高 燕，饒芳萍，石曉平，阿布都熱合曼·阿布迪克然木

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095； 2.山東建筑大學(xué)商學(xué)院，山東 濟南 250101；3.南京財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023；4.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國資源環(huán)境與發(fā)展研究院，江蘇 南京 210095；5.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830052）

1 引言

產(chǎn)權(quán)制度對我國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展具有重要影響，制度經(jīng)濟學(xué)認為清晰界定的產(chǎn)權(quán)是制度的基礎(chǔ)，所以自20世紀80年代以來國家對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進行了一系列改革，以期明晰界定產(chǎn)權(quán)，提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性和安全性，保護農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)益，促進農(nóng)地市場健康發(fā)展[1-2]。從制度層面看我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革很大程度上提高了產(chǎn)權(quán)安全水平，但由于集體或地方政府干預(yù)、侵害農(nóng)戶農(nóng)地權(quán)益（比如強制流轉(zhuǎn)、征收導(dǎo)致的利益糾紛、個別地區(qū)的強制性土地調(diào)整等）、法律法規(guī)執(zhí)行不到位、政府官員不作為或腐敗[3-4]等原因，致使實際產(chǎn)權(quán)安全政策難以執(zhí)行，產(chǎn)權(quán)安全水平仍然不高[5-6]。為了進一步提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的安全水平，我國于2008年提出了新一輪農(nóng)地確權(quán)頒證政策，從2009年開始試點，2013 年中央“一號文件”正式提出用5 年時間在全國基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。截至2018年底，全國30個省份已經(jīng)基本完成確權(quán)工作，2020年底農(nóng)村承包地確權(quán)面積達 15 億畝，土地確權(quán)登記發(fā)證率超過 96%①數(shù)據(jù)來源： http://m.agronet.com.cn/News/Detail/257585pcid=24382。。

土地登記確權(quán)頒證是各國政府產(chǎn)權(quán)制度改革常用的手段，基本的制度邏輯在于正式的土地產(chǎn)權(quán)證書可以提供明確的產(chǎn)權(quán)信息，由國家正式法律制度作為保障，具有很強的保護效力，因而被認為是土地產(chǎn)權(quán)人證明自己權(quán)利的有利證明文件，所以很多制度經(jīng)濟學(xué)家和財產(chǎn)理論學(xué)家認為確權(quán)有利于產(chǎn)權(quán)安全水平的提高[7-10]。我國始于2008年的新一輪農(nóng)地確權(quán)歷經(jīng)10余年時間，預(yù)算投資達上千億元[11]。此次確權(quán)有兩個顯著特點: 一是強調(diào)集體成員權(quán)的身份固化；二是強調(diào)承包地空間邊界明晰。其功能在于：一是減少農(nóng)戶預(yù)期的不確定性，誘導(dǎo)農(nóng)民的長期投資與生產(chǎn)行為；二是通過明晰產(chǎn)權(quán)優(yōu)化資源配置，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)[12]，健全“歸屬清晰、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的產(chǎn)權(quán)制度?；仡櫸覈r(nóng)村土地改革歷程，可以發(fā)現(xiàn)此次確權(quán)頒證是在原有還權(quán)賦能改革基礎(chǔ)上的進一步賦能。賦能主要表現(xiàn)為：一是通過更加完整、詳細的產(chǎn)權(quán)主客體、權(quán)利內(nèi)容等信息的記錄突出強化證書的權(quán)利證明作用；二是加強后期管理中確權(quán)的信息在交易、產(chǎn)權(quán)界定等領(lǐng)域的管理、保護作用。

從20世紀80年代開始，國內(nèi)外學(xué)者對農(nóng)地確權(quán)的績效進行了廣泛深入的研究，包括確權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)、租金、農(nóng)地投資、土地抵押貸款、生產(chǎn)效率等的影響。研究思路大多為農(nóng)地確權(quán)提高了產(chǎn)權(quán)的安全性、穩(wěn)定性，進而對農(nóng)地流轉(zhuǎn)、租金、抵押貸款、投資等產(chǎn)生影響，產(chǎn)權(quán)安全性或穩(wěn)定性是研究中極為重要的中間變量[2-3，6-10，13-16]。就現(xiàn)有研究來看，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全（特別是感知產(chǎn)權(quán)安全）這一視角單獨對我國新一輪確權(quán)政策績效評價的研究相對不足。此外，現(xiàn)有研究多以新一輪確權(quán)之前的數(shù)據(jù)或農(nóng)地確權(quán)執(zhí)行初期的調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)展開，數(shù)據(jù)不能全面反映新一輪農(nóng)地確權(quán)產(chǎn)生的影響。同時，新一輪農(nóng)地確權(quán)作為一項重要的國家公共政策，現(xiàn)有研究鮮見從確權(quán)政策執(zhí)行或?qū)嵤┻^程這一視角考慮政策效果，而政策執(zhí)行卻是政策目標是否實現(xiàn)的關(guān)鍵[17]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部從2019年開展的確權(quán)“回頭看”，進一步落實確權(quán)頒證工作①開展承包地確權(quán)登記頒證“回頭看”，https://news.sina.com.cn/c/2019-04-18/doc-ihvhiewr6928140.shtml。，可見我國新一輪確權(quán)政策執(zhí)行效果并不理想，有必要進一步分析哪些因素或環(huán)節(jié)影響了新一輪農(nóng)地確權(quán)的績效。鑒于此，本文從政策執(zhí)行視角，以感知產(chǎn)權(quán)安全理論為指導(dǎo)，研究新一輪農(nóng)地確權(quán)對農(nóng)戶感知產(chǎn)權(quán)安全的影響，旨在系統(tǒng)回答以下三個問題：新一輪農(nóng)地確權(quán)政策是否對農(nóng)戶的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全感知有顯著影響？政策執(zhí)行的哪些環(huán)節(jié)對感知產(chǎn)權(quán)安全產(chǎn)生影響？可能的原因是什么？

2 理論分析與研究假設(shè)

2.1 政策執(zhí)行

美國政策學(xué)者艾利森指出：“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，其余90%取決于有效的執(zhí)行?！盵17]可見，目標最終是否能夠?qū)崿F(xiàn)依賴于有效的政策執(zhí)行。政策執(zhí)行通過解釋、宣傳、試驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等方式，將政策方案內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果，從而實現(xiàn)既定的效能[18]。根據(jù)公共政策執(zhí)行過程和確權(quán)政策程序，本文將確權(quán)政策執(zhí)行分為三個階段：政策宣傳、政策實施和最后確權(quán)頒證。政策宣傳貫穿政策執(zhí)行過程的始終，政策實施為確權(quán)執(zhí)行中間的具體操作階段（包括測量、公示等），頒證僅為最后的產(chǎn)權(quán)證頒發(fā)階段，實施階段與確權(quán)頒證階段前后順序可以明確區(qū)分，宣傳階段與其他階段的界限不明確。目前國內(nèi)文獻并沒有按政策執(zhí)行過程區(qū)分階段研究確權(quán)政策可能產(chǎn)生的影響，更多文獻將宣傳與頒證作為獨立變量進行研究，政策執(zhí)行大多指的是中間實施操作環(huán)節(jié)。為了更好地研究政策執(zhí)行對確權(quán)政策可能的影響，本文區(qū)分政策執(zhí)行的不同階段，分析了不同階段可能對確權(quán)政策的影響。

2.2 土地確權(quán)頒證與產(chǎn)權(quán)安全感知

產(chǎn)權(quán)安全是一個復(fù)合的概念，VAN GENDER在綜合前人觀點的基礎(chǔ)上提出了三維視角的產(chǎn)權(quán)安全觀：一是通過國家政策法規(guī)等正式制度賦權(quán)形成的法律層面的產(chǎn)權(quán)安全；二是實際中人們持有、保護產(chǎn)權(quán)的狀態(tài)形成的實際層面的產(chǎn)權(quán)安全；三是產(chǎn)權(quán)主體根據(jù)認知形成的個人感知層面的產(chǎn)權(quán)安全[19]。三種層面的產(chǎn)權(quán)安全既相互影響又各不相同。例如法律層面、事實層面和感知層面的產(chǎn)權(quán)安全常常存在較大差異，且正式制度的執(zhí)行及非正式制度都會影響事實層面的產(chǎn)權(quán)安全[4]，而法律和實際層面的產(chǎn)權(quán)安全通過感知層面的產(chǎn)權(quán)安全發(fā)揮作用，感知產(chǎn)權(quán)安全直接影響個人努力程度進而影響產(chǎn)出，所以感知產(chǎn)權(quán)安全被認為比法律上的或事實上的產(chǎn)權(quán)安全更能直接地反映產(chǎn)權(quán)安全的情況[8，10]，因此本文重點關(guān)注感知層面產(chǎn)權(quán)安全水平。理論上新一輪農(nóng)地確權(quán)政策如果能按要求有效執(zhí)行，最終農(nóng)戶能夠持有更加清晰且內(nèi)容明確的產(chǎn)權(quán)證書并體會到政策的重要性，進而改變農(nóng)民個人舊有的認知，提高農(nóng)地感知產(chǎn)權(quán)安全水平。國內(nèi)外學(xué)者的研究大多數(shù)以是否持有產(chǎn)權(quán)證書或合同指代確權(quán)，很多學(xué)者認為正式的法律產(chǎn)權(quán)登記頒證可以提高土地感知產(chǎn)權(quán)安全[16,19-21]。國內(nèi)研究文獻中部分觀點認為是否持有證書是影響農(nóng)戶感知產(chǎn)權(quán)安全的因素，持有土地證書改善了農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)安全感知，進而推動了農(nóng)地生產(chǎn)效率[3-5,22]。

根據(jù)上述理論分析和文獻思路，確權(quán)頒證作為確權(quán)政策執(zhí)行的最后環(huán)節(jié)，是否持有證書是衡量確權(quán)政策績效的重要變量，本文以是否持有證書代表確權(quán)政策執(zhí)行最后環(huán)節(jié)（確權(quán)頒證）的一個重要指標，提出研究假說1：持有新一輪農(nóng)地確權(quán)證書有利于提高農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)安全感知，即新一輪農(nóng)地確權(quán)證書對農(nóng)戶感知產(chǎn)權(quán)安全產(chǎn)生正的積極影響。

2.3 政策實施規(guī)范有效與否與產(chǎn)權(quán)安全感知

確權(quán)政策的參與主體主要是政策制定者、執(zhí)行者和接受者，農(nóng)民作為政策接受者對新一輪農(nóng)地確權(quán)政策的認知很大程度上依賴政策實際的實施情況。如果農(nóng)地確權(quán)政策實施時不能被有效執(zhí)行，甚或消極執(zhí)行、形式執(zhí)行（比如農(nóng)民對農(nóng)地測量與否、用什么方式測量、測量結(jié)果是什么并不清楚），因?qū)嵤┎坏轿粚?dǎo)致農(nóng)民對確權(quán)的功能和作用不了解、不認同，最終也難以實現(xiàn)政策的既定目標[23]。例如2016年17省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)10.8%的受訪者因確權(quán)程序規(guī)范性問題對確權(quán)表示不滿意或非常不滿意[24]；此外2018年31省的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)有11.2%的受訪者對確權(quán)工作執(zhí)行表示不滿意或非常不滿意[25]。類似的，筆者的調(diào)研團隊在2020年山東省內(nèi)的調(diào)研中仍然發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)民對農(nóng)地確權(quán)并不知情。這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明農(nóng)地確權(quán)政策執(zhí)行確實存在不到位的情況，確權(quán)政策實施過程存在敷衍問題，因此很容易導(dǎo)致農(nóng)戶對確權(quán)政策認可度低，農(nóng)地感知產(chǎn)權(quán)安全水平?jīng)]有因新一輪確權(quán)政策而得到提高。

因此，本文基于政策執(zhí)行的中間實施階段的有效規(guī)范與否提出研究假說2：新一輪農(nóng)地確權(quán)政策的規(guī)范有效實施對農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)安全感知有顯著影響。

2.4 政策宣傳與感知產(chǎn)權(quán)安全

新一輪農(nóng)地確權(quán)是自上而下的政策，農(nóng)民作為政策的接受者主要是通過政策執(zhí)行過程的體驗和政策宣傳（通過各種媒體、各種形式對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、新一輪確權(quán)政策的宣傳等）獲取確權(quán)的信息，感知確權(quán)頒證的重要性和作用，進而逐步轉(zhuǎn)變原有認知，最終影響農(nóng)戶的行為決策[26]。在政策執(zhí)行全過程中，宣傳是農(nóng)戶了解農(nóng)地確權(quán)政策的一個非常重要的途徑，通過宣傳農(nóng)民接收到越多的確權(quán)政策信息或者農(nóng)地政策信息，對政策內(nèi)涵的認知越明確，可能運用產(chǎn)權(quán)法律制度保護自己權(quán)力的能力越強，因而感知產(chǎn)權(quán)越安全；反之如果農(nóng)民對政策信息了解較少，停留在過去不安全的政策環(huán)境中，無法形成有效的確權(quán)政策認知，影響農(nóng)民對農(nóng)地感知產(chǎn)權(quán)安全的判斷，最終感知產(chǎn)權(quán)安全難以提升。所以，確權(quán)政策信息宣傳會影響農(nóng)民對確權(quán)政策的認知，從而影響農(nóng)戶農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全感知[3]。因此，作為政策執(zhí)行過程中的重要環(huán)節(jié)，本文將宣傳單獨作為一類變量，考察其對農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)安全感知的影響，并提出研究假說3：新一輪農(nóng)地確權(quán)及相關(guān)土地制度政策信息有效的宣傳，對農(nóng)民的農(nóng)地感知產(chǎn)權(quán)安全水平有正的積極影響。

新一輪農(nóng)地確權(quán)對農(nóng)戶感知產(chǎn)權(quán)安全水平影響的機理如圖1所示。

圖1 新一輪農(nóng)地確權(quán)、感知產(chǎn)權(quán)安全的分析框架Fig.1 Analytical framework for the new round of farmland right confirmation and the perception of property rights security

3 樣本選擇

山東省作為新一輪確權(quán)頒證的試點省份，于2014年開始在全省范圍內(nèi)展開新一輪農(nóng)地確權(quán)工作至 2017年底基本完成，是一個很好的檢測確權(quán)頒證結(jié)束后對農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)安全感知影響的研究樣本區(qū)域。本文以2020年7—8月對山東省內(nèi)部分村莊的農(nóng)戶調(diào)研為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。樣本選擇過程采用分層與隨機抽樣相結(jié)合的方法：首先在山東省東、中、西部不同的縣市確定樣本縣；第二步根據(jù)全縣經(jīng)濟發(fā)展情況分為三組，即兼顧經(jīng)濟發(fā)展水平較高、經(jīng)濟發(fā)展水平中等及經(jīng)濟發(fā)展水平較低等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每組隨機選取1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機抽取1～3個村；最后根據(jù)調(diào)研村莊個數(shù)及戶數(shù)隨機抽樣進行調(diào)研。因確權(quán)為整村推進，所以每個村莊選取樣本控制在20個以內(nèi)，小村莊樣本數(shù)則控制在個位數(shù)。樣本農(nóng)戶分布于山東省13個市、29個縣（市、區(qū)），總共得到問卷數(shù)為517份。后期分析中剔除有缺失項的和無效問卷，最后保留了471份有效問卷。

4 模型設(shè)定、變量選擇與描述性統(tǒng)計

4.1 模型設(shè)定

本文被解釋變量（因變量）為二分變量，選擇二元Logit模型進行估計。Logit概率函數(shù)模型如下：

式（1）：Yi代表因變量，表示第i個農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的安全感知；Xi為自變量，分別代表第i個農(nóng)戶確權(quán)頒證與否、測量結(jié)果是否公示、農(nóng)戶確權(quán)的滿意度、農(nóng)戶是否知道農(nóng)地承包期限、是否知道農(nóng)地承包制度永久不變等關(guān)鍵解釋變量；Zi代表第i個農(nóng)戶的農(nóng)戶特征、地塊特征及地區(qū)特征等其他控制變量；α0為常數(shù)項；βi、bi為系數(shù)；ε為擾動項。

4.2 變量選擇

4.2.1 被解釋變量

感知產(chǎn)權(quán)安全是指農(nóng)戶對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全的判斷，屬于心理認知?，F(xiàn)有文獻中對感知產(chǎn)權(quán)安全的內(nèi)涵主要從失去土地或失去土地權(quán)利的主觀可能性以及土地收益是否受到威脅兩個角度衡量[3,4,10,20-23]。參考這一解釋，本文中的被解釋變量即農(nóng)戶感知農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全（新一輪農(nóng)地確權(quán)頒證后）用農(nóng)戶是否擔(dān)心未來會失去農(nóng)地或農(nóng)地收益是否受到侵害而遭受損失（如不合理的征收補償或者強制性流轉(zhuǎn)等導(dǎo)致農(nóng)戶收益受損的情況）的可能性來表示（表1）。如果農(nóng)戶回答“擔(dān)心”將其賦值為0，意味著土地產(chǎn)權(quán)不安全；如果農(nóng)戶回答“不擔(dān)心”，將其賦值為1，表示土地產(chǎn)權(quán)安全。需要注意的是，雖然很多文獻將農(nóng)村土地調(diào)整經(jīng)歷和次數(shù)作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全與感知產(chǎn)權(quán)安全的主要參考指標[2-4,23-24]，但本次調(diào)研中被調(diào)研對象已經(jīng)多年沒有經(jīng)歷過土地調(diào)整，調(diào)研中沒能獲取農(nóng)戶土地調(diào)整方面的數(shù)據(jù)。由此也說明我國限制農(nóng)地調(diào)整的政策在山東省內(nèi)農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)被廣泛接受，農(nóng)地調(diào)整問題可能不再是影響農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全的重要因素，所以土地調(diào)整不作為本文表征產(chǎn)權(quán)安全的變量。

表1 變量定義、描述統(tǒng)計與影響方向預(yù)期Tab.1 Variable definition, description statistics and impact direction expectation

4.2.2 解釋變量

（1）確權(quán)執(zhí)行測量結(jié)果是否公示。如前文所述確權(quán)頒證實施執(zhí)行過程會直接影響農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)安全感知，本文主要用確權(quán)實施或執(zhí)行過程中測量結(jié)果是否公示來衡量，公示過賦值為1，沒有公示過賦值為0。公示后得到農(nóng)戶認可和肯定，農(nóng)戶對確權(quán)認可度高，則政策執(zhí)行評價高；相反，如果沒有公示過或者公示不規(guī)范造成農(nóng)戶不知情而對確權(quán)認可度低，則農(nóng)戶對確權(quán)政策評價就低。

（2）農(nóng)戶對確權(quán)政策執(zhí)行的滿意度。為了更好地衡量農(nóng)地確權(quán)政策的執(zhí)行效果，本文還引用了農(nóng)戶對確權(quán)政策執(zhí)行的滿意度來進一步衡量確權(quán)執(zhí)行過程是否規(guī)范合理。滿意是顧客對服務(wù)或產(chǎn)品使用前的期望與使用后得到的感受的一個評判，是一個心理感知指標，通常用滿意度來衡量。新一輪農(nóng)地確權(quán)是一項政府公共服務(wù)政策，服務(wù)對象為農(nóng)戶，所以農(nóng)戶對確權(quán)在執(zhí)行前后的心理感受—滿意度也可以評判確權(quán)政策執(zhí)行的效果。如果確權(quán)執(zhí)行公正規(guī)范并及時發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書，農(nóng)戶滿意度就越高，反之則滿意度較低[27]。確權(quán)宣傳、確權(quán)執(zhí)行、發(fā)證都會影響農(nóng)戶確權(quán)滿意度。因而滿意度是一個綜合指標，與是否公示從理論看不會形成共線性。調(diào)研中農(nóng)戶對確權(quán)工作的滿意度用一個有序變量來衡量，1表示不滿意，2表示一般滿意，3表示滿意。

（3）確權(quán)證書是否發(fā)放。本文考察的是新一輪確權(quán)頒證政策對于感知產(chǎn)權(quán)安全的影響，一般文獻中主要采用的解釋變量為是否確權(quán)頒證，即用農(nóng)戶是否已經(jīng)拿到或持有證書來指代確權(quán)頒證政策，已經(jīng)拿到新一輪農(nóng)地確權(quán)證書的農(nóng)戶農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全感知高，反之則低[3-4,22-23]。借鑒這一衡量方法，本文采用新一輪確權(quán)頒證后農(nóng)戶是否已經(jīng)拿到新的證書來表征新一輪農(nóng)地確權(quán)執(zhí)行中最后一個階段的規(guī)范與否，已經(jīng)頒證且持有的賦值為1，沒有持有的賦值為0（此頒證僅指農(nóng)戶層面是否已經(jīng)實際持有新證）。

（4）確權(quán)政策信息認知。制度的有效性很大程度上取決于參與人對其認知程度的高低，因此農(nóng)民對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的認知會影響農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)安全感知。政策宣傳是農(nóng)戶了解國家確權(quán)等與農(nóng)地相關(guān)政策的重要途經(jīng)，農(nóng)戶對確權(quán)及相關(guān)國家政策信息了解的越全面越清楚，越能了解國家保護穩(wěn)定農(nóng)地的政策目的，堅定農(nóng)戶保護農(nóng)地及其利益的信心，農(nóng)戶抵抗產(chǎn)權(quán)不安全的能力得到加強，最終提高農(nóng)戶的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全感知[26-29]。因此本文引入如下兩個變量來間接表征確權(quán)政策宣傳、信息傳播的影響：一是農(nóng)戶是否知道我國農(nóng)地承包期限為30年；二是農(nóng)戶是否知道中共十九大提出的保持我國農(nóng)村土地承包關(guān)系長久穩(wěn)定不變的政策。

4.3 控制變量

（1）農(nóng)戶特征。產(chǎn)權(quán)安全感知存在個體差異，農(nóng)戶特征是表征農(nóng)地感知產(chǎn)權(quán)安全的重要控制指標。此變量包括戶主性別、年齡、受教育水平、2019年家庭總收入。年齡越大的農(nóng)戶經(jīng)歷的農(nóng)地政策變化和實際變動情況越多，因而可能越擔(dān)心未來失去土地，所以預(yù)期該變量的影響方向為負。越富裕的農(nóng)戶對農(nóng)地收入的依賴性越低，調(diào)研中明顯感覺到收入較高的農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)收入的多少表現(xiàn)出漠不關(guān)心的態(tài)度，相反收入越低的農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)收入的依賴性越強，對產(chǎn)權(quán)安全更為關(guān)心，更擔(dān)心農(nóng)地政策發(fā)生變化。因此收入越高農(nóng)戶的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全感知越強，這一變量的方向預(yù)期為正[3-4,30]。

受教育水平用一個有序變量來表示。受教育水平越高的農(nóng)戶越可能獲得更多與土地政策有關(guān)的信息，對國家政策了解越清楚，個人保護產(chǎn)權(quán)能力越強，因而對產(chǎn)權(quán)安全感知水平越高，所以這一變量預(yù)期方向為正。

（2）土地特征。此變量主要有土地面積，雖然農(nóng)地承包制度是按人均原則分配土地，蘊含著人均土地面積越大，農(nóng)戶未來失去土地的可能性越大，但山東省地區(qū)的農(nóng)地制度環(huán)境相對穩(wěn)定，土地調(diào)整或收回的情況調(diào)研中并沒有發(fā)現(xiàn)，因此預(yù)期該變量的影響方向不確定。由于調(diào)研中對這一變量統(tǒng)計樣本過少，所以舍棄了這一變量。

4.4 描述統(tǒng)計分析

調(diào)研對象認為未來失去農(nóng)地或農(nóng)地收益可能有風(fēng)險的占比為41.61%，認為沒有風(fēng)險的占比為58.39%。從這一統(tǒng)計結(jié)果看農(nóng)民對風(fēng)險認知偏高。雖然我國農(nóng)地承包穩(wěn)定，農(nóng)地確權(quán)已基本完成，但可能我國農(nóng)地制度環(huán)境多樣、確權(quán)政策與實際執(zhí)行存在差距，部分地區(qū)仍存在侵害農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的行為[3-4]，農(nóng)民對未來農(nóng)地安全性問題還是比較擔(dān)心，農(nóng)地權(quán)益保護有待提高。

對于確權(quán)頒證執(zhí)行情況變量的統(tǒng)計顯示，確權(quán)中已經(jīng)測量過農(nóng)地的占比為87.9%，沒有測量的占比僅為12.1%；測量結(jié)果已經(jīng)公示過的占比為80%，認為沒有公示過的占比為20%；85.56%的農(nóng)戶已經(jīng)拿到了新的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書，14.44%的農(nóng)戶仍然沒有拿到證書。對新一輪農(nóng)地確權(quán)表示滿意的農(nóng)戶占比為81.53%，持一般看法的農(nóng)戶占比為17.2%，對確權(quán)不滿意的農(nóng)戶占比為1.2%，從數(shù)據(jù)看農(nóng)戶對農(nóng)地確權(quán)頒證工作滿意度較高，說明農(nóng)戶對政府確權(quán)政策認可度較高。因2017年底山東省已經(jīng)基本完成農(nóng)地確權(quán)工作，以上三個指標統(tǒng)計結(jié)果均在預(yù)期范圍內(nèi)。有些村莊在執(zhí)行時存在不到位、敷衍的情況，基層政府害怕新的證書對其村莊管理產(chǎn)生障礙或者對新證書的效力[3,31]有疑問而遲于頒發(fā)，說明需進一步強調(diào)證書頒發(fā)及后期規(guī)范管理工作，強化突顯新證的作用。

對于國家政策宣傳及農(nóng)戶對于政策信息的了解程度，有74.95%的調(diào)研對象知道農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)為30年這一政策，僅有40.13%的農(nóng)戶聽說過農(nóng)地承包制度永久不變的政策。由數(shù)據(jù)可見，農(nóng)民對農(nóng)地政策認知并不全面和及時，一定程度影響政府土地政策效果的實現(xiàn)，也會減弱農(nóng)地確權(quán)頒證給農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)安全感知。

5 模型估計結(jié)果與分析

本文采用軟件Stata 16.0，利用二元Logit模型進行分析?；貧w結(jié)果顯示此模型對應(yīng)的P值為0，擬合優(yōu)度為0.148 1，表明模型具有有效性，估計結(jié)果具有一定可靠性。且模型中變量VIF值小于10，變量之間不存在共線性問題?；貧w結(jié)果如表2所示。

表2 Logit模型估計結(jié)果Tab.2 Estimation results of Logit model

從關(guān)鍵變量的顯著性來看，是否持有新的確權(quán)證書這一變量的影響方向為正，但是不顯著，表明確權(quán)證書對農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)安全感知的影響不明顯。證實正式的土地文件（尤其是土地產(chǎn)權(quán)證書）與產(chǎn)權(quán)安全感知沒有關(guān)系[30-31]，或?qū)Ξa(chǎn)權(quán)安全影響甚微[32]，該發(fā)現(xiàn)與國內(nèi)部分學(xué)者的研究結(jié)果不謀而合。本文認為產(chǎn)生這一結(jié)果可能有二個原因：一是新一輪確權(quán)之前我國農(nóng)地政策一直致力于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的界定及其穩(wěn)定性安排，早在2002年《農(nóng)村土地承包法》頒布后，農(nóng)戶法律層面的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)利（如使用權(quán)、收益權(quán)、繼承權(quán)、租賃權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)等）已經(jīng)較為完整，產(chǎn)權(quán)安全性、穩(wěn)定性效果已經(jīng)顯現(xiàn)[23]。目前實踐中對農(nóng)戶的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)構(gòu)成威脅的主要因素仍然是村莊集體土地所有權(quán)下的管理模式、地方政府征收、村集體或地方政府干預(yù)流轉(zhuǎn)或工作人員的腐敗等[3-4]，但新一輪土地確權(quán)并不涉及這些制度內(nèi)容的改革，此次確權(quán)僅是在原有改革基礎(chǔ)上開展的進一步規(guī)范、完善性的產(chǎn)權(quán)管理政策措施[12]。這可能是新一輪農(nóng)地確權(quán)效果不顯著的根本原因。

農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)安全除了受到國家法律制度等正式制度的保護，村莊傳統(tǒng)習(xí)俗等非正式制度對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全的影響非常大。證書頒發(fā)一般為整村推進，村內(nèi)基本不存在證書持有上的差異[32]，如果沒有頒發(fā)新政全村人都沒有，所以沒有拿到新一輪農(nóng)地確權(quán)證書的農(nóng)戶的安全感知變化也不大，這是導(dǎo)致新一輪農(nóng)地確權(quán)頒證與否對農(nóng)戶的感知產(chǎn)權(quán)安全沒有顯著影響的另一個原因。

估計結(jié)果中確權(quán)實施規(guī)范變量中的是否公示、農(nóng)民對確權(quán)的滿意度對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全感知影響均在5%和1%水平下顯著。從這一結(jié)果可以看出確權(quán)過程的規(guī)范實施對農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)安全認知有很大影響，同時對確權(quán)越滿意的農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)安全感知越高。可見是否頒證只是一種手段，不是產(chǎn)權(quán)管理的終點，如果想發(fā)揮確權(quán)頒證對產(chǎn)權(quán)管理和保護的效用，需要在實施或執(zhí)行管理環(huán)節(jié)嚴格執(zhí)行確權(quán)政策，提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證書在日常管理、農(nóng)地交易、糾紛等方面的作用[12]。

確權(quán)政策認知變量“是否知道農(nóng)地承包年限為30年”和“是否聽說過土地承包制度永久不變的政策”對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全感知在1%和10%水平下具有顯著的正向影響。說明對國家政策了解越多的人，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全感知越強，確權(quán)政策效果越好?？梢钥闯稣咝畔⒌膫鞑@著提高農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)安全感知，表明政府應(yīng)多加強農(nóng)地政策的宣傳和傳播，通過提高農(nóng)戶對農(nóng)地政策的認知水平[3,31]，實現(xiàn)提高農(nóng)戶的農(nóng)地感知產(chǎn)權(quán)安全的目標。

最后，個人特征的差別也會影響農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)安全感知。性別變量在模型中呈現(xiàn)了1%水平上的顯著性，說明男性對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全更有信心，女性則更沒有信心。主要原因是男性對外界產(chǎn)權(quán)安全環(huán)境變化的感知更敏感，更了解國家保護農(nóng)地的政策[31]。受教育程度對農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)安全感知影響顯著，教育水平越高的農(nóng)戶對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全越有信心，教育水平越低的農(nóng)戶因不了解或者不理解農(nóng)地政策而對農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)安全感知越差[3,31]。承包土地的面積對農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)安全感知影響系數(shù)方向為正，但不顯著。調(diào)研對象中規(guī)模較大農(nóng)戶較少，基本都是自家的承包地，因此這一變量不顯著的原因可能是因為調(diào)研沒有捕捉到規(guī)模較大農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)安全感知信息。變量2019年家庭總收入對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全感知影響為正，但不顯著。收入對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全的影響不顯著的原因可能是因為在大的社會經(jīng)濟環(huán)境下，農(nóng)地收益長期穩(wěn)定（自種或出租），而新一輪農(nóng)地確權(quán)并沒有新的權(quán)利調(diào)整，所以農(nóng)戶對此感知并不強烈。

6 結(jié)論及政策建議

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全是對農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地投資、農(nóng)地抵押貸款等具有重要影響的因素。新一輪農(nóng)地確權(quán)政策是我國農(nóng)地管理中的一項重要政策，其重要目標之一即為穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)、提高產(chǎn)權(quán)安全水平。本文依據(jù)產(chǎn)權(quán)安全理論，從確權(quán)政策執(zhí)行視角評價該政策的績效。研究結(jié)果證明是否持有新一輪農(nóng)地確權(quán)證書對山東省農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全感知不具有顯著的影響，而政策實施過程中是否公示、農(nóng)戶對確權(quán)政策執(zhí)行的滿意度以及對農(nóng)地相關(guān)產(chǎn)權(quán)政策的認知均對農(nóng)戶農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全感知具有顯著影響?？梢?，在實踐中農(nóng)戶不安全的產(chǎn)權(quán)感知部分原因是確權(quán)政策執(zhí)行不規(guī)范和農(nóng)戶不理解農(nóng)地確權(quán)及相關(guān)農(nóng)地政策造成的。

農(nóng)地確權(quán)作為我國土地制度的基礎(chǔ)，確權(quán)政策有效規(guī)范執(zhí)行是影響確權(quán)政策績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確權(quán)后續(xù)工作如何進一步規(guī)范執(zhí)行亦是確保政策績效顯現(xiàn)的重要途經(jīng)。基于以上研究發(fā)現(xiàn)，得出以下政策啟示：首先，“對于農(nóng)民來講，證件才是合法權(quán)益的較好證明”①開展承包地確權(quán)登記頒證“回頭看”，https://news.sina.com.cn/c/2019-04-18/doc-ihvhiewr6928140.shtml。，確保新一輪確權(quán)證書頒發(fā)到農(nóng)戶手中，規(guī)范農(nóng)地確權(quán)證書發(fā)放和確權(quán)信息的應(yīng)用，是保障確權(quán)政策有效的基本途徑；因傳統(tǒng)管理的習(xí)慣，農(nóng)地確權(quán)證書在日常管理中經(jīng)常被忽視，因此需要基層管理者不斷堅持、強調(diào)證書的作用，規(guī)范使用證書，改變農(nóng)村普通農(nóng)戶的傳統(tǒng)上不重視農(nóng)地證書的認知和習(xí)慣。其次，以新一輪農(nóng)地確權(quán)為契機，利用各種宣傳平臺，通俗易懂的形式宣傳農(nóng)地政策，增強農(nóng)戶對確權(quán)登記頒證政策的認知水平，提高農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的自我保護能力。最后，我國農(nóng)地采取按人口均分的分配制度，均分制產(chǎn)生的細碎化導(dǎo)致管理難度增大?？山柚萍夹畔⒓夹g(shù)降低管理難度，簡化管理流程。通過新一輪農(nóng)耕地確權(quán)及后續(xù)“回頭看”的強化工作，建立科學(xué)、簡便、規(guī)范、有序的農(nóng)地管理體系，為推動農(nóng)地規(guī)模化和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場奠定堅實的基礎(chǔ)。