谷 潔

(1.國家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃院；2.旱區(qū)生態(tài)水文與災(zāi)害防治國家林業(yè)局重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，西安 710048)

2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，對(duì)建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系進(jìn)行了全面部署[1-2]。國家林業(yè)和草原局、青海省深刻領(lǐng)會(huì)并認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，決定共同建設(shè)青海以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省，青海成為全國首個(gè)也是唯一的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省。2019年6月青海省政府與國家林草局在西寧召開共建青海以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省啟動(dòng)大會(huì)，全面啟動(dòng)了示范省建設(shè)，開展了全省自然保護(hù)地摸底調(diào)查、分析評(píng)估、整合優(yōu)化相關(guān)工作。2019年青海省完成自然保護(hù)地全面調(diào)查，同期啟動(dòng)了分析評(píng)估和整合優(yōu)化工作。為在現(xiàn)有自然保護(hù)地和全省自然生態(tài)地理區(qū)、主體功能區(qū)、生物多樣性等全面調(diào)查、分析、評(píng)估基礎(chǔ)上，圓滿完成青海省以國家公園為主體自然保護(hù)地體系示范省建設(shè)總體要求，確定率先建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系總目標(biāo)，首先必須明確自然保護(hù)地功能定位，完成全省現(xiàn)有自然保護(hù)地整合歸并優(yōu)化，并將保護(hù)空缺區(qū)域納入保護(hù)地體系，解決現(xiàn)有自然保護(hù)地存在的重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等歷史遺留問題，協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展關(guān)系，初步建成“國家公園-自然保護(hù)區(qū)-自然公園”保護(hù)地體系[3]。

1 青海省自然保護(hù)地現(xiàn)狀

依據(jù)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地的指導(dǎo)意見》有關(guān)自然保護(hù)地類型及國家公園的規(guī)定，截至2021年12月底，青海省全省共計(jì)批建自然保護(hù)地8類109處(含1處國家公園體制試點(diǎn))。

全省現(xiàn)有包括三江源國家公園1處、祁連山(青海片區(qū))國家公園體制試點(diǎn)1處、11處自然保護(hù)區(qū)、19處風(fēng)景名勝區(qū)、23處森林公園、8處地質(zhì)公園、20處濕地公園、12處沙漠公園、14處水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，109處自然保護(hù)地落界面積4 827.88萬公頃，去除交叉重疊后面積2 993.59萬公頃。

表1 青海省自然保護(hù)地現(xiàn)狀

圖1 青海省自然保護(hù)地現(xiàn)狀分布圖

2 青海省自然保護(hù)地存在的問題

2.1 邊界范圍不清

青海省自然保護(hù)地邊界劃定與功能區(qū)劃不合理，與自然地形、地貌以及主要保護(hù)對(duì)象契合度不高，是由于早期數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)落后、資料不完善、大量自然保護(hù)地未開展勘界立標(biāo)等原因造成，導(dǎo)致部分設(shè)立時(shí)間較早的保護(hù)地只有批復(fù)面積，實(shí)際范圍只能通過多層調(diào)研、現(xiàn)地調(diào)查和管護(hù)范圍進(jìn)行分析落界。如格爾木河國家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，僅有批復(fù)文件涉及到批復(fù)面積和范圍，地方調(diào)研收集資料僅有該水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃圖，無明確范圍界線和相關(guān)矢量數(shù)據(jù)及其他材料，只能根據(jù)批復(fù)中文字描述、拐點(diǎn)坐標(biāo)以及現(xiàn)地調(diào)研情況，參照影像和地形圖對(duì)該水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)進(jìn)行落界，落界面積607.57 hm2，與批復(fù)面積555 hm2誤差面積52.57 hm2，誤差率9.47%。

2.2 空間交叉重疊

青海省各類型保護(hù)地因設(shè)立時(shí)間不同、批建部門不同、管理部門不同等因素，造成保護(hù)地一地多牌，空間交叉、區(qū)域重疊問題[4]。如青海湖區(qū)域中青海湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、青海湖國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、青海湖裸鯉國家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、天峻山省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、青海省青海湖國家地質(zhì)公園、青海剛察沙柳河國家濕地公園、天峻布哈河國家濕地公園、青海海晏縣克土國家沙漠公園等6個(gè)類型8處自然保護(hù)地間交叉重疊，面積達(dá)768 436.00 hm2(以最大交叉重疊面積計(jì))。

圖2 青海湖區(qū)域自然保護(hù)地交叉重疊示意圖

2.3 多部門管理

青海省自然保護(hù)地管理部門涉及原國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、住建、生態(tài)環(huán)境等部門，各保護(hù)地申報(bào)由其主管部門提出申請，依據(jù)保護(hù)地級(jí)別由上級(jí)主管部門批準(zhǔn)設(shè)立，各部門對(duì)申報(bào)的保護(hù)地進(jìn)行獨(dú)立管理，造成一地多牌、多頭管理的問題。如青海互助縣北山地區(qū)，北山國家森林公園由林業(yè)局管理，北山國家地質(zhì)公園由原國土部門管理，互助北山風(fēng)景名勝區(qū)由住建部門管理，自然保護(hù)地相同區(qū)域多個(gè)部門申報(bào)、管理不同類型自然保護(hù)地，各部門之間的信息壁壘，導(dǎo)致各部門獨(dú)立管理，多部門管理的問題。

2.4 歷史遺留問題顯著

青海省現(xiàn)狀自然保護(hù)地面積較大，設(shè)立時(shí)間跨度較長，部分保護(hù)地存在設(shè)立時(shí)資料不完善、劃定不合理等問題，加之我國自然保護(hù)地建設(shè)的歷史過程中不同時(shí)間段存在不同規(guī)范要求，導(dǎo)致普遍存在自然保護(hù)地范圍劃定時(shí)面積較大、規(guī)范化不足、內(nèi)部非保護(hù)屬性用地較多，且青海省民族多樣、省情復(fù)雜、礦產(chǎn)資源豐富、社會(huì)發(fā)展較為落后，加之近些年隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開展，自然保護(hù)地內(nèi)矛盾沖突問題較為突出。如青海省上五莊省級(jí)森林公園總面積63 274.81 hm2，爭議面積17 535.89 hm2，占森林公園總面積27.71%，爭議土地以城鎮(zhèn)建成區(qū)、村莊、永久基本農(nóng)田和一般耕地為主，分別占爭議總面積的2.23%、7.21%、68.93%、19.32%。

2.5 保護(hù)與發(fā)展矛盾沖突

青海省各類自然保護(hù)地大面積位于三江源區(qū)域，該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)完整性較好、生物多樣性豐富度較高、人口聚集度較低、人為干擾較少、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱、發(fā)展較為落后，隨著近年來脫貧攻堅(jiān)工作及民生基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加之省域內(nèi)自然保護(hù)地面積較大，多數(shù)民生建設(shè)用地?zé)o法規(guī)避調(diào)整，導(dǎo)致自然保護(hù)地與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾日益突出。如三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)分布的城鎮(zhèn)建成區(qū)和村莊因自然保護(hù)地和生態(tài)紅線管理，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受限，部分村鎮(zhèn)出現(xiàn)修路、用電困難等問題，民生建設(shè)薄弱制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

3 青海省自然保護(hù)地體系構(gòu)建

3.1 自然保護(hù)地體系構(gòu)建原則

3.1.1 堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)為主的原則 自然保護(hù)地空間體系的構(gòu)建是對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性保護(hù)的有效途徑，保護(hù)地空間劃定充分銜接國土空間規(guī)劃和用途管控，協(xié)調(diào)好生活、生態(tài)、生產(chǎn)空間，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山理念[5]，堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，守住自然生態(tài)安全邊界。

3.1.2堅(jiān)持科學(xué)布局，系統(tǒng)保護(hù)的原則 按照山水林田湖草生命共同體理念，維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、系統(tǒng)性、原真性，在全面調(diào)查、科學(xué)評(píng)估、系統(tǒng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上優(yōu)化自然保護(hù)地空間布局，將生態(tài)保護(hù)空缺地納入自然保護(hù)地體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的全面保護(hù)，做到應(yīng)保盡保。

3.1.3 堅(jiān)持分析評(píng)估，科學(xué)劃定的原則 依據(jù)調(diào)查評(píng)估結(jié)果，客觀分析交叉重疊區(qū)域的主要保護(hù)對(duì)象、重要生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、自然遺跡、自然景觀的分布，重點(diǎn)評(píng)估自然保護(hù)地的自然屬性、保護(hù)價(jià)值、保護(hù)對(duì)象和管理目標(biāo)，科學(xué)劃定自然保護(hù)地類型級(jí)別，合理確定范圍。

3.1.4 堅(jiān)持分級(jí)分類，差別管控的原則 按照以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的新型分類體系[1]，依據(jù)保護(hù)區(qū)域的自然屬性、保護(hù)價(jià)值和管理目標(biāo)，科學(xué)劃定自然保護(hù)地類型和級(jí)別[6]，實(shí)行國家和地方兩級(jí)設(shè)立、分級(jí)管理制度。按照保護(hù)對(duì)象分布、保護(hù)價(jià)值、生態(tài)脆弱程度，科學(xué)劃定自然保護(hù)地功能分區(qū)，實(shí)現(xiàn)差別化管控。

3.1.5 堅(jiān)持實(shí)事求是、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則 實(shí)地調(diào)查掌握保護(hù)地內(nèi)民生情況，切實(shí)解決歷史遺留問題，結(jié)合保護(hù)地內(nèi)的主要保護(hù)對(duì)象分布，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)和社區(qū)發(fā)展的關(guān)系，充分考慮地方公路、鐵路、水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，探索保護(hù)地綠色發(fā)展新模式，為永續(xù)發(fā)展留足生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展并行的雙贏局面。

3.1.6 堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與的原則 政府總負(fù)責(zé)，落實(shí)主體責(zé)任制，林草部門主抓，自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門密切配合，市州縣聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌推進(jìn)自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作。積極構(gòu)建社會(huì)參與、人人享有的開放創(chuàng)建機(jī)制，建立健全政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與自然資源保護(hù)和管理的長效機(jī)制，探索自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的新模式。

3.2 自然保護(hù)地體系構(gòu)建方法

在對(duì)青海省現(xiàn)有自然保護(hù)地和全域自然生態(tài)狀況全面調(diào)查調(diào)研基礎(chǔ)上，通過數(shù)據(jù)疊加融合、指標(biāo)分析，按照單體、類型、體系三個(gè)層次對(duì)現(xiàn)狀自然保護(hù)地的自然屬性、保護(hù)價(jià)值、管理目標(biāo)、保護(hù)成效、空間布局、矛盾問題等進(jìn)行全面科學(xué)評(píng)估，提出現(xiàn)有自然保護(hù)地整合歸并方案[8]。

通過對(duì)青海全域重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀、生物多樣性、自然生態(tài)地理要素分析研究，開展生態(tài)保護(hù)區(qū)劃和與現(xiàn)有自然保護(hù)地范圍界線疊加分析，對(duì)空缺保護(hù)區(qū)域進(jìn)行科學(xué)識(shí)別，根據(jù)空缺保護(hù)區(qū)域的位置和自然地理特征，采取獨(dú)立增設(shè)自然保護(hù)地或納入鄰近的現(xiàn)有自然保護(hù)地優(yōu)化范圍，填補(bǔ)自然保護(hù)地空缺區(qū)。

通過現(xiàn)有自然保護(hù)地的空間分析、整合優(yōu)化，空缺保護(hù)地的補(bǔ)充納入，初步建成具有青海特色的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。妥善解決現(xiàn)有自然保護(hù)地存在的交叉重疊、邊界不清、多頭管理、權(quán)責(zé)不清、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等歷史遺留問題，協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展關(guān)系。

3.3 自然保護(hù)地體系構(gòu)建方案

按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，結(jié)合青海省情實(shí)際，實(shí)施保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級(jí)管理、分區(qū)管控，把具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)統(tǒng)一納入國家公園體系，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。將現(xiàn)有8類109處自然保護(hù)地按照保護(hù)對(duì)象、保護(hù)價(jià)值、管理目標(biāo)和保護(hù)成效調(diào)整優(yōu)化為國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等三類，將全省分析保護(hù)空缺區(qū)域納入自然保護(hù)地，形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。

建議青海省調(diào)整形成4處國家公園、18處自然保護(hù)區(qū)、65處自然公園(風(fēng)景名勝區(qū)13處、地質(zhì)公園3處、森林公園18處、濕地公園17處、沙漠公園7處、草原公園1處、冰川公園1處、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)5處)的自然保護(hù)地體系，面積2 767.93萬公頃，將全省重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、特殊意義的自然遺跡、獨(dú)特的自然景觀和富集的生物多樣性區(qū)域納入自然保護(hù)地體系，自然生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)保盡保，初步構(gòu)建青海省以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，形成以三江源國家公園、祁連山國家公園、青海湖國家公園、昆侖山國家公園為主體，大通北川河源區(qū)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、循化孟達(dá)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等19處自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，青海尖扎坎布拉國家級(jí)地質(zhì)公園、北山國家級(jí)森林公園等63處自然公園為補(bǔ)充的新型自然保護(hù)地體系。

表2 青海省自然保護(hù)地空間布局調(diào)整方案

4 討論

本方案建議加快推進(jìn)青海湖和昆侖山區(qū)域建成國家公園，增加國家公園數(shù)量，突出國家公園在自然保護(hù)地體系中的主體地位，推進(jìn)具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到全面系統(tǒng)保護(hù)，應(yīng)保盡保，也就是在具有國家性代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)分布區(qū)域設(shè)立國家公園，典型自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物天然集中分布區(qū)，有特殊意義的自然遺跡集中分布區(qū)設(shè)立為自然保護(hù)區(qū)，其他價(jià)值重要區(qū)域設(shè)立為自然公園[1]，形成以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

目前，《國家公園法》《自然保護(hù)地法》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等相關(guān)法律條例已起草完成，建議青海省根據(jù)省情等實(shí)際情況，編制地方標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類分級(jí)管理體制。到2025年，健全國家公園體制，完成自然保護(hù)地整合歸并優(yōu)化，完善自然保護(hù)地體系的法律法規(guī)、管理和監(jiān)督制度，提升自然生態(tài)空間承載力，為初步建成以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系提供保障[1]。