行為引導(dǎo)者、創(chuàng)新服務(wù)提供者、創(chuàng)新體系協(xié)調(diào)者、創(chuàng)新體系監(jiān)督者的職能[8]。

對于地方政府而言，科技創(chuàng)新治理涉及跨部門、跨層級、跨區(qū)域，需要條塊聯(lián)動，各方協(xié)同。為競爭優(yōu)質(zhì)的創(chuàng)新項目，倒逼政府提供更佳的營商環(huán)境、更優(yōu)的企業(yè)服務(wù)、更快的項目推進?！盀閯?chuàng)新而競爭”已成為地方政府的策略選擇。

3 地方政府科技創(chuàng)新治理要素分析

3.1 治理目標

科技創(chuàng)新治理的核心目標是借助系統(tǒng)性制度安排和機制設(shè)計，在平衡各方利益訴求基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)行動，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，實現(xiàn)國家科技實力和創(chuàng)新能力的全面提升[9]。一是從功能看，促進社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的核心就是將創(chuàng)新要素作為經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生變量。二是從空間看，引領(lǐng)國家和區(qū)域創(chuàng)新。在省域、市域等空間范圍內(nèi)形成創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)。三是從機制看，推動協(xié)同創(chuàng)新。協(xié)同創(chuàng)新是企業(yè)、政府、研究機構(gòu)等為了實現(xiàn)重大科技創(chuàng)新而開展的大跨度整合的創(chuàng)新組織模式。馬駿等以美國制造業(yè)創(chuàng)新中心為例，發(fā)現(xiàn)其提供了先進制造技術(shù)的驗證和應(yīng)用示范，促進前沿創(chuàng)新技術(shù)向規(guī)?；⒔?jīng)濟高效的制造能力轉(zhuǎn)化[10]。

3.2 治理工具

一是引入中介機構(gòu)。中介機構(gòu)包括孵化器、加速器等，對處于不同發(fā)展階段的企業(yè)提供相應(yīng)的政策、金融、空間服務(wù)等支持。二是搭建平臺載體。2016 年開始，上海、合肥、懷柔等地區(qū)先后建立綜合性國家科學(xué)中心，各省市則掀起了建設(shè)科技城的熱潮。浙江在科技城的基礎(chǔ)上還進一步提出建設(shè)科創(chuàng)大走廊。另外，浙江省科技廳牽頭開展了產(chǎn)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新綜合體建設(shè)[11]。浙江省還持續(xù)推進省級實驗室、工程師協(xié)同創(chuàng)新中心、技術(shù)創(chuàng)新中心建設(shè)。三是構(gòu)建創(chuàng)新機制。以發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈為例，2019 年中央提出產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的要求。同年浙江的鏈長制建立并得到全國推廣。四是科技投入和制定科技創(chuàng)新政策。衡量地方政府科技創(chuàng)新支持力度最好的指標是地方財政支出中的科學(xué)技術(shù)支出[12]。從政策內(nèi)容上看，可以分為專利類、科技類、創(chuàng)業(yè)類、知識產(chǎn)權(quán)類、產(chǎn)業(yè)類、財政類、教育類和金融類[13]。

3.3 治理模式

李響等通過分析蘇格蘭的案例，發(fā)現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新政策的多層次機制、跨界協(xié)調(diào)機制和政策網(wǎng)絡(luò)的多主體治理機制維持了蘇格蘭科技創(chuàng)新的治理模式[14]。肖林等總結(jié)了五種科技創(chuàng)新中心的模式，包括以“熱帶雨林”型創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的硅谷模式、科技創(chuàng)新與國際大都市轉(zhuǎn)型相結(jié)合的紐約模式、依托市場機制和優(yōu)勢創(chuàng)新企業(yè)的倫敦模式、以本土初創(chuàng)企業(yè)與跨國公司共同推動的以色列特拉維夫模式、政府主導(dǎo)和離岸科技創(chuàng)新的新加坡模式[15]。

3.4 治理績效

傳統(tǒng)的科技創(chuàng)新評估主要圍繞的是以科技“投入—產(chǎn)出”為核心的指標體系。以浙江科技進步統(tǒng)計監(jiān)測為例，除了科技投入外，指標體系還包括了技術(shù)創(chuàng)新、科技產(chǎn)出、轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新環(huán)境。如果僅從投入和產(chǎn)出的角度來考慮科技創(chuàng)新，測量對象更多的是科技創(chuàng)新活動，而非科技創(chuàng)新治理能力。在體現(xiàn)投入和產(chǎn)出的同時，還要研究和考慮如何更好地營造創(chuàng)新環(huán)境，更有利于創(chuàng)新活動的產(chǎn)生。劉偉等指出要轉(zhuǎn)向建立以提高創(chuàng)新能力為目標的科技成果評價政策體系[16]。

4 結(jié)語

中國的科技創(chuàng)新治理研究是全球科技創(chuàng)新競爭和中國公共管理實踐發(fā)展而產(chǎn)生的時代命題。隨著科技創(chuàng)新競爭的日益激烈，科技創(chuàng)新治理體系和能力將會成為一個國家和區(qū)域發(fā)展的核心驅(qū)動力和競爭力。目前，對于科技創(chuàng)新治理理論和實踐的研究還相對缺乏，對于地方政府科技創(chuàng)新治理實踐和理論回應(yīng)還不夠。下一步研究重點應(yīng)該關(guān)注：要拓展治理理論的應(yīng)用范圍，回應(yīng)和總結(jié)中國地方政府科技創(chuàng)新治理的實踐經(jīng)驗和治理模式，形成經(jīng)驗特色，為地方政府開展科技創(chuàng)新治理提供參考案例和理論指導(dǎo)。