唐 健，田 甜

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.自然資源部法治研究重點實驗室，湖北 武漢 430074）

1 引言

中共十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，其核心和目的是全體人民共享發(fā)展成果。中共二十大進(jìn)一步提出，實現(xiàn)全體人民共同富裕，是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一。土地作為重要的生產(chǎn)要素，在我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中充當(dāng)了“發(fā)動機(jī)”[1]，但也逐漸暴露出諸如土地出讓收入分配重城市輕農(nóng)村[2-3]、農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益受限[4-5]、被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低[6-7]、城鄉(xiāng)土地市場二元分割[8]、城市更新改造難以推動[9]等問題。上述問題的本質(zhì)是如何認(rèn)識城鄉(xiāng)土地的基本權(quán)利、如何認(rèn)識土地變革中公平與效率的關(guān)系、土地要素如何促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展以及土地征收轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的增值收益如何分配等問題，即我國建設(shè)用地制度的核心問題。

經(jīng)歷了2015—2018年農(nóng)村土地三項制度改革后，2019年版《土地管理法》對城鄉(xiāng)二元分割的建設(shè)用地市場等條款進(jìn)行了修改。對符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)依法登記的工業(yè)、商業(yè)等集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式進(jìn)入市場，與國有土地享有同等權(quán)利。對于農(nóng)民宅基地，國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和住宅，探索宅基地“三權(quán)分置”。鼓勵城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)，再開發(fā)中要充分尊重原權(quán)利人的權(quán)益。

中共十九屆六中全會提出，要堅持人民至上，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，堅定不移走全體人民共同富裕道路。中共二十大又將實現(xiàn)全體人民共同富裕作為中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一。從“共享發(fā)展”到“共同富?！?，體現(xiàn)了中央一脈相承的發(fā)展理念，即讓廣大人民群眾分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，最終實現(xiàn)共同富裕。2020年以來，中央層面陸續(xù)出臺了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》等重要文件，在推進(jìn)土地要素市場化配置、建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、鼓勵盤活存量建設(shè)用地、深化農(nóng)村宅基地制度改革試點、完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、開展土地指標(biāo)跨區(qū)域交易試點、為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障等方面提出了明確要求，勾勒出了中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度創(chuàng)新的基本架構(gòu)?；谝陨弦?，本文嘗試探索共同富裕目標(biāo)下，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度創(chuàng)新的基本邏輯、理念遵循與實現(xiàn)路徑。

2 建設(shè)用地制度創(chuàng)新促進(jìn)共同富裕的基本邏輯

實現(xiàn)共同富裕必須要解決發(fā)展不平衡不充分的問題，讓全體人民公平積累人力資本、公平獲得共創(chuàng)共建的參與機(jī)會、公平共享發(fā)展成果[10]。中國城鄉(xiāng)二元土地制度制約了鄉(xiāng)村發(fā)展,導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不同步，鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用低效、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后[11]，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村成為當(dāng)今發(fā)展不平衡不充分的最大短板。面對土地經(jīng)濟(jì)價值與社會價值、生態(tài)價值之間的矛盾，土地財產(chǎn)功能與社會保障功能之間的矛盾，農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加與地方依賴“土地財政”之間的矛盾，城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求與供給之間的矛盾[12]，如何通過建設(shè)用地制度創(chuàng)新實現(xiàn)效率與公平兼顧，構(gòu)建權(quán)利和機(jī)會平等、分配與增長同步的土地要素市場體系，提升土地資源配置效率，是中國當(dāng)前促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)亟待解決的問題之一（圖1）。

圖1 建設(shè)用地制度創(chuàng)新與共同富裕的內(nèi)在邏輯Fig.1 The inherent logic between construction land institution innovation and common prosperity

2.1 效率與公平兼顧的建設(shè)用地制度是實現(xiàn)共同富裕的現(xiàn)實要求

2021年8月，中央財經(jīng)委員會第十次會議強(qiáng)調(diào)，“要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕，正確處理效率和公平的關(guān)系”①《習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)委員會第十次會議強(qiáng)調(diào) 在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕 統(tǒng)籌做好重大金融風(fēng)險防范化解工作》，新華網(wǎng)，2021年8月17日。。極端追求公平會大量損失效率、增加制度成本，僅僅追求效率也會加劇不同區(qū)域、不同群體間的不平等，激化矛盾進(jìn)而降低效率。共同富裕的實現(xiàn)要在效率和公平之間達(dá)到一個平衡，提升效率來把蛋糕做大，追求公平來更好地分配，當(dāng)前我國在實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的道路上還處于把蛋糕做大的階段，在效率優(yōu)先的同時一定要兼顧公平[13]。

我國土地制度的變革始終圍繞解決公平與效率的關(guān)系展開，“土改”和社會主義改造時期的重點是解決土地配置與利用的公平問題，改革開放以來的土地制度變革重點是努力實現(xiàn)公平與效率之間的平衡[14]。理論上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)范式強(qiáng)調(diào)市場負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)增長（效率），政府負(fù)責(zé)再分配（公平）。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場也通過按要素貢獻(xiàn)分配收入體現(xiàn)分配正義，政府也通過制度供給參與資源配置。政府通過制度供給，打破城鄉(xiāng)土地二元體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，通過做大蛋糕，即把原來“法外”運行的農(nóng)村集體建設(shè)用地納入正規(guī)途徑[15]，賦予農(nóng)村建設(shè)用地平等進(jìn)入市場的權(quán)利，創(chuàng)造更多的財富，提升土地要素的配置效率；然后是分好蛋糕，即關(guān)注在做大蛋糕之后，通過土地增值收益調(diào)節(jié)金公平分配集體建設(shè)用入市收益，在城市更新中，通過允許原權(quán)利人自行改造，或者給原權(quán)利人建設(shè)配套的公共設(shè)施等方式分享更多的利益[16]，以實現(xiàn)土地增值收益在國家、集體和城市、鄉(xiāng)村各個主體之間更加公平地分配。

2.2 權(quán)利和機(jī)會平等的建設(shè)用地制度是實現(xiàn)共同富裕的前提保障

在無制度性障礙的條件下，平等地享有發(fā)揮自身潛力并爭取美好生活的機(jī)會，是每個人生存與發(fā)展的理想狀態(tài)[17]。城鄉(xiāng)之間社會資源分配和機(jī)會共享的制度性不平等與非均衡化，導(dǎo)致了社會不公正和權(quán)利結(jié)構(gòu)不平等問題，形成了“權(quán)利差別體系”[18]，而城鄉(xiāng)之間的權(quán)利和機(jī)會平等是實現(xiàn)共同富裕的前提保障。有研究顯示，社會流動程度越高則不平等程度越低、社會凝聚力越大、經(jīng)濟(jì)增長越強(qiáng)勁，越有助于促進(jìn)共同富裕的實現(xiàn)[17]。

現(xiàn)行土地制度的權(quán)利體系中，對土地用途、年度計劃指標(biāo)和產(chǎn)權(quán)都實行管制，基于規(guī)劃權(quán)的土地發(fā)展權(quán)受限，城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地不同權(quán)，同地不同價”，農(nóng)民難以享受宅基地的收益權(quán)和抵押權(quán)，宅基地的財產(chǎn)權(quán)利殘缺。由于鄉(xiāng)村缺乏平等的建設(shè)用地權(quán)利，鄉(xiāng)村空間缺乏平等的發(fā)展權(quán)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)要素流動不暢，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻[1]。因此，應(yīng)基于權(quán)利和機(jī)會平等的原則構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，打通要素流通的渠道，形成城鄉(xiāng)雙向土地要素的優(yōu)勢互補(bǔ)、城鄉(xiāng)融合的互利共贏，促進(jìn)共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)[19-20]。

2.3 分配與增長同步的建設(shè)用地制度是實現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在動力

中共二十大報告指出，要“完善分配制度”“完善按要素分配政策制度，探索多種渠道增加中低收入群眾要素收入，多渠道增加城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入”。從城鄉(xiāng)之間看，2021年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為47 412元，農(nóng)村居民人均可支配收入為18 931元①數(shù)據(jù)來源于《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/。，城鎮(zhèn)居民為農(nóng)村居民的2.5倍，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長并沒有伴隨著收入的公平分配。因此，在保持經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，通過構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排，不斷縮小城鄉(xiāng)收入差距是實現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在要求。

建設(shè)用地作為各項社會經(jīng)濟(jì)活動的載體，其權(quán)利體系、空間配置、利用效率等直接影響著經(jīng)濟(jì)增長模式和區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的財富分配效應(yīng)。通過創(chuàng)新面向共同富裕的建設(shè)用地制度體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)低效建設(shè)用地盤活利用、建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地“三權(quán)分置”等制度改革，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，重構(gòu)土地收益的區(qū)域、城鄉(xiāng)分配格局，推動農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的增加，有效推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)分配正義的實現(xiàn)。

3 面向共同富裕的我國建設(shè)用地制度創(chuàng)新的理念遵循

共享發(fā)展是實現(xiàn)共同富裕的前提和保障，按照建設(shè)用地制度創(chuàng)新促進(jìn)共同富裕的內(nèi)在邏輯，當(dāng)前制度創(chuàng)新要著力解決由于制度安排導(dǎo)致的資源錯配和利益失衡問題，構(gòu)建能夠推進(jìn)共享發(fā)展的新型城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度體系。結(jié)合中央關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化改革的政策要求，提煉出建設(shè)用地制度創(chuàng)新的理念遵循。

3.1 建設(shè)用地制度創(chuàng)新要遵循包容開放的理念

包容性發(fā)展即機(jī)會平等的增長，能夠兼顧效率與公平，各市場主體平等參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，平等享受發(fā)展成果，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。包容開放的建設(shè)用地制度創(chuàng)新可以從決策機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃制度等方面入手，逐步建立能夠充分包容不同群體利益的土地產(chǎn)權(quán)秩序。

建立包容性的決策機(jī)制。我國土地公有制決定了在土地規(guī)劃、用途管制、土地市場、土地增值收益分配上，均由政府主導(dǎo)制度運行，公眾參與決策的機(jī)制尚不健全。弱勢群體因?qū)ν恋卣魇蘸统鞘懈碌裙舱叩闹贫ń槿攵炔粔颍瑹o法參與共建共治來保障自身經(jīng)濟(jì)權(quán)利。因此應(yīng)給予農(nóng)民、城市低收入者等利益相關(guān)主體充分表達(dá)意愿的途徑和機(jī)會，在土地征收和城市更新改造中能夠享有參與決策的權(quán)力。

完善包容性的產(chǎn)權(quán)制度。在強(qiáng)調(diào)以縣城為主體的城鎮(zhèn)化背景下，嘗試在縣域?qū)ν恋赜猛径钱a(chǎn)權(quán)進(jìn)行管制，使符合土地利用規(guī)劃的商業(yè)性土地需求通過市場即可滿足，不必經(jīng)由政府征地獲得，以此克服城鄉(xiāng)土地權(quán)利不對等造成的土地增值收益分配不公，在參與土地要素分配的主體中更多地實現(xiàn)農(nóng)民的土地收益，在城市更新中實現(xiàn)各方主體利益共享。

建立包容性的規(guī)劃制度。國土空間規(guī)劃涉及政府、社會、集體和個人等多元主體，利益各方訴求不統(tǒng)一[21]，應(yīng)將公平公正理念前置于國土空間規(guī)劃的全過程，引入互動、溝通、平等、互嵌的民主決策過程，在各方參與人達(dá)成共識、各方利益最大化的前提下進(jìn)行空間開發(fā)。

3.2 建設(shè)用地制度創(chuàng)新要遵循促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的理念

建設(shè)用地空間布局要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)。我國已形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。在制度設(shè)計上要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集中，提高資源配置效率。在土地制度方面，要促進(jìn)建設(shè)用地資源向中心城市和重點城市群傾斜[22]。探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。京津冀、長三角、珠三角等19個城市群承載著我國70%以上的人口、貢獻(xiàn)超80%的GDP，是高質(zhì)量發(fā)展的重要動力源[23]。在建設(shè)用地指標(biāo)供給上對這類地區(qū)應(yīng)予以傾斜，以增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，形成以城市群為主要形態(tài)的增長動力源，進(jìn)而帶動經(jīng)濟(jì)總體效率提升。

建設(shè)用地空間布局要有利于人口流動。人口流動是空間、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會生活等多因素綜合影響的結(jié)果，同時又對地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生著深刻影響。伴隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，人口、產(chǎn)業(yè)等要素的區(qū)域性集聚一方面加劇了流入地人口與資源環(huán)境矛盾，另一方面也造成了流出地城市收縮、鄉(xiāng)村空心化和經(jīng)濟(jì)衰退等問題。在通過宅基地“三權(quán)分置”使進(jìn)城農(nóng)民有保障地退出宅基地的同時，應(yīng)利用城中村良好的空間區(qū)位，賦予城郊本地農(nóng)民一定的土地開發(fā)權(quán)利，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，合法地為外來流動人口提供保障性住房，解決流動人口在城市的居住問題。

建設(shè)用地制度創(chuàng)新要有利于土地要素跨區(qū)域流動。適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的需要，城鄉(xiāng)土地資源從農(nóng)村向城市的單向流動轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)雙向互動。同時，適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略，應(yīng)推動土地資源跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域、跨省的重新組合和優(yōu)化配置，消除資源要素流動的體制機(jī)制障礙，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場。

3.3 建設(shè)用地制度創(chuàng)新要遵循利益共享的發(fā)展理念

土地要素市場化改革滯后于人口、資金、勞動力等要素的市場化程度。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，深化建設(shè)用地制度改革，可以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與再分配同步，實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的價值，讓農(nóng)村農(nóng)民共享更多土地收益，擴(kuò)大中等收入人群比例，推動共同富裕的實現(xiàn)。

推動城鄉(xiāng)土地增值收益共享。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地被允許入市之前，國家壟斷了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一級市場，土地從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、從農(nóng)村向城鎮(zhèn)、從集體向國有轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的增值收益，絕大部分都用于城市。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，應(yīng)將土地出讓收入更多地向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)地利共享。

共享跨區(qū)域交易土地指標(biāo)收益。充分利用土地的同時要兼顧區(qū)域公平，一個區(qū)域的發(fā)展不應(yīng)以犧牲其他地區(qū)為代價，一個地區(qū)發(fā)展能力的提高也不應(yīng)削弱其他地區(qū)的發(fā)展能力。以實現(xiàn)共同富裕為目標(biāo)，通過耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易等，實現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的土地空間位移，形成不同地區(qū)之間的財政轉(zhuǎn)移支付，做到先富帶動后富。同時要避免發(fā)達(dá)地區(qū)對土地指標(biāo)的過度利用和粗放利用。

擴(kuò)大城市更新收益共享范圍。一項制度能夠取得合法性并順利推行，至少要兼容所有政策調(diào)節(jié)主體的利益，最好能夠?qū)崿F(xiàn)多方共贏。城鎮(zhèn)工業(yè)用地比例高，用地粗放，隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，工業(yè)用地轉(zhuǎn)為三產(chǎn)用地將成為城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要方向，但目前按原用途補(bǔ)償?shù)耐恋卣魇昭a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和按市場價補(bǔ)交出讓金的制度安排，讓原用地者很難享有用途調(diào)整的增值收益，構(gòu)成用地結(jié)構(gòu)調(diào)整制度障礙。應(yīng)通過合理的增值收益分配制度，允許將部分增值收益歸市場主體所有，提高其參與城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性，形成政府與市場主體在城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整中的雙贏局面。

4 面向共同富裕的我國建設(shè)用地制度創(chuàng)新的路徑選擇

面向共同富裕的我國建設(shè)用地制度創(chuàng)新，要遵循權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平的原則，遵循“包容開放—區(qū)域均衡—利益共享”的理念。一是要破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素平等交換，實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益，為農(nóng)村發(fā)展注入新動能，讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果；二是要打破城市中地方政府作為建設(shè)用地唯一供應(yīng)主體的用地模式，讓渡部分權(quán)利和利益給其他市場主體，建立多主體多途徑多方式的城市用地模式（圖2）。

圖2 共同富裕目標(biāo)下建設(shè)用地制度創(chuàng)新路徑Fig.2 Innovation paths of construction land institutions with the goal of common prosperity

4.1 構(gòu)建與城市土地權(quán)利平等的農(nóng)村建設(shè)用地制度體系

重新界定農(nóng)村建設(shè)用地功能。一直以來，土地權(quán)利體系的設(shè)計都是從其功能出發(fā)，如宅基地最初的功能就是為農(nóng)民提供居住保障，沒有被賦予財產(chǎn)權(quán)。城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，城市群、都市圈里的農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)在承接大量城市功能的外溢，如滿足了城市居住、度假、康養(yǎng)等需求[19]，即農(nóng)村不僅僅是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地，同時還能滿足城市人口對農(nóng)村美好環(huán)境、旅游、生態(tài)的消費需求，具有社會、文化、環(huán)境等方面的非經(jīng)濟(jì)功能。這種非經(jīng)濟(jì)功能的區(qū)域空間載體極大地拓展了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)邊界，是農(nóng)業(yè)單一生產(chǎn)功能向鄉(xiāng)村多元價值拓展的結(jié)果。土地權(quán)利的重構(gòu)應(yīng)從鄉(xiāng)村多元價值出發(fā)，允許土地的多功能復(fù)合利用。復(fù)合利用既包括建設(shè)用地之間的復(fù)合利用，比如宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)合利用，也包括農(nóng)用地和生態(tài)用地的復(fù)合利用，還包括農(nóng)用地與建設(shè)用地的復(fù)合利用。一是重新定位宅基地功能。宅基地不僅是農(nóng)民的居所，是生活資料但同時也是生產(chǎn)資料[20]，應(yīng)允許其用于生產(chǎn)經(jīng)營活動，吸引城市居民前來居住、消費、旅游，以獲取財產(chǎn)性收入。據(jù)此，應(yīng)增加宅基地用于鄉(xiāng)村建設(shè)的功能，允許其發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。二是打通宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)換路徑?！锻恋毓芾矸ā沸薷暮?，退出的宅基地如何管理以及宅基地如何與集體經(jīng)營性建設(shè)用地互相轉(zhuǎn)換用途，成為實踐中面臨的新問題?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第35條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會等應(yīng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求?！痹跐M足本集體成員的宅基地需求之后結(jié)余的閑置宅基地和住房應(yīng)如何盤活利用？實踐中貴州湄潭[24]和四川瀘縣[25]的做法表明，可以通過將宅基地登記為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，從而實現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)部建設(shè)用地統(tǒng)一配置。這一做法已試點成功，有待于政策和法律的追認(rèn)。

開放集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于民生保障。允許集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，或?qū)μ囟ㄊ圪u對象開放的城市經(jīng)濟(jì)型住房。2017年以來，自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部先后分兩批確定在18個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，這對深化我國農(nóng)村集體土地制度和城市住房制度改革、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場具有重要意義[16]。但試點面臨主體積極性不高、審批政策不完善、利益分配難以平衡等挑戰(zhàn)，與既有城鄉(xiāng)土地與住房市場存在磨合與適應(yīng)的過程[26]。除租賃型住房等具有保障性質(zhì)的住房外，也應(yīng)逐步打破集體建設(shè)用地建設(shè)商品住房的桎梏。

從實物入市發(fā)展到指標(biāo)入市?！锻恋毓芾矸ā方鉀Q了集體經(jīng)營性建設(shè)用地以實物形式入市的問題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤通過拆除低效、閑置的宅基地產(chǎn)生結(jié)余指標(biāo)，實現(xiàn)了宅基地以指標(biāo)的形式在縣域、省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，甚或在脫貧攻堅中，實現(xiàn)了跨省域范圍的流轉(zhuǎn)。其實質(zhì)是將財富向遠(yuǎn)離城市、沒有條件發(fā)展農(nóng)家樂、民宿等產(chǎn)業(yè)的農(nóng)區(qū)和貧困山區(qū)轉(zhuǎn)移，使難以城市化的地區(qū)共享高度城市化地區(qū)的土地增值收益[27]。農(nóng)村土地綜合整治是集體建設(shè)用地入市的一種新形式。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)整體推進(jìn)的農(nóng)用地整理和建設(shè)用地整理，盤活了農(nóng)村存量建設(shè)用地，為支持鄉(xiāng)村建設(shè)騰挪空間。

4.2 構(gòu)建兼顧各方利益的城市建設(shè)用地制度體系

長期以來，中國城市用地，尤其是房地產(chǎn)用地供給制度呈現(xiàn)出單一化的特征，即以政府為壟斷供給主體、以新增國有建設(shè)用地為主要供給渠道、以“招拍掛”出讓為主要供給方式。單一化的城市用地供給制度也導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的土地收益分配失衡，難以兼顧國家、集體、個人利益。今后應(yīng)著力探索多主體供給、多渠道保障、多方式供應(yīng)、多種利用方式混合用地的制度體系[16]。

多主體供給。在以地方政府作為供地主體的同時，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及企事業(yè)單位等國有建設(shè)用地使用權(quán)人作為新的供給者進(jìn)入房地產(chǎn)用地市場。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以成為城市更新改造、租賃住房建設(shè)乃至部分商住項目的供地主體。其次，企事業(yè)單位等國有建設(shè)用地使用權(quán)人可以成為城市更新改造、保障性安居工程的供地主體。

多渠道保障。將存量建設(shè)用地納入到房地產(chǎn)用地的供給渠道中，著力改變單一的新增建設(shè)用地供應(yīng)格局?；趯嵺`探索，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，以下三類存量建設(shè)用地可以進(jìn)入房地產(chǎn)用地市場：一是已經(jīng)出讓、且出讓期限尚未屆滿的國有建設(shè)用地。盤活企業(yè)持有的數(shù)量大、分布廣、用途多樣、利用效率低的存量建設(shè)用地，由企業(yè)自行或者與他人合作開發(fā)建設(shè)保障房。如深圳市加強(qiáng)大棚戶區(qū)改造力度，推進(jìn)已批未建用地、社會存量用地、征地返還用地等開發(fā)建設(shè)人才住房、安居型商品房和公共租賃住房。二是國有劃撥用地，通過補(bǔ)繳出讓金等形式，可以用于房地產(chǎn)開發(fā)。比如，廣東省在“三舊”改造項目中提出，已經(jīng)劃撥、使用期限尚未屆滿的、符合規(guī)劃要求的國有建設(shè)用地通過補(bǔ)繳出讓金等方式完善用地手續(xù)后，也可以轉(zhuǎn)變?yōu)榉康禺a(chǎn)用地。三是存量集體建設(shè)用地，既包括原有的舊村莊用地，也包括舊廠房、舊工礦、公益用地和公共設(shè)施用地等，可以作為房地產(chǎn)用地供應(yīng)。比如，上海市鼓勵優(yōu)先利用農(nóng)村閑置廢棄的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，特別是集體工業(yè)用地，建設(shè)租賃住房。

多方式供應(yīng)。一方面，進(jìn)一步完善房地產(chǎn)用地出讓的供給方式，推行附條件的“招拍掛”供地。把“住有所居”等民生目標(biāo)嵌入“招拍掛”出讓規(guī)則，使其在市場經(jīng)濟(jì)框架下更符合公平正義的原則。具體地，將配建保障性安居工程等公共公益性理念前置，讓開發(fā)商等用地者在全面考量成本效益后主動承擔(dān)一定的社會責(zé)任，實現(xiàn)更具包容性的城市建設(shè)與發(fā)展目標(biāo)。另一方面，允許以協(xié)議方式供給房地產(chǎn)用地。通過健全協(xié)議供給房地產(chǎn)用地的制度規(guī)則，促使政府、開發(fā)商以及村集體、農(nóng)民、城市居民等原土地權(quán)利人形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，約束政府行為，壓縮尋租空間，從而實現(xiàn)國家、集體、個人的收益共享，確保社會分配的公平正義。房地產(chǎn)用地供給多元化的制度能夠改變政府壟斷供給和獨享土地收益的局面，讓農(nóng)村和農(nóng)民作為新的供給主體平等進(jìn)入房地產(chǎn)用地市場，并且通過設(shè)定公共公益性貢獻(xiàn)和社會責(zé)任來優(yōu)化供給方式，促使開發(fā)商等用地者向社會公眾讓利，匹配收益分配的新偏好，服務(wù)于城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興，讓不同主體合理共享土地收益。

多種利用方式混合用地?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分工越來越細(xì)，對產(chǎn)品的需求更多樣化，土地利用方式也應(yīng)隨之進(jìn)行居住、生產(chǎn)、經(jīng)營空間等復(fù)合利用的升級?；旌嫌玫卦谕恋仡愋蜕蟿?chuàng)新出復(fù)合用地等地類，有效適應(yīng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新需求，為低效工業(yè)用地改造和轉(zhuǎn)型升級提供保障。結(jié)合對宅基地功能進(jìn)行重新定位，改變以往僅僅把宅基地作為生活用地的做法，賦予其充當(dāng)生產(chǎn)資料、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕重要載體的功能。

4.3 構(gòu)建促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的建設(shè)用地制度體系

在人口、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素中，土地要素改革一直審慎穩(wěn)妥。人口、資本、技術(shù)等各種要素基本可以跨省流動，但土地作為不動產(chǎn)其流動受到限制，從實物土地上分解出來的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)等土地要素配置可以在縣域及省域范圍內(nèi)流動。2018年3月，《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》開始實行，但由中央統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù)、統(tǒng)一確定調(diào)劑價格標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一資金收取和支出，實行范圍受到嚴(yán)格限制。2019年8月，中央財經(jīng)委員會第五次會議指出：“增強(qiáng)土地管理靈活性，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間”①《習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)委員會第五次會議強(qiáng)調(diào) 推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局 發(fā)揮優(yōu)勢提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平》，新華網(wǎng)，2019年8月26日。。隨后出臺的系列政策均將土地要素市場化配置列于五大要素之首，提出要“探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”②《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，2020年4月9日。，“允許符合條件的地區(qū)探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑使用機(jī)制”③《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》，2022年1月6日。，“完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”④《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，新華社，2022年4月10日。。這些政策為跨區(qū)域的土地要素配置、通過土地政策創(chuàng)新實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間均衡提供了依據(jù)和要求。

推進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)交易市場化?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)空間均衡發(fā)展的特點是經(jīng)濟(jì)高度集聚、專業(yè)化分工、人均GDP發(fā)展水平大致相等。實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要求注重資源配置均衡，而不是平均分配資源。目前我國土地空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求呈現(xiàn)出從發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部蔓延的趨勢。建設(shè)用地指標(biāo)交易主要通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式實現(xiàn)，這一政策工具能夠在更大的時空尺度調(diào)整生產(chǎn)的空間布局、優(yōu)化資源配置并實現(xiàn)充分就業(yè)。如貴州省納雍縣2018—2020年跨省交易增減掛鉤指標(biāo)0.72萬畝，收入21.6億元；同時期出讓總價款為23.4億元，增減掛鉤跨省域調(diào)劑與國有建設(shè)用地出讓收入相當(dāng)，為納雍縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和鄉(xiāng)村振興工作提供了充裕的資金支持。今后可以有限度地開放城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易范圍，更多發(fā)揮市場作用，探索逐步改變指標(biāo)交易范圍和對象、價格由政府主導(dǎo)的做法，并探索指標(biāo)交易后的利益共享機(jī)制。

建立建設(shè)用地占用與永久基本農(nóng)田補(bǔ)償掛鉤機(jī)制。對于未完成永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、使用建設(shè)用地較多的城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高且耕地資源緊張的省、市，要求其繳納一定的費用，通過財政轉(zhuǎn)移支付方式，專款用于補(bǔ)償其對耕地的過多占用，對承擔(dān)更重永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的地區(qū)予以補(bǔ)償，實現(xiàn)資源互補(bǔ)與共享。目前這一思路已經(jīng)在一定程度上通過耕地占補(bǔ)平衡跨省機(jī)制實現(xiàn)。

4.4 構(gòu)建地利共享的建設(shè)用地收益分配制度體系

從新增建設(shè)用地和存量建設(shè)用地兩方面入手，重構(gòu)土地增值收益分配制度。新增建設(shè)用地的出讓收益要體現(xiàn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，存量建設(shè)用地的增值收益要體現(xiàn)政府讓利，各主體共享收益。通過優(yōu)化土地出讓分配的結(jié)構(gòu)和比例，兼顧中央、地方與社會的收入，達(dá)到共同富裕的目的。

新增建設(shè)用地出讓收益向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。長期以來，土地增值收益“取之于農(nóng)、主要用之于城”，需要穩(wěn)步提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。中央已經(jīng)出臺《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，要求到“十四五”期末，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上，并且重點用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村人居環(huán)境整治、村莊公共設(shè)施建設(shè)和管護(hù)等方面⑤《中辦國辦印發(fā)意見 調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興》，《人民日報》，2020年9月24日。。

優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)共享存量土地收益。存量建設(shè)用地與新增建設(shè)用地不同，土地使用權(quán)已經(jīng)在原權(quán)利人手中，盤活更新后如果得不到預(yù)期利益，則不利于土地價值的釋放。除了貨幣補(bǔ)償外，還可以考慮給予其部分實物補(bǔ)償。在更新過程中允許其就改造后的用途、價格、改造主體、分配結(jié)構(gòu)等深度介入，建立城市更新中政府、原權(quán)利人、改造主體多方共治的機(jī)制，共同分享改造后的土地增值收益。

構(gòu)建區(qū)域資源互補(bǔ)與共享機(jī)制。建立農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。對于對承擔(dān)保障國家糧食安全、生態(tài)安全任務(wù)的地區(qū)，通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，在跨區(qū)域補(bǔ)償過程中實現(xiàn)土地增值收益共享，達(dá)到不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展成果的目標(biāo)[28]。

5 結(jié)語

本文基于“包容開放—均衡發(fā)展—利益共享”的理念，在揭示共同富裕與建設(shè)用地制度改革之間內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了與城市土地權(quán)利平等的農(nóng)村建設(shè)用地制度體系、兼顧各方利益的城市建設(shè)用地制度體系、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的建設(shè)用地制度體系和地利共享的建設(shè)用地收益分配制度體系。本文研究認(rèn)為，權(quán)利平等、利益兼顧、地利共享、區(qū)域均衡的城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度體系，能夠?qū)崿F(xiàn)效率與公平兼顧、權(quán)利和機(jī)會平等、分配與增長同步，促進(jìn)實現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)。

本文僅就共同富裕視角下建設(shè)用地制度創(chuàng)新的基本邏輯、理念遵循及實現(xiàn)路徑作了粗線條描述，搭建了制度實現(xiàn)的初步框架，尚有許多細(xì)節(jié)沒有涉及。比如存量時代土地稅收制度如何改革？土地出讓收入減少背景下土地財政可如何持續(xù)？不動產(chǎn)稅的開征與現(xiàn)行土地租稅費關(guān)系如何處理？土地出讓收入向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜的政策如何落地？集體建設(shè)用地入市后的稅收制度與國有建設(shè)用地如何協(xié)同？建設(shè)用地制度橫向包絡(luò)廣、縱向觸達(dá)深，以上命題還有待今后的進(jìn)一步研究。