王雍君 劉幸幸

[摘要] 對(duì)外開放對(duì)財(cái)稅制度產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。在財(cái)稅制度的思想基礎(chǔ)、實(shí)踐層面和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)層面，主要來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家和相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)的域外影響與本國(guó)的改革努力相互交織，共同驅(qū)動(dòng)財(cái)稅制度始終朝向“轉(zhuǎn)型和發(fā)展”演進(jìn)。對(duì)外開放的綜合影響大幅提高了中國(guó)財(cái)稅制度的國(guó)際接軌程度。實(shí)踐證明，關(guān)起門來(lái)建設(shè)財(cái)稅制度既不必要也不可行，應(yīng)始終堅(jiān)持公共財(cái)政的治理職能，繼續(xù)將稅制、預(yù)算和財(cái)政體制作為財(cái)政改革的重點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞] 對(duì)外開放 ? 財(cái)稅制度 ? 域外影響 ? 國(guó)際趨同 ? 轉(zhuǎn)型與發(fā)展

[中圖分類號(hào)] F812 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ?[文章編號(hào)] 1004-6623（2022）0039-08

[作者簡(jiǎn)介] 王雍君，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院教授、博士生導(dǎo)師、政府預(yù)算研究中心主任，研究方向：財(cái)政稅收理論與政策;劉幸幸，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士研究生，研究方向：財(cái)政稅收理論與政策。

一、引 言

稅收制度、預(yù)算制度和政府間財(cái)政安排，共同構(gòu)成財(cái)稅制度的三個(gè)支柱，作為當(dāng)今各國(guó)為提供公共物品（public goods）和節(jié)制市場(chǎng)失靈（market failure）量身定制的基本制度安排。

我國(guó)財(cái)稅制度的演進(jìn)大致分為兩個(gè)階段。改革開放之前的30年間，中國(guó)實(shí)行嚴(yán)格而全面的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，把指令性計(jì)劃作為趕超式發(fā)展戰(zhàn)略的核心工具。社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面，從城鄉(xiāng)資源分配到包括企業(yè)生產(chǎn)和銷售活動(dòng)，都由指令性計(jì)劃充當(dāng)最重要的“指揮棒”，財(cái)稅制度的作用嚴(yán)重受限。

革命性變化始于1978年開啟改革開放至今的第二階段。中國(guó)開始采用契合（社會(huì)主義）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和新發(fā)展戰(zhàn)略的新型財(cái)稅制度。有兩個(gè)戰(zhàn)略基石：第一，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作為發(fā)展的主要引擎，即 “讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”①，這意味著接納與確認(rèn)“看不見的手”的第一推動(dòng)力作用;第二，以財(cái)稅制度取代指令性計(jì)劃作為發(fā)展的核心工具，體現(xiàn)國(guó)家力量這只“看得見的手”的雙重調(diào)控作用。

雙重調(diào)控作用賦予財(cái)稅制度以兩個(gè)重要使命。首先是“培育和節(jié)制”市場(chǎng)力量，旨在將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)換”為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。改革開放的這個(gè)主題可描述為“轉(zhuǎn)型”，財(cái)稅制度作為“適用和促進(jìn)轉(zhuǎn)型”的角色隨之也被確立起來(lái)。因?yàn)槭袌?chǎng)失靈并招致負(fù)面后果的風(fēng)險(xiǎn)不可低估，因而需要訴諸財(cái)稅制度加以節(jié)制，與政府規(guī)制和其他干預(yù)手段共同發(fā)揮作用。第二個(gè)使命是作為發(fā)展的核心工具。要求財(cái)政政策目標(biāo)緊密聯(lián)結(jié)發(fā)展目標(biāo)。發(fā)展目標(biāo)約束與引導(dǎo)財(cái)政政策和部門政策，也一并約束與引導(dǎo)財(cái)稅制度建構(gòu)的目標(biāo)與方向。開放進(jìn)程對(duì)中國(guó)財(cái)稅制度的影響，始終貫穿著“促進(jìn)轉(zhuǎn)型和發(fā)展”的主線，無(wú)論中央還是地方，也無(wú)論稅收制度、預(yù)算制度還是政府間財(cái)政安排。

開放進(jìn)程對(duì)財(cái)稅制度的影響并非一個(gè)盲目的進(jìn)程，而是受到“轉(zhuǎn)型與發(fā)展”這個(gè)核心主題的明確牽引。除了經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及財(cái)稅制度取代指令性計(jì)劃外，廣義的轉(zhuǎn)型概念還包括國(guó)家角色的轉(zhuǎn)型，即由傳統(tǒng)的控制者角色轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的調(diào)控者。轉(zhuǎn)型與發(fā)展共同表征了改革開放事業(yè)的目的性關(guān)切，也為理解國(guó)際層面的域外影響“為何如此”提供了根本的解釋性視角。財(cái)稅制度促進(jìn)發(fā)展的兩個(gè)一般路徑為：作為直接路徑的“財(cái)稅制度→財(cái)稅政策→發(fā)展”，以及作為間接路徑的“財(cái)稅制度→市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型→發(fā)展”。這一分析框架十分契合改革開放與推進(jìn)國(guó)家角色轉(zhuǎn)型——從控制型①國(guó)家轉(zhuǎn)向發(fā)展型國(guó)家。

二、公共財(cái)政觀、財(cái)政職能觀和財(cái)政分權(quán)觀深刻影響我國(guó)財(cái)稅制度的思想基礎(chǔ)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀上要求國(guó)家從控制者轉(zhuǎn)向調(diào)控者，減少剛性控制成分而增加柔性調(diào)節(jié)成分，以此為民間部門和市場(chǎng)機(jī)制的成長(zhǎng)與崛起創(chuàng)造條件。改革開放以后，域外財(cái)稅思想逐漸被國(guó)內(nèi)學(xué)界和改革者知曉、解讀和選擇性接納，為全面革新傳統(tǒng)財(cái)稅制度奠定幾近全新的認(rèn)知基礎(chǔ)。自此，財(cái)稅制度被視為公共部門提供公共物品的制度安排，具有為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的深遠(yuǎn)潛能。

革命性的域外影響主要有三股源流：公共財(cái)政觀、財(cái)政職能觀和財(cái)政分權(quán)觀，每個(gè)都從不同側(cè)面沖擊著大一統(tǒng)的國(guó)家財(cái)政觀。

1. 公共財(cái)政觀

革命性的域外影響首先體現(xiàn)在公共部門（public sector）、公共物品（public goods）和公共財(cái)政（public finance）上。它們從根本上動(dòng)搖了國(guó)家財(cái)政觀的根基：職能與邊界受限的公共部門取代無(wú)所不包的國(guó)家，作為新的財(cái)政敘事本位和行為主體;提供旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和滿足公眾偏好的公共物品取代強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家控制，被確認(rèn)為新的財(cái)政職能的核心與基石;隨之而來(lái)的是國(guó)家財(cái)政觀的迅速式微，其主導(dǎo)地位被嶄新的公共財(cái)政觀取而代之。

2. 財(cái)政職能觀

馬斯格雷夫（1959）創(chuàng)立的財(cái)政職能三分法通過西方經(jīng)濟(jì)學(xué)思想的傳播被帶入中國(guó)，逐漸取代本土思想的傳統(tǒng)三分法而成為主流。馬氏將財(cái)政職能清晰區(qū)分為穩(wěn)定、配置和再分配，被視為對(duì)20世紀(jì)社會(huì)科學(xué)思想的非凡貢獻(xiàn)，與“收入”“分配”和“監(jiān)督”的本土劃分形成鮮明對(duì)照。前者根植于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的理念，后者根植于為國(guó)家控制服務(wù)的理念，兩者幾乎沒有通約性。如今，傳統(tǒng)三分法很少被提及，馬氏三分法則作為約定俗成甚至理所當(dāng)然的財(cái)政職能學(xué)說被接納。

3. 財(cái)政分權(quán)觀

財(cái)政分權(quán)思想在西方發(fā)達(dá)國(guó)家根深蒂固，在改革開放初期即被傳播到中國(guó)，迅速對(duì)強(qiáng)調(diào)財(cái)政集權(quán)的傳統(tǒng)觀念形成強(qiáng)大沖擊，以至其分權(quán)思想的合理內(nèi)核被廣泛贊同和接納。經(jīng)過多年的發(fā)展和提煉，西方財(cái)政分權(quán)思想的核心內(nèi)涵和原則簡(jiǎn)明扼要：舉凡可能且適當(dāng)，財(cái)政權(quán)力和責(zé)任應(yīng)被優(yōu)先分配給最貼近民眾的政府層級(jí)②。這項(xiàng)原則根植于兩項(xiàng)認(rèn)知，即與高層級(jí)政府相比，低層級(jí)政府享有基本的“貼近優(yōu)勢(shì)”——集中體現(xiàn)為信息優(yōu)勢(shì)（Tresch， 1981）和受托責(zé)任優(yōu)勢(shì)。雖然財(cái)政分權(quán)思想在全球范圍內(nèi)堪稱影響廣泛而深遠(yuǎn)，但在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家的實(shí)踐效果遠(yuǎn)低于預(yù)期。與公共財(cái)政觀和財(cái)政職能觀相比，中國(guó)對(duì)財(cái)政分權(quán)觀的接納程度較低，并進(jìn)行了大量“本土化改造”，以至對(duì)其確切內(nèi)涵與外延的理解與西方國(guó)家頗不相同，實(shí)踐中則多采用“放權(quán)式分權(quán)”改革與建構(gòu)政府間財(cái)政安排，以確保中央對(duì)地方的財(cái)政控制不被系統(tǒng)削弱。

受到以上三股域外財(cái)稅思想源流的綜合影響，中國(guó)財(cái)稅制度的傳統(tǒng)思想基礎(chǔ)出現(xiàn)了顛覆性變化——核心旨趣從親善控制轉(zhuǎn)向親善市場(chǎng)，為財(cái)稅制度重構(gòu)作了至關(guān)緊要的思想鋪墊。財(cái)稅制度重構(gòu)則被作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的基本方法，因?yàn)檫@項(xiàng)努力同國(guó)家角色與政府職能轉(zhuǎn)換緊密結(jié)合在一起。兩個(gè)方面的努力相互交織，彼此都作為對(duì)方的前提條件。

由此可知，“域外影響→財(cái)稅思想→財(cái)稅制度→轉(zhuǎn)型與發(fā)展”是一個(gè)緊密相連的進(jìn)程。沒有財(cái)稅思想的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，財(cái)稅制度的重構(gòu)無(wú)異于無(wú)本之水、無(wú)源之木。但財(cái)稅制度重構(gòu)亦需從屬根本的目的性關(guān)切——轉(zhuǎn)型與發(fā)展。轉(zhuǎn)型與發(fā)展作為貫徹改革開放大業(yè)始終的兩大主題，彼此高度互補(bǔ)，但終極目的指向發(fā)展：轉(zhuǎn)型的敘事從屬于發(fā)展的敘事。中國(guó)在改革開放初期面對(duì)的各種難題中，沒有任何比旨在消除普遍貧困和經(jīng)濟(jì)短缺的發(fā)展難題更具重要性和緊迫性。財(cái)稅制度的系統(tǒng)重構(gòu)正是其中最為關(guān)鍵的一環(huán)。不徹底打破傳統(tǒng)財(cái)稅制度束縛轉(zhuǎn)型與發(fā)展的沉重枷鎖，轉(zhuǎn)型和發(fā)展是不可想象的。

三、稅收制度、預(yù)算制度和政府間財(cái)政安排，成為我國(guó)財(cái)稅制度的核心模塊

財(cái)稅制度的實(shí)踐主要取決于特定國(guó)家的歷史、政治與文化背景，但在經(jīng)濟(jì)全球化背景下不可避免地受到域外影響，包括某種程度與形式的國(guó)際規(guī)則與慣例，以及其他國(guó)家或國(guó)際機(jī)構(gòu)的示范效應(yīng)。在改革開放的整個(gè)40多年期間，我們都可以看到這種影響如何及于財(cái)稅制度的核心模塊：稅收制度、預(yù)算制度和政府間財(cái)政安排。

（一）開放對(duì)稅收制度實(shí)踐的影響

在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家在實(shí)施全面的所有權(quán)控制的基礎(chǔ)上，主要通過指令性計(jì)劃汲取和調(diào)配資源，以滿足履行國(guó)家職能和城鎮(zhèn)居民生活所需。相對(duì)而言，對(duì)稅收制度的依賴度很低，稅種的數(shù)量也很少①，沒有國(guó)際上普遍征收的大型間接稅、所得稅和財(cái)產(chǎn)稅，但規(guī)模巨大的“隱性稅制”不僅廣泛存在，而且發(fā)揮著重要作用，主要有三類：國(guó)家對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村的農(nóng)產(chǎn)品“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”，由此形成歸國(guó)家壟斷與控制的巨大資源流量，通常被稱為“剪刀差”;對(duì)城鎮(zhèn)居民實(shí)施低工資政策，實(shí)際工資低于某種“市場(chǎng)工資”的差額，相當(dāng)于征收一種隱蔽性所得稅;國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)給國(guó)家，其性質(zhì)與“憑借國(guó)家所有權(quán)”的隱蔽征稅類似。

隱蔽征稅以扭曲價(jià)格為前提，所依托的行政控制阻止了導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的可能性。在這種情況下，改革者從一開始就把重構(gòu)稅制作為財(cái)政革命和經(jīng)濟(jì)革命的關(guān)鍵一環(huán)，即“利改稅”②。稅收制度的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)初步實(shí)現(xiàn)了國(guó)際接軌，“基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”主要指稅種類型作為稅制基本要素的稅基、納稅義務(wù)人和稅率，也包括國(guó)際上普遍接受的核心稅收原則——公平、效率、簡(jiǎn)便和透明。這些核心原則及其內(nèi)涵的“原產(chǎn)地”并非本土，而是異域他國(guó)③。

域外影響最明顯、程度最高的是關(guān)稅和國(guó)際稅收協(xié)定，兩者的國(guó)際接軌程度也最高。與國(guó)際接軌的基本原則是國(guó)內(nèi)相關(guān)稅法須與國(guó)際稅收協(xié)定一致（Nakayama， 2021），這意味著權(quán)利與義務(wù)并存。2001年12月11日，我國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織（World Trade Organization， WTO），自此，在享受作為WTO成員國(guó)權(quán)利的同時(shí)，我國(guó)也承擔(dān)了相應(yīng)的關(guān)稅減讓義務(wù)。目前，我國(guó)平均關(guān)稅水平已從入世時(shí)的15.3%下降到2021年的7.4%，低于9.8%的入世承諾。至2020年底，我國(guó)已與26個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽署了19個(gè)自貿(mào)協(xié)定， 涉及適用于世界貿(mào)易組織成員等的最惠國(guó)稅率，與亞太、東盟等的14個(gè)國(guó)家以及香港、澳門、臺(tái)灣等地區(qū)的協(xié)定稅率、特惠稅率、關(guān)稅配額稅率等在內(nèi)的多項(xiàng)關(guān)稅減讓義務(wù)。

“稅收法定”也是體現(xiàn)域外影響的關(guān)鍵方面。這項(xiàng)堪稱歷史與現(xiàn)實(shí)意義非凡的突破，極大提升了本國(guó)稅制的國(guó)際接軌程度，表明中國(guó)在稅收功能理解上發(fā)生了質(zhì)的飛躍：稅制不再僅僅被看作征集收入的工具，也被看作限制權(quán)力的工具。有限政府范式在西方國(guó)家具有久遠(yuǎn)傳統(tǒng)，而稅收制度正是限制國(guó)家權(quán)力的首要安排，因此，稅收制度必須被建構(gòu)為法律制度，作為法治國(guó)家的核心與基石。經(jīng)過多年的不懈努力，目前我國(guó)18個(gè)稅種中正式立法的稅種已達(dá)12個(gè)，稅種的全面法律化進(jìn)程正在加速推進(jìn)④。

開放影響稅制實(shí)踐的非凡意義，還體現(xiàn)在稅制與產(chǎn)權(quán)控制的分離上。所有權(quán)與征稅權(quán)的分離催生了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和近代西方世界的興起（諾斯、托馬斯，2014）。中國(guó)改革開放初期重構(gòu)稅制和國(guó)家放權(quán)讓利的組合式改革，在某種意義與程度上正是上述“兩權(quán)分離”① 宏偉進(jìn)程的當(dāng)代續(xù)篇。

如今，國(guó)家依然保留較高程度的所有權(quán)控制，但在“所有權(quán)控制被簡(jiǎn)化為一筆貨幣稅”的意義上，財(cái)政動(dòng)機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的鉗制已經(jīng)大為松動(dòng)。財(cái)政收入最大化不再被當(dāng)作國(guó)家與政府的合理目標(biāo)，為獲取收入而控制所有權(quán)的動(dòng)機(jī)讓位于非財(cái)政動(dòng)機(jī)。正是主要在此意義上，域外影響加持下的財(cái)稅制度重構(gòu)進(jìn)程，得以成為推動(dòng)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的核心力量。

在這里，域外影響主要指現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和稅收理論的傳播。前者強(qiáng)調(diào)排他性產(chǎn)權(quán)安排的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，視其為消除貧困和促進(jìn)發(fā)展最重要的前提條件與內(nèi)生動(dòng)力。循此理念，轉(zhuǎn)軌國(guó)家實(shí)施“以產(chǎn)權(quán)交換課稅權(quán)”的改革組合成為合乎邏輯的必然選擇。其確切含義依然是兩權(quán)分離：國(guó)家把部分所有權(quán)讓渡給民間部門，民間部門獲得產(chǎn)權(quán)和相應(yīng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利做大經(jīng)濟(jì)“蛋糕”，國(guó)家則以新的、符合某種國(guó)際普遍標(biāo)準(zhǔn)的稅制實(shí)施征稅，如此，國(guó)家和人民便可取得雙贏結(jié)果。

（二）開放對(duì)預(yù)算制度實(shí)踐的影響

在域外輸入的公共財(cái)政觀和財(cái)政職能觀影響下，“國(guó)家預(yù)算”概念被轉(zhuǎn)換為“政府預(yù)算”和“公共預(yù)算”概念，預(yù)算有了全新角色和作用——作為貫徹政府政策和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的核心工具，這為接納新式職能和退出舊式職能鋪平了道路。

新式職能即原本缺失的公共物品職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的適當(dāng)角色是提供公共物品，這就要求政府從資產(chǎn)擁有者和生產(chǎn)建設(shè)者回歸服務(wù)提供者，逐步退出營(yíng)利性商業(yè)活動(dòng)。為合理確保市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型努力的成功，兩類角色的分離至關(guān)緊要，但也對(duì)原來(lái)的預(yù)算結(jié)構(gòu)與范圍造成極大沖擊，進(jìn)而要求做出大范圍的適應(yīng)性調(diào)整，包括大幅增加失業(yè)、社會(huì)保障與救濟(jì)等“公共職能”支出，減少傳統(tǒng)的生產(chǎn)建設(shè)性支出。如今，政府預(yù)算的功能與范圍已經(jīng)在很大程度上轉(zhuǎn)換到公共財(cái)政軌道上，“公共性”（publicness）得到前所未有的強(qiáng)化和保障。

預(yù)算角色與職能的轉(zhuǎn)換，既是政府職能轉(zhuǎn)換與市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物，又對(duì)政府職能轉(zhuǎn)換和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型起著至關(guān)緊要的促進(jìn)作用。在這里，域外影響首先表現(xiàn)在，預(yù)算應(yīng)該是社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)選擇的財(cái)務(wù)之鏡（financial mirror），因此也是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中非常核心的部分;預(yù)算不只是技術(shù)文件，也應(yīng)反映良治（good governance）的所有成分（Schiavo-Campo， 2007）。其次，預(yù)算的重要性在于特定政策問題都將反映在其中（愛倫·魯賓，2001）。作為客觀事實(shí)，絕大多數(shù)公共政策都需要通過征稅和開支公款貫徹執(zhí)行，這些政策會(huì)影響民眾生活與福利，還會(huì)影響由增長(zhǎng)、平等和穩(wěn)定表征的發(fā)展績(jī)效。公共預(yù)算將收入和支出聯(lián)結(jié)起來(lái)，因而綜合反映并規(guī)制這些影響。

預(yù)算透明度層面的域外影響也很深遠(yuǎn)，主要涵蓋四項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容：在預(yù)算文件中澄清政府角色與責(zé)任，公開預(yù)算執(zhí)行過程，公開財(cái)政籌劃和財(cái)政政策意圖，以及公開公共賬目。作為預(yù)算制度建構(gòu)的一項(xiàng)基本原則，透明度已經(jīng)寫進(jìn)了2015年開始實(shí)施的新《預(yù)算法》，由此成為一項(xiàng)法定要求②。

域外影響特別明顯的新近例子，是引入被許多國(guó)家采用的中期財(cái)政規(guī)劃③。作為支持年度預(yù)算體制運(yùn)作的一項(xiàng)關(guān)鍵機(jī)制，旨在將寶貴的“中期展望”意識(shí)以及“資本/經(jīng)常支出整合”意識(shí)導(dǎo)入預(yù)算過程，并采用基線籌劃（baseline projection）取代傳統(tǒng)基數(shù)法編制預(yù)算，從而建立與強(qiáng)化預(yù)算—政策間聯(lián)結(jié)。中期財(cái)政規(guī)劃在國(guó)際上通常稱為中期支出框架（Medium-Term Expenditure Framework， MTEF）。廣泛的國(guó)際實(shí)踐與實(shí)證研究表明，如果沒有中期財(cái)政規(guī)劃的配合，年度預(yù)算很難有效運(yùn)作。三級(jí)財(cái)政成果的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)時(shí)間尺度上的“中期框架”，即包含下一個(gè)預(yù)算年度在內(nèi)的未來(lái)3～5年。多數(shù)國(guó)家為5年，但中國(guó)目前仍為3年。就現(xiàn)狀而言，中國(guó)仍需致力于建構(gòu)與完善將政策與支出直接聯(lián)結(jié)起來(lái)的預(yù)算程序與制度，中期財(cái)政規(guī)劃因此至關(guān)緊要：在促使預(yù)算約束政策選擇的同時(shí)，能夠?qū)⒄咧攸c(diǎn)轉(zhuǎn)換為以富于成效的方式適應(yīng)政策重點(diǎn)的支出決定。

重要的域外影響還包括2000年開始實(shí)施的部門預(yù)算，這在國(guó)際上被普遍采用。西方國(guó)家的部門預(yù)算與“部長(zhǎng)責(zé)任制”緊密相連，被作為政府預(yù)算的行政執(zhí)行文件;整體的政府預(yù)算則被界定為有效期為一個(gè)特定預(yù)算年度的法律文件，以及最重要的政府政策文件。政府預(yù)算與部門預(yù)算由此被有機(jī)地緊密結(jié)合起來(lái)。中國(guó)沒有簡(jiǎn)單“照搬”，而是進(jìn)行了創(chuàng)造性建構(gòu)以使其適合中國(guó)國(guó)情和實(shí)際需求。

概括地講，開放對(duì)中國(guó)預(yù)算制度實(shí)踐的域外影響是全方位的，但焦點(diǎn)非常集中——預(yù)算角色與功能的全面重構(gòu)。得益于域外影響，現(xiàn)行預(yù)算制度已經(jīng)初步具備了完整的四項(xiàng)功能，依次為控制功能、政策功能、管理功能和民主參與功能。新《預(yù)算法》與《預(yù)算法實(shí)施條例》的相關(guān)條款正式建構(gòu)和確立了這些功能。與發(fā)達(dá)國(guó)家和某些發(fā)展中國(guó)家相比，這些功能仍然較為初級(jí)，需要在實(shí)踐中不斷磨煉才能充分有效地發(fā)揮作用。

（三）開放對(duì)政府間財(cái)政安排實(shí)踐的影響

政府間財(cái)政安排用來(lái)處理政府間財(cái)政關(guān)系，常被稱為“財(cái)政體制”，涵蓋支出劃分、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付這三個(gè)支柱。如果說稅收制度實(shí)踐的主題是恪守稅收原則，預(yù)算制度實(shí)踐的主題是貫徹政府政策，那么，政府間財(cái)政安排的主題就是處理財(cái)政集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，底線是避免滑向“一收就死、一放就亂”的周期律深淵。1994年實(shí)施的“分稅制財(cái)政體制”，在“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”的總體原則下進(jìn)行局部性調(diào)整①，但“支出重心放到地方+大轉(zhuǎn)移支付+小地方稅”的總體格局相當(dāng)穩(wěn)定②，顯示財(cái)政體制對(duì)發(fā)揮地方政府作用和中央實(shí)施宏觀調(diào)控的重視。

總體而言，中央負(fù)責(zé)全國(guó)性公共物品供應(yīng)、地方負(fù)責(zé)地方公共物品供應(yīng)的合理格局已然形成，國(guó)際接軌程度較高，也與財(cái)政分權(quán)理論相當(dāng)契合。

合理的財(cái)政體制基于受益范圍分配供應(yīng)責(zé)任、管理責(zé)任與融資責(zé)任，受益范圍重疊的公共物品（如公共教育）則采取責(zé)任共擔(dān)的安排。現(xiàn)行財(cái)政體制的總體特征與此吻合，表明即便在政治文化與歷史傳統(tǒng)傾向集權(quán)的大型單一制國(guó)家中，吸收借鑒域外財(cái)政分權(quán)思想與實(shí)踐的合理內(nèi)核也是必要且可行的，有助于設(shè)計(jì)創(chuàng)造性解決方案處理復(fù)雜棘手的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和歷史難題。

四、域外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

對(duì)財(cái)稅制度思想與實(shí)踐的影響

對(duì)外開放使中國(guó)得以透過財(cái)稅制度的窗口“睜眼看世界”，既看別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)也看別國(guó)的教訓(xùn)，作為重新審視、調(diào)整和改進(jìn)財(cái)稅制度的外來(lái)依據(jù)，使之適應(yīng)不斷變化的內(nèi)外環(huán)境而與時(shí)俱進(jìn)。經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不僅來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家，也來(lái)自轉(zhuǎn)型國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。改革開放伊始，中國(guó)即把建立實(shí)施符合公認(rèn)稅收原則的稅收制度作為關(guān)鍵的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)采納。除了被視為稅制生命線的公平與效率原則外，備受重視的還有：確定與簡(jiǎn)易原則，以使納稅人能以少量正確信息明了自己的納稅義務(wù)與權(quán)利，以及考慮相關(guān)的政府政策做出最優(yōu)商業(yè)決策;有效執(zhí)行稅法原則，旨在保證以最低征管成本在正確的時(shí)間、地點(diǎn)向正確的納稅人征收正確金額的稅收;靈活性原則，旨在約束與引導(dǎo)稅制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與科技的持續(xù)變化并滿足政府的收入需求;國(guó)際待遇原則，即特定稅收待遇無(wú)歧視地普遍應(yīng)用于本質(zhì)上相同的各類情形，無(wú)論是誰(shuí)以及來(lái)自何處。這些稅收原則組合提供了評(píng)估稅制優(yōu)劣的理論標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)對(duì)此加以創(chuàng)造性運(yùn)用，包括實(shí)施國(guó)際通行的稅收優(yōu)惠政策吸引外資以促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)特別富有成效的一個(gè)關(guān)鍵方面。

就公共預(yù)算制度而言，中國(guó)把加強(qiáng)與改進(jìn)人大預(yù)算審批作為一項(xiàng)重要建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算審查“向支出與政策拓展”③;加強(qiáng)與改進(jìn)預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)的制度建構(gòu)，近年來(lái)也被提上日程，并載入經(jīng)修訂后的《預(yù)算法》和《審計(jì)法》④。兩者在一定程度上借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算過程中立法機(jī)關(guān)的三個(gè)角色定位：代表，即作為人民意志與意愿的代表者形成政府財(cái)政權(quán)威的法定來(lái)源;授權(quán)，年度預(yù)算必須得到立法機(jī)關(guān)的正式批準(zhǔn)才能實(shí)施;監(jiān)督，行政部門制定與實(shí)施的政策與立法機(jī)關(guān)的意圖保持一致。中國(guó)對(duì)三重角色的理解和運(yùn)用是創(chuàng)造性的，根植于自身特定的政治體制、歷史文化背景和實(shí)踐需求?？偟膩?lái)說，若以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國(guó)現(xiàn)行預(yù)算制度仍顯粗略與原始，但尋求國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以持續(xù)改善的訴求一直沒有停步。近年來(lái)引入國(guó)際上被廣泛采用的支出經(jīng)濟(jì)分類體系——?jiǎng)澐譃橘Y本支出和經(jīng)常支出①，致力于推進(jìn)預(yù)算管理與績(jī)效管理的一體化②，以及全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理③，都是代表性例子。通過多年的不懈努力，預(yù)算制度逐步融入國(guó)家治理體系和發(fā)展議程的核心，假以時(shí)日，可望成為推動(dòng)政府履行職責(zé)和提高治理績(jī)效的不二法寶。

就政府間財(cái)政安排的建構(gòu)與改革而言，中國(guó)對(duì)“國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”保持了相當(dāng)清醒的認(rèn)知，從未采納西方國(guó)家的財(cái)政聯(lián)邦制模式。該模式有許多版本并因國(guó)家而異，相應(yīng)的分權(quán)化改革方案在過去數(shù)十年中被許多轉(zhuǎn)軌國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家實(shí)施，但很快就出現(xiàn)了不同程度的“水土不服”的各種癥狀（Rogers， 2021），以至于成功案例并不多見，因?yàn)檫@些國(guó)家的歷史文化背景和面對(duì)的難題很少滿足財(cái)政聯(lián)邦制的環(huán)境性條件。財(cái)政聯(lián)邦制的思想體系相當(dāng)龐雜，但焦點(diǎn)一直很集中：“舉凡可能且適當(dāng)盡量分權(quán)”，以及“分權(quán)優(yōu)先于集權(quán)”。這在邏輯上和概念上可能是正確的，但環(huán)境適應(yīng)性和實(shí)施方法與路徑的適當(dāng)性是完全不同的事情。作為折中和不斷權(quán)衡的結(jié)果，中國(guó)吸收了財(cái)政聯(lián)邦制及其思想中的合理內(nèi)核部分，將其融入中國(guó)式的“分稅制財(cái)政體制”框架中。在此框架下，中央政府繼續(xù)牢固地控制包括地方稅在內(nèi)的稅收立法權(quán)和規(guī)?？捎^的轉(zhuǎn)移支付，一并讓地方政府分享所得稅和增值稅等大型稅基④，在此基礎(chǔ)上把事權(quán)重心和支出重心分派給地方政府。這種“該集權(quán)就集權(quán)、該分權(quán)才分權(quán)”的中國(guó)特色式財(cái)政體制模式，與財(cái)政聯(lián)邦制實(shí)在沒有太多交集，但誰(shuí)能說它沒有合理吸納異域財(cái)政分權(quán)思想的合理內(nèi)核呢？

五、在高水平開放中繼續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革

回顧對(duì)外開放影響財(cái)稅制度轉(zhuǎn)型發(fā)展的進(jìn)程，可以得出三個(gè)富有思想與實(shí)踐啟發(fā)意義的結(jié)論，每個(gè)都與當(dāng)前財(cái)政改革的核心命題緊密相連，核心命題即建立現(xiàn)代財(cái)政制度以提高國(guó)家治理能力和促進(jìn)治理體系現(xiàn)代化。

首先，關(guān)起門來(lái)建設(shè)財(cái)稅制度既不必要也不可行，一如閉關(guān)鎖國(guó)損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展。開放不僅帶來(lái)了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)緊要的域外技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備、管理經(jīng)驗(yàn)與其他生產(chǎn)要素，也帶來(lái)了對(duì)財(cái)稅制度建設(shè)至關(guān)緊要的域外思想元素。對(duì)可靠有效財(cái)稅制度建構(gòu)的努力而言，吸收消化其中的有益成分的重要性是不證自明的。

其次，“公共性”（publicity）被當(dāng)作最綜合的有益思想元素被接納，它根植于公共財(cái)政觀，由公共目的、公共部門、公共物品和公共利益概念表征，反映公共領(lǐng)域（public sphere）與私人領(lǐng)域的嚴(yán)格區(qū)分，逐漸融入財(cái)稅制度思想與實(shí)踐并成為主流話語(yǔ)，發(fā)揮“統(tǒng)領(lǐng)全局”的作用。倘若沒有公共性思想的全面介入，無(wú)論傳統(tǒng)“國(guó)家財(cái)政觀”和“生產(chǎn)型財(cái)政觀”的式微，還是“市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用”的政府—市場(chǎng)關(guān)系觀之確立，抑或建設(shè)“服務(wù)型政府”的訴求，都很難想象可得到如今如此普遍而熱烈的表達(dá)。

再次，對(duì)域外思想元素的取舍與接納須充分考慮特定國(guó)情。一旦置于特定國(guó)情之下觀察與思考，思想無(wú)邊界的抽象觀念便無(wú)法成立。不同國(guó)情背景的思想與文化交匯意義非凡，但“交匯”的過程并非無(wú)條件接納的過程，而是結(jié)合國(guó)情既相互吸納又相互拒斥的過程。與經(jīng)濟(jì)學(xué)的普遍原理相比，公共財(cái)政思想的普適性低得多。鑒于政治文化和歷史背景的特殊性，公共財(cái)政的邊界限定性顯著高于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

每項(xiàng)啟發(fā)式結(jié)論已經(jīng)融入當(dāng)前深化財(cái)政改革的核心命題，即關(guān)于建立“現(xiàn)代財(cái)政制度”的命題，包含三個(gè)關(guān)鍵的次級(jí)命題：

1. 堅(jiān)持公共財(cái)政的治理職能

十八屆三中全會(huì)《決定》表述為：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”①。

把財(cái)政制度作為促進(jìn)良治（good governance）的核心工具堪稱革命性思想，為公共財(cái)政從思想與制度領(lǐng)域?qū)雽?shí)踐領(lǐng)域鋪平了道路。實(shí)踐領(lǐng)域即把公共財(cái)政作為切實(shí)解決治理難題的系統(tǒng)方法，不僅取代傳統(tǒng)體制采用的指令性計(jì)劃，也取代行政規(guī)制、國(guó)有企業(yè)和“文山會(huì)海”等特定方法，而被置于治理的中心位置。與公共財(cái)政相比，這些特定方法的視野和框架狹窄得多，可靠性與有效性也無(wú)法相提并論。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理問題日趨麻煩、復(fù)雜和棘手，治理難題的解決首先必須是“公共財(cái)政的解決”。

2. 繼續(xù)將稅制、預(yù)算和財(cái)政體制作為財(cái)政改革重點(diǎn)

稅制改革以“統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)”為總體基調(diào)，聚焦“落實(shí)稅收法定原則”和“完善地方稅體系”②;預(yù)算改革以“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”為總體基調(diào)，聚焦“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”③，預(yù)決算審查“向支出和政策拓展”④，以及促進(jìn)預(yù)算管理一體化⑤;財(cái)政體制改革以“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”為總體基調(diào)，逐步理順中央事權(quán)、地方事權(quán)和中央地方共同事權(quán)，以此為基礎(chǔ)讓中央和地方相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任，包括中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任⑥ 。

3. 三股域外源流繼續(xù)影響改革前景

很難具體量化域外思想源流的影響程度與范圍，但可以相當(dāng)有把握地說，實(shí)際影響遠(yuǎn)比人們感知的更廣泛、更深遠(yuǎn)。從中長(zhǎng)期改革前景看，三股源流的影響無(wú)疑將繼續(xù)下去，即前述“公共性”取向的公共財(cái)政觀、三分法（穩(wěn)定、配置與再分配）界定的財(cái)政職能觀，以及強(qiáng)化地方財(cái)政取向的財(cái)政分權(quán)觀。成敗得失的前景并不取決于三股源流本身，而是取決于我們?nèi)绾谓Y(jié)合本國(guó)國(guó)情和環(huán)境變化，創(chuàng)造性地本土化理解和應(yīng)用這些源流。

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Experience and Implication of Promoting Reform of Fiscal and Taxation System with Opening-up Policy

Wang Yongjun， Liu Xingxing

（Central University of Finance and Economics， Beijing 100081）

Abstract： Opening to the outside world has profound and far-reaching influence on the fiscal and taxation system. In terms of the ideological basis， practice and experience and lessons of the fiscal and taxation systems， the extraterritorial influences mainly from developed countries， countries with economies in transition and relevant international institutions interweave with the domestic reform efforts， jointly driving the fiscal and taxation systems to evolve towards “transformation and development”. The combined impact of opening-up has greatly improved the international integration of China’s fiscal and tax systems. Practice has proved that it is necessary to develop the fiscal and taxation systems with mind open. We should always adhere to the governance function of public finance and continue to make the taxation， budget and fiscal systems the focus of fiscal reform.

Key words： Opening-Up; Fiscal and Taxation System; Extraterritorial Impacts; International Convergence; Transformation and Development

（收稿日期：2021-12-20 ?責(zé)任編輯：張 潔）