崔志偉 苑麗娟 黃安娣

2012年財(cái)政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2014年起開始全面實(shí)施。2015年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，將控制對(duì)象從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行。經(jīng)過多年的實(shí)踐，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)規(guī)范經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，制約權(quán)力運(yùn)行，防范風(fēng)險(xiǎn)隱患，促進(jìn)單位內(nèi)部治理水平不斷提高發(fā)揮了重要作用。但是在內(nèi)部控制建設(shè)及實(shí)施過程中，也存在著一些問題。本文著眼于當(dāng)下一些具體現(xiàn)象，分析共性，查找原因，提出對(duì)策。希望通過提升內(nèi)部控制意識(shí)、完善制度體系、加快信息化建設(shè)和增強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)等措施，促進(jìn)內(nèi)部控制工作有效開展。

一、內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施中存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)方面的問題。良好的內(nèi)部控制意識(shí)是單位內(nèi)部控制建設(shè)工作有效開展的基本前提，但部分事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制工作的重要性和全面性認(rèn)識(shí)不到位。一是存在重發(fā)展輕控制、重業(yè)務(wù)輕管理、重任務(wù)完成輕績效成本的現(xiàn)象；二是用制度解決問題的意識(shí)不強(qiáng)，習(xí)慣于用行政手段解決發(fā)展中遇到的問題，制度執(zhí)行往往受人為因素影響，缺乏權(quán)威性，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度流于形式；三是片面認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)控制，理所當(dāng)然是財(cái)務(wù)部門的事，造成工作開展不順暢，阻礙了單位內(nèi)部控制有效實(shí)施；四是內(nèi)部控制人員知識(shí)缺乏，或缺少相應(yīng)的內(nèi)部控制經(jīng)驗(yàn)，難以勝任工作，不能有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制所期望的效果，導(dǎo)致具體執(zhí)行時(shí)缺乏必要力度，使內(nèi)部控制失效。

（二）內(nèi)部控制制度方面的問題。部分事業(yè)單位在制定內(nèi)部控制制度時(shí)，未能結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和實(shí)際控制需求去研究制定，對(duì)內(nèi)部控制制度的全面性、科學(xué)性、可操作性把握不足，導(dǎo)致其在實(shí)施過程中形同虛設(shè)。

1.內(nèi)部控制制度不全面。部分事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)程未覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，未貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。或僅以財(cái)務(wù)規(guī)章制度代替內(nèi)部控制制度，致使單位內(nèi)部控制存在管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.內(nèi)部控制制度不科學(xué)。部分事業(yè)單位未結(jié)合自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，合理界定崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)，依托制度規(guī)范和信息系統(tǒng)，將制約內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行嵌入內(nèi)部控制的各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)，也未根據(jù)單位實(shí)際發(fā)展需求，以及國家法規(guī)制度變動(dòng)來修訂調(diào)整單位內(nèi)部控制制度，完善內(nèi)部控制程序和流程。因而不能真正做到用制度管權(quán)，按制度辦事。內(nèi)部控制規(guī)程和制度成為“紙上談兵”，極大影響了內(nèi)部控制工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（三）內(nèi)部控制體系完善與優(yōu)化方面的問題。部分事業(yè)單位內(nèi)部控制工作僅停留在紙上，浮于形式，未形成完善、切實(shí)可行的內(nèi)部控制體系。

1.內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。開展內(nèi)部控制現(xiàn)狀調(diào)研是內(nèi)部控制體系建設(shè)的基礎(chǔ)工作。但是，大多數(shù)事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制體系時(shí)，未對(duì)單位組織結(jié)構(gòu)、部門職責(zé)、崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程以及單位事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等進(jìn)行充分的梳理和研究，因此不能從單位實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)內(nèi)部控制制度和體系進(jìn)行完善和優(yōu)化，降低了事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的針對(duì)性和有效性。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不完善。內(nèi)部控制的實(shí)質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)控制，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是內(nèi)部控制建設(shè)、實(shí)施和優(yōu)化的基礎(chǔ)。事業(yè)單位通過對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)環(huán)境進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析，以制定風(fēng)險(xiǎn)防控措施和方法，實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部控制目標(biāo)任務(wù)。但是不少事業(yè)單位尚未建立風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，在業(yè)務(wù)環(huán)境和活動(dòng)、單位管理要求等條件發(fā)生變化時(shí)，不能及時(shí)重新評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)問題、分析對(duì)策，因此也無法及時(shí)完善和優(yōu)化內(nèi)部控制體系，無法保證控制目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)。

3.內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)體系不健全。內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)是由單位負(fù)責(zé)開展，對(duì)單位內(nèi)部控制體系有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，并且報(bào)告內(nèi)部控制體系運(yùn)行問題和效果的過程。隨著我國財(cái)政、經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步深入，以及單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)不斷發(fā)展，內(nèi)部控制內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了變化，事業(yè)單位需要對(duì)內(nèi)部控制體系進(jìn)行檢查和重新評(píng)價(jià)，通過對(duì)問題和現(xiàn)狀的梳理，分析原因，制定措施并加以實(shí)施，形成標(biāo)準(zhǔn)化程序，以優(yōu)化內(nèi)部控制體系。但是，就目前事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施情況看，大多數(shù)事業(yè)單位并沒有建立完善的內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)體系。一是沒有足夠權(quán)威的部門來保證內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作的順利開展，自我評(píng)價(jià)責(zé)任無法落實(shí)，具體實(shí)施方案無法真正落地；二是未建立日常監(jiān)控機(jī)制，缺乏有效的自我評(píng)價(jià)方法和流程，無法真實(shí)反映單位內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)和執(zhí)行的有效性和問題缺陷，從而無法對(duì)內(nèi)部控制體系提供有效性意見，也無法保證單位事業(yè)運(yùn)行的效率和效果。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制方面問題。事業(yè)單位必須對(duì)內(nèi)部控制的建立和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和檢查，以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制系統(tǒng)存在的問題和缺陷，以評(píng)價(jià)內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性，并及時(shí)糾正和改進(jìn)。目前財(cái)政部已建立較為完善的外部監(jiān)督機(jī)制，但是很多事業(yè)單位在內(nèi)部監(jiān)督方面還不夠完善。一是多數(shù)事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督由承擔(dān)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)和實(shí)施的財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，內(nèi)部控制監(jiān)督缺乏權(quán)威性，與內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)構(gòu)沒有保持相對(duì)獨(dú)立，無法提出公正客觀的評(píng)價(jià)和意見；二是未建立完善的內(nèi)部監(jiān)督管理制度，不能及時(shí)監(jiān)控內(nèi)部控制存在的問題和不足，不利于系統(tǒng)的自我監(jiān)督和完善。

（五）內(nèi)部控制信息化建設(shè)方面的問題。事業(yè)單位內(nèi)部控制制度、要求、控制流程、防控措施只有通過信息化手段固化到信息系統(tǒng)內(nèi)，才能實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)控制。目前存在的主要問題：一是對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)不夠重視，甚至有些人認(rèn)為內(nèi)部控制系統(tǒng)造成單位辦事手續(xù)繁瑣，不利于運(yùn)行效率提高，因而對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)用缺乏積極性；二是以單位協(xié)同辦公系統(tǒng)（OA系統(tǒng)）替代內(nèi)部控制系統(tǒng)，造成業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)仍受人為因素影響，內(nèi)部控制規(guī)程無法落地，無法提高內(nèi)部控制的科學(xué)性、及時(shí)性和有效性；三是有些單位內(nèi)部控制系統(tǒng)內(nèi)容不全面，沒有覆蓋業(yè)務(wù)層面重點(diǎn)業(yè)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，導(dǎo)致內(nèi)部控制信息不夠完整，降低了內(nèi)部控制的有效性。

二、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的措施

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)。健全機(jī)制，促使職工緊跟形勢(shì)，主動(dòng)入位，推動(dòng)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作更好開展。

1.單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視。在內(nèi)部控制建設(shè)中，單位領(lǐng)導(dǎo)起著主導(dǎo)性作用，決定著單位內(nèi)部控制建設(shè)的水平和成效。單位主要領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制建設(shè)是單位的一件大事，是提高單位治理能力的有力抓手，是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的重要舉措。這就需要管理者更新管理理念，注重均衡發(fā)展與控制、業(yè)務(wù)與管理、成本與效率等關(guān)系，注重抓好內(nèi)部控制相關(guān)培訓(xùn)和宣傳工作，做好單位內(nèi)部控制工作的責(zé)任人和先行者，及時(shí)安排部署內(nèi)部控制建設(shè)工作，高度重視單位內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，積極推動(dòng)單位內(nèi)部控制建設(shè)落地。

2.職工認(rèn)識(shí)要不斷改變。應(yīng)積極開展宣傳培訓(xùn)，提高職工對(duì)內(nèi)部控制的理解和認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)改變”：一是改變職工認(rèn)為內(nèi)部控制只是財(cái)務(wù)部門的事的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，倡導(dǎo)全體職工從上到下全面參與；二是改變職工認(rèn)為內(nèi)部控制工作純屬增加工作量降低效率的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)職工主動(dòng)依托內(nèi)部控制流程實(shí)現(xiàn)對(duì)工作的提質(zhì)增效；三是改變職工具體工作不愿受紀(jì)律約束的錯(cuò)誤想法，培養(yǎng)職工用制度管人、用制度管事、遵守規(guī)則的工作作風(fēng)。

（二）強(qiáng)化制度體系建設(shè)。各事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際及國家政策法規(guī)變動(dòng)，不斷完善內(nèi)部控制制度體系。

1.健全制度體系。確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，增強(qiáng)單位內(nèi)部各層級(jí)人員自覺性。針對(duì)單位工作中相關(guān)薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)補(bǔ)充和完善內(nèi)部控制制度。

2.注重分級(jí)防控。除了在單位層面不斷加強(qiáng)制度建設(shè)外，還要注重在內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門層面深入推進(jìn)內(nèi)部控制?？梢赃m當(dāng)選擇重點(diǎn)部門，嘗試開展內(nèi)部控制建設(shè)，提升分級(jí)差異化精準(zhǔn)防控水平，進(jìn)而取得單位整體內(nèi)部控制實(shí)效。

3.及時(shí)修訂內(nèi)部控制規(guī)程。根據(jù)單位事業(yè)發(fā)展情況以及制度修訂情況，結(jié)合相關(guān)文件，借鑒其他單位經(jīng)驗(yàn)，不斷修訂完善內(nèi)部控制規(guī)程，力求做到政策可行、標(biāo)準(zhǔn)清晰、內(nèi)容全面，努力提升制度規(guī)程的全面性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（三）優(yōu)化內(nèi)部控制體系。單位內(nèi)部控制建設(shè)工作不能只重視使用過程，更應(yīng)該注重內(nèi)部控制體系優(yōu)化建設(shè)。

1.注重內(nèi)部控制基礎(chǔ)工作建設(shè)。通過定期分析崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程等是否與單位事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、任務(wù)要求相適應(yīng)，不斷完善和優(yōu)化內(nèi)部控制體系。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制。單位應(yīng)成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，定期對(duì)可能存在的固有風(fēng)險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類和識(shí)別，運(yùn)用定量和定性分析方法分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，以及對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響程度，并及時(shí)上報(bào)評(píng)估結(jié)果，以便及時(shí)制定風(fēng)險(xiǎn)防控方案，有效防控風(fēng)險(xiǎn)。

3.健全內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)體系。首先，事業(yè)單位應(yīng)健全完善內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)體系，成立評(píng)價(jià)小組，具體承擔(dān)內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作，并在評(píng)價(jià)過程中與單位其他職能部門相互配合監(jiān)督。其次，根據(jù)單位實(shí)際情況、業(yè)務(wù)流程等制定自我評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)，依此評(píng)價(jià)具體執(zhí)行情況，保證單位有效防范風(fēng)險(xiǎn)，日?；顒?dòng)合規(guī)合法。最后，合理運(yùn)用內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)成果，對(duì)評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題，要進(jìn)行分析評(píng)判以及采取修正措施和改進(jìn)方案，適時(shí)調(diào)整防控關(guān)鍵環(huán)節(jié)和防控措施。

（四）發(fā)揮內(nèi)部控制監(jiān)督職能。一是合理設(shè)置內(nèi)部控制監(jiān)督崗位，按照不相容崗位相互分離原則，由內(nèi)部控制建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組指定內(nèi)部審計(jì)崗位或?qū)ｉT崗位實(shí)施監(jiān)督，保證有效性。二是建立內(nèi)部控制監(jiān)督工作相關(guān)機(jī)制，規(guī)定監(jiān)督檢查的方法、次數(shù)和范圍，定期檢查單位管理制度執(zhí)行情況，以及措施是否有效落實(shí)，關(guān)鍵崗位設(shè)置是否符合內(nèi)部控制要求等。

（五）推動(dòng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)。一是主管部門要加強(qiáng)對(duì)下屬事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)的支持和指導(dǎo)，推動(dòng)內(nèi)部控制體系進(jìn)一步完善，真正實(shí)現(xiàn)管理制度化、制度流程化、流程信息化。二是事業(yè)單位要保障內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入，控制信息系統(tǒng)需安排專款專人負(fù)責(zé)建設(shè)維護(hù)優(yōu)化，并在人、財(cái)、物各方面提供保障，時(shí)刻保持對(duì)事業(yè)發(fā)展的精準(zhǔn)管控、精準(zhǔn)促升。三是內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)建設(shè)要盡可能全面，應(yīng)根據(jù)單位自身發(fā)展目標(biāo)和內(nèi)部控制制度要求，覆蓋預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、政府采購、合同管理及其他重要業(yè)務(wù)管理各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)流程和各個(gè)崗位，保證單位實(shí)施全過程控制和決策。同時(shí)信息系統(tǒng)建設(shè)必須涵蓋內(nèi)部監(jiān)督、評(píng)價(jià)、成本監(jiān)控等相關(guān)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)控制，減少人為因素影響。

（六）加強(qiáng)內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè)。各單位應(yīng)建立一支應(yīng)變能力強(qiáng)、專業(yè)技能扎實(shí)的內(nèi)部控制人才隊(duì)伍，增強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析和應(yīng)對(duì)能力，對(duì)單位內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行有效程度定期作出評(píng)價(jià)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題能及時(shí)糾正。