麗水學院 葉舒雅，袁嘉穎

“行政村”作為我國基層群眾性自治單位，通過建立村委會組織、黨支部委員會實現(xiàn)村民自治，因而需要大量干部人才發(fā)揮管理和領導的作用。但隨著物質(zhì)水平的提高以及城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡性的問題，自20世紀80年代中后期，在山東、江蘇、安徽等農(nóng)村地區(qū)開始“行政村合并”工作。而作為浙江省陸地面積最大的地級市，麗水市有著優(yōu)渥的生態(tài)優(yōu)勢，而這一特點在行政村初步合并后也暴露出了一系列問題。

當前國內(nèi)外的研究多為描述性經(jīng)驗總結(jié)分析。以城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展理論研究為例，由自然村發(fā)展為行政村再到行政村合并的過程伴隨著城鄉(xiāng)發(fā)展差異大、農(nóng)村“城市病”等問題，從階段性角度出發(fā)則更能推動農(nóng)村的科學發(fā)展。這些研究雖然在一定程度上對行政管理村起到指導作用，但以實證研究為方法，從特定案例中探討行政村合并利弊的研究較少，這些經(jīng)驗是否適用于我國行政村合并后的完善工作還有待商榷。因此，本文將以前人的研究為基礎，深入分析麗水市行政村合并工作的現(xiàn)狀及問題，并提出相關的發(fā)展策略。

一、行政村合并

區(qū)別于地理概念的自然村落，本文的研究對象是具有行政區(qū)劃管理的基層群眾性自治單位。從兩者關系上，自然村隸屬于行政村。二者區(qū)別的根本在于行政管理職權的有無，行政村建立的村民委員會和黨支部委員會，是國家按照法律規(guī)定而設立的農(nóng)村基層管理單位，而自然村則通常只是建立村民小組，并無行政職權。

我國農(nóng)村面大量廣，呈現(xiàn)出村“散而多、小而亂”的特點。據(jù)了解，我國行政村數(shù)量于1990年多達100余萬個，之后逐漸減少，2013年已減至691510個?？梢哉f，行政村合并是順應社會發(fā)展的一個必然趨勢。所謂“行政村合并”就是將兩個及以上的行政村通過合并組合成一個新的行政村。這并不是簡單的地理空間劃分，而是為促進新農(nóng)村建設而開展的農(nóng)村管理體制的變遷。通過合并，使原有各村的資金、資產(chǎn)、資源等得以重新組合配置，發(fā)揮更大效益。

（一）行政村合并類型

從地理空間角度，行政村合并可劃分為固定式合并和遷移式合并兩大類。

固定式合并保持各行政村基本格局不變，常適用于地理位置相鄰且各村發(fā)展水平相對一致的行政村，為提高資源利用率促進發(fā)展而合并。如景寧縣大漈鄉(xiāng)將西一、西二、垟心、小佐等村合并為大漈村，為加快云中大漈景區(qū)村建設提供了便利。

遷移式合并是在固定式合并基礎上，將部分生產(chǎn)生活條件惡劣、常居人口較少的行政村村民遷至實力較為雄厚的行政村，即強村帶弱村。又可細分為擴張式合并和扶貧式合并。前者往往是由一個經(jīng)濟發(fā)展水平較高的中心村向外擴張，合并周邊的薄弱小村，合并后以原中心村名義存在。如麗水市龍泉市的張村、白塔村、大坵田村合并后成了新的張村。而扶貧式合并多是城中村帶動城郊村，為幫助地理位置較差、基礎建設落后的邊遠山村實現(xiàn)脫貧，組織其村民遷移至經(jīng)濟強村生產(chǎn)生活。如景寧縣安溪畬族鄉(xiāng)的嚴山村與下武村均為少數(shù)民族村，嚴山村較為偏遠落后，通過組織“畬村黨建聯(lián)盟”等形式，該鄉(xiāng)積極引導嚴山村村民“下山”，實現(xiàn)強村帶弱村。

（二）麗水市行政村合并現(xiàn)狀

行政村規(guī)模調(diào)整優(yōu)化不僅是省市縣部署的一項政治任務，更是加快鄉(xiāng)村振興、夯實基層基礎的迫切需要。當前麗水市行政村規(guī)模調(diào)整工作已圓滿完成，調(diào)整后全市行政村總數(shù)約減少了三分之一。（圖1為麗水市部分縣市的行政村規(guī)模調(diào)整情況）

圖1 麗水市部分縣市行政村規(guī)模調(diào)整情況

二、行政村合并動因分析

浙江省委于2003年提出加大行政村合并力度，采用“自上而下”的集中推進方式，開展“千村示范、萬村整治”工程。許多具有“小、散、亂”特點的落后農(nóng)村不斷出現(xiàn)人口外流、空心化、老齡化等問題，導致當?shù)匦姓芾淼娜瞬艤p少，黨員隊伍老化等問題出現(xiàn)，更由于民族村與非民族村之間存在特殊融合，村民對村民自治組織的要求也日益增高。

因此，重新構筑布局合理、人口集聚、生態(tài)良好的村莊新格局，一方面能夠減少行政村數(shù)量，打破地域狹小界限，有效整合土地等各方資源，科學優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，集中利用政策資源，形成良性的經(jīng)濟集聚循環(huán)，助力特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；另一方面在擴大行政管理規(guī)模的同時精簡行政人員，緩減財政負擔，提高投入績效，促進村委會選舉正規(guī)化，滿足鄉(xiāng)村居民的期望，完善基層群眾自治制度，打造服務型政府。

三、行政村合并的優(yōu)劣

（一）行政村合并的優(yōu)越性

1.促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

行政村合并對優(yōu)化整合農(nóng)村資源具有重要作用。土地合并盤活了村莊周邊因所屬權爭執(zhí)不下而廢棄的土地，提高了土地利用效率；基礎設施的合并，在集約利用資源、合理布局有限空間的同時也便于更多公共服務向基層延伸。信息、技術、人才的合并使資源實現(xiàn)互補，最大限度地發(fā)揮作用。本著“促發(fā)展、促民生、促振興”的目標，行政村合并對發(fā)揚傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，扶持新興產(chǎn)業(yè)同樣起著非常重要的作用。如麗水景寧的潘坑村和嶺根源村早前都屬于金鐘鄉(xiāng)一帶，但隨著人口遷徙導致村落“空心化”，原本在當?shù)胤N植的經(jīng)濟作物“金鐘雪梨”也逐漸淡出市場，兩村合并工作的落實使“金鐘雪梨”的品牌再次嶄露頭角。

2.完善村級管理機制，建設扎實服務型村級班子

行政村合并有利于縮減村干部數(shù)量，降低行政運行成本，促進基層組織建設。合并有利于解決村干部選人用人時“從矮子里挑高個”的難題，多個行政村完成村“兩委”的換屆選舉工作，成員大多高票、全票通過，真正體現(xiàn)了村委組織與人民意愿的高度契合。行政村合并為扎實服務型村級班子的改革提供契機。合并后嚴格落實機構限額管理的要求，減少干部數(shù)量，擴大村務范圍，減少懶政怠政現(xiàn)象；村干群隊伍精簡化更便于“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”在鄉(xiāng)村的廣泛普及，統(tǒng)一規(guī)范的服務標準，足不出戶的網(wǎng)上辦理和便捷有效的村務公開，使村民獲得更優(yōu)質(zhì)的政治參與體驗。

（二）合并后存在的問題及其原因

1.村民缺乏認同感、歸屬感

行政村合并打破了長期以來形成的“熟人社會”。各村村民之間缺乏認同感則會有強烈的“本村人”和“外村人”之分。大多山區(qū)，村與村分布零散，合并難度大。對比山區(qū)地區(qū)，經(jīng)濟條件較好的平原地區(qū)合并更容易取得成效，但村民對合并工作漠不關心或持反對態(tài)度都不利于合并工作的開展。因為村民日常的社交活動范圍對象皆有限，社交關系網(wǎng)呈現(xiàn)出“差序格局”的特點。尤其是規(guī)模較小、人數(shù)較少村莊的村民在思想上會產(chǎn)生被吞并的感覺，認為小村并入大村將失去話語權、村名、門牌號等。如何留住鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁讓村民產(chǎn)生歸屬感成為一大難題。

2.“三資”融合及利益分配問題

農(nóng)村集體“三資”包括農(nóng)村集體所有的資金、資產(chǎn)和資源?！叭Y”融合是行政村合并中出現(xiàn)的最棘手問題，很多行政村都存在合并后較長一段時期內(nèi)“三資”無法融合的現(xiàn)象。合并村之間集體資產(chǎn)總額或人均資產(chǎn)額往往相差較大，一些集體資產(chǎn)基數(shù)大的村子的村民不同意與集體資產(chǎn)極少的村子融合資產(chǎn)，而強行合并極易引發(fā)群眾的不滿。雖然各地區(qū)村委都極力尋找尊重民意、因地制宜的方式，但大村不愿意分攤資產(chǎn)，小村不愿意割讓資源，利益沖突嚴重等現(xiàn)象嚴峻的直接現(xiàn)實問題。集體資產(chǎn)融合和利益分配困難，從而無法達到大村帶動小村，強村扶持弱村的效果。

3.新村干群關系疏離

干群關系是能使我國14億人民如石榴籽般緊緊抱在一起的關鍵，干群關系聚則強，散則弱。然而，行政村合并雖本著拓寬選人范圍，優(yōu)化村級班子的目的，卻導致了不少新村群干關系疏離的現(xiàn)狀。內(nèi)部競爭導致新老干部間無法順利完成交接工作。新領導班子存在共事經(jīng)驗不足，難以形成“一盤棋”的格局。對外，由于管理范圍擴大、人數(shù)增多，短時間內(nèi)無法充分了解新村村民的具體情況。脫離群眾則行政效率低，兩者間的磨合與適應增加了管理難度。新村干群溝通機制不夠健全，新干部缺乏主動溝通的積極性、自覺性等，都會降低群眾信任度，造成干群隔閡，村民各項服務難以得到保證，如此惡性循環(huán)也將導致干群關系進一步疏離。

4.鄉(xiāng)村規(guī)劃問題

目前，大多數(shù)合并村村集體經(jīng)濟基礎薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構失衡，發(fā)展效益不高，行政村建設需長期依靠政府投入。合并后行政村各部分發(fā)展優(yōu)勢不同，方向不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)難度大，美麗鄉(xiāng)村建設長期受阻。對于合并后如何利用村集體經(jīng)濟，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級，將鄉(xiāng)村發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設結(jié)合等問題未進行具體規(guī)劃，“向哪兒發(fā)展”“怎么發(fā)展”成為阻礙合并后行政村發(fā)展的現(xiàn)實問題。

四、對策

行政村合并是為了更好地促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，改善和提高村民的生活水平。如今麗水市行政村合并已帶來良好效益，但如何有效地解決行政村合并帶來的問題仍是麗水市的一項重要議題。因此，針對現(xiàn)有問題提出以下幾點對策。

（一）增強行政村的服務功能

麗水市作為擁有全國唯一畬族自治縣的地級市，少數(shù)民族分布十分廣泛，故新行政村應尊重原各村各族的文化，結(jié)合村莊地域性，突出本村特點，建設少數(shù)民族特色文化村，充分發(fā)揮新行政村的作用。通過文藝表演、文化走廊等形式，促進各村村民文化情感交流。完善基礎公共場所，為村民提供茶余飯后消遣閑聊、生活社交的去處，村民間的社交圈會在互動中擴大，促而形成越來越大的社交圈，繼而增強村民之間的認同感和歸屬感。

（二）“三資”融合

行政村合并必須處理好“三資”融合問題，加強對村集體“三資”的管理。先進行各村級財務審查，理清賬目情況，及時進行“三資”清理登記工作，結(jié)束舊賬，其后再以新村為單位，停止使用原來各村的財務賬戶，實行財務統(tǒng)一收支管理。村集體經(jīng)濟屬于村集體，故“三資”融合需要建立監(jiān)督機制，嚴格按照村級集體資產(chǎn)融合與管理辦法規(guī)范有序處理農(nóng)村“三資”。合并后新村要嚴格執(zhí)行財務審批管理制度，凡是涉及資金使用等重大事項，都要經(jīng)過村民代表大會表決通過，并落實財務管理聯(lián)審聯(lián)簽，實行財務全面公開。嚴禁借并村之機挪用公款，貪污、冒領、虛報等惡劣行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)必嚴肅處置，追究涉事人員相關責任。

（三）強化村干部工作能力

建立專業(yè)化村干部隊伍是保證村級各項工作開展的關鍵。行政村的合并使村民多元化，新老村干部都應了解村民的總體情況。同時新老干部之間也應互相了解，營造新班子團結(jié)氛圍。為增強新老村干部綜合能力素質(zhì)，村級干部需進行定期培訓，強化業(yè)務能力、政治理論和素質(zhì)培養(yǎng)。完善村干部工作待遇保障，適當提高村干部相關待遇，完善村干部養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等保障政策，以保證村干部工作的積極性。還可通過開展優(yōu)秀村干部評選等活動，不斷增強村干部的榮譽感與責任感。增加新生村干部力量，通過公開推薦、民主投票等方式，優(yōu)選群眾認可的綜合素質(zhì)高、工作能力強的優(yōu)秀才干，充實到村干部隊伍中。

（四）因地制宜，推進鄉(xiāng)村發(fā)展

麗水市被稱為“浙江綠谷”，境內(nèi)山清水秀，秉承因地制宜謀發(fā)展的原則，互聯(lián)網(wǎng)+旅游發(fā)展可作為增強新村內(nèi)生動力的途徑之一。首先推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，促進“農(nóng)旅”融合，推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。其次保護歷史文化名村、少數(shù)民族特色村等傳統(tǒng)特色村莊，打造觀光旅游、休閑養(yǎng)老、特色食宿的旅游綜合體，利用互聯(lián)網(wǎng)加大宣傳力度，提升旅游品牌知名度，推動村集體經(jīng)濟在傳承民族特色文化中快速穩(wěn)步前進，實現(xiàn)當?shù)卮迕裨诩揖蜆I(yè)。對于人口大量流失的空心化村莊，合并后可集中土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。青田縣是著名的僑鄉(xiāng)，若招引在外華僑企業(yè)家回村投資，既可將村閑置的田地、農(nóng)房等加以改建利用，還可與行政村合作共建新產(chǎn)業(yè)，促進共同富裕。