湘潭大學(xué)法學(xué)院 李春雨

備案審查制度快速發(fā)展，提升備案審查質(zhì)量、預(yù)防和糾正備案審查出錯(cuò)已是備案審查持續(xù)健康發(fā)展的必要條件。我國(guó)備案審查工作有四個(gè)階段，分別是啟動(dòng)、受理、柔性處理和剛性處理。何為柔性處理階段？即在備案審查啟動(dòng)、受理、審查后，審查機(jī)構(gòu)對(duì)違憲或者違法的規(guī)范性文件先是采取與制定機(jī)關(guān)以溝通、協(xié)商等柔性處理方式，建議制定機(jī)關(guān)自行修改、廢止，而不是直接采取剛性處理方式的階段。審查機(jī)關(guān)在每個(gè)階段都可以作帶有終局性的處理意見(jiàn)或決定，筆者選擇以備案審查柔性處理階段為研究對(duì)象，在柔性處理階段減少錯(cuò)誤發(fā)生，盡量將錯(cuò)誤 “扼殺”在“萌芽”階段，以較小的制度成本減少社會(huì)公眾對(duì)備案審查結(jié)論產(chǎn)生爭(zhēng)議，以提升備案審查的質(zhì)量。

一、備案審查柔性處理結(jié)論引發(fā)的爭(zhēng)議及其原因

（一）備案審查柔性處理結(jié)論引發(fā)的爭(zhēng)議

從2017年起，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“全人常法工委”）每年都會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)作備案審查工作報(bào)告，向社會(huì)公眾公開(kāi)備案審查典型案例。備案審查制度逐漸顯現(xiàn)在公眾視野，各項(xiàng)審查工作也日益公開(kāi)透明，這無(wú)疑展示了我國(guó)在備案審查的發(fā)展成效。截至目前，我國(guó)已經(jīng)形成并公開(kāi)了5份備案審查工作報(bào)告，所公開(kāi)的備案審查案例共計(jì)75件案例。[1]其中，每個(gè)案例均以 “我們審查認(rèn)為……”作為備案審查工作機(jī)構(gòu)在柔性處理階段的審查結(jié)論，究其本質(zhì)可看作備案審查的“最終”結(jié)論。

當(dāng)前，各級(jí)人大收到備案審查建議的數(shù)量總體上呈現(xiàn)持續(xù)遞增趨勢(shì)，反映了公眾對(duì)于備案審查期待值。但卻有利有弊，現(xiàn)實(shí)中可能存在審查結(jié)論若與公眾預(yù)期之間產(chǎn)生了較大差距，就會(huì)產(chǎn)生社會(huì)公眾對(duì)備案審查結(jié)論存疑的風(fēng)險(xiǎn)。值得注意的是，對(duì)結(jié)論存疑并不等同于審查結(jié)論錯(cuò)誤，而可能是指存在爭(zhēng)議或疑問(wèn)，還未達(dá)成一致的共識(shí)。目前，公開(kāi)的部分案例審查報(bào)告中卻僅簡(jiǎn)單陳述了審查結(jié)論，說(shuō)理論證部分過(guò)于簡(jiǎn)略，甚至還有諸多關(guān)鍵問(wèn)題尚未完全厘清，故難以消解公眾的困惑。比如民航征收發(fā)展基金，經(jīng)審查，全人常法工委認(rèn)為該征收發(fā)展基金的行為不屬于《憲法》第13條第2款規(guī)定的公民私有財(cái)產(chǎn)征收。此外，全人常法工委還表示，民航發(fā)展基金本質(zhì)是政府收費(fèi)，不具有可補(bǔ)償性，也不符合非國(guó)有財(cái)產(chǎn)征收的補(bǔ)償要求。全人常法工委已向司法部提出，若需繼續(xù)征收民航發(fā)展基金，應(yīng)當(dāng)及時(shí)完善相關(guān)法律或者行政法規(guī)依據(jù)。那征收民航發(fā)展基金到底屬于什么性質(zhì)呢？全人常法工委并未對(duì)此予以詳細(xì)闡明，給出的論證理由也不夠充分，導(dǎo)致審查結(jié)論引發(fā)了社會(huì)爭(zhēng)議與質(zhì)疑。其他諸多公開(kāi)審查案例也存在說(shuō)理不充分的問(wèn)題，如人身?yè)p害賠償“同命不同價(jià)”案件、“授權(quán)交警查閱、復(fù)制通訊記錄案”等。

綜上，部分審查案例中，審查機(jī)關(guān)未詳盡地闡明論證理由，僅以概括式回應(yīng)。在備案審查制度運(yùn)行過(guò)程中，存在申請(qǐng)人建議審查的理由不公開(kāi)、規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)答復(fù)理由不公開(kāi)，以及未能進(jìn)行充分說(shuō)理論證等現(xiàn)象，這導(dǎo)致若備案審查報(bào)告不具有足夠的說(shuō)服力，就使得申請(qǐng)人甚至社會(huì)公眾對(duì)此產(chǎn)生懷疑。毋庸置疑，這種“敷衍式”論證和概括式結(jié)論造成了審查機(jī)關(guān)、制定機(jī)關(guān)與申請(qǐng)人之間缺乏良性互動(dòng)，申請(qǐng)人不清楚審查結(jié)論具體是怎樣形成，必然加劇申請(qǐng)人的質(zhì)疑。鑒于此，備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確柔性處理階段說(shuō)理論證的重要性，強(qiáng)化說(shuō)理論證與審查結(jié)論之間的關(guān)聯(lián)性，使論證與結(jié)論形成邏輯閉環(huán)，從而提升備案審查制度的科學(xué)性。

（二）柔性處理結(jié)論存疑的原因分析

1.審查人員避險(xiǎn)的主觀心態(tài)

2021年，全人常法工委共收到公民、組織提出的審查建議6339件，經(jīng)研究，其中屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的就有5741件，并且審查建議還在逐年增加。當(dāng)前，審查機(jī)關(guān)正逐步落實(shí)“有件必備，有備必審”的理念，但全人常法工委備案審查室的專職工作人員較少。備案審查工作是極具專業(yè)性，對(duì)審查人員能力要求高。比如，有些規(guī)范性文件受社會(huì)關(guān)注度高、內(nèi)容敏感，審查難度較大；有些文件可能關(guān)系到中央與地方的權(quán)限劃分，這就需要對(duì)其自主性和創(chuàng)新度進(jìn)行合理界定；有些文件所涉內(nèi)容極具專業(yè)性，審查機(jī)關(guān)在面對(duì)制定機(jī)關(guān)時(shí)顯得底氣不足。[2]因此，對(duì)于備案審查工作稍有不慎會(huì)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。而且，審查人員承擔(dān)的備案審查工作必然需要耗費(fèi)大量時(shí)間和精力進(jìn)行充分的說(shuō)理論證。這期間可能出現(xiàn)“運(yùn)氣不好”情況，說(shuō)理依據(jù)、審查結(jié)論中出現(xiàn)了不合時(shí)宜的論述，就容易引發(fā)社會(huì)輿論，導(dǎo)致審查人員陷入出力不討好的困境。因此，基于“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的心態(tài)，審查人員便會(huì)以簡(jiǎn)單概括論證和結(jié)論的方式避免自陷風(fēng)險(xiǎn)。

2.多重備案審查的弊端

我國(guó)立法體系審查主體具有多元多層次的特征，同一規(guī)范性文件被不同系統(tǒng)不同層級(jí)的主體審查，就存在審查結(jié)論引發(fā)爭(zhēng)議的可能性，主要有以下兩種情況：其一，不同系統(tǒng)審查引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。不同審查主體的職能責(zé)任有所不同，審查重點(diǎn)有所區(qū)別。比如，《征兵工作條例》是國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合發(fā)布，需要分別報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和中央軍委備案，可能存在審查結(jié)論沖突的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，黨政合署辦公，越來(lái)越多的規(guī)范性文件以黨委和政府的名義聯(lián)合下發(fā)，人大和黨委都是審查主體，黨委偏重政治審查，人大側(cè)重合憲審查，這就會(huì)面臨與《征兵工作條例》相似的困境。[3]其二，同一系統(tǒng)不同層級(jí)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)?！读⒎ǚā返?8條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市制定的地方政府規(guī)章，需要報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)、省級(jí)政府、省級(jí)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院四個(gè)主體進(jìn)行備案。這不僅跨人大和政府兩個(gè)系統(tǒng)還跨市、省、中央三個(gè)層級(jí)，無(wú)疑存在審查結(jié)論產(chǎn)生沖突的可能性。

二、優(yōu)化柔性處理階段說(shuō)理機(jī)制的必要性

（一）柔性處理結(jié)論實(shí)質(zhì)上的最終性是優(yōu)化說(shuō)理機(jī)制的理論基礎(chǔ)

我國(guó)備案審查制度采取“先禮后兵”原則，在處理階段中可分為柔性處理和剛性處理。但是，從備案審查制度實(shí)施到今，還未采取過(guò)剛性處理方式。[4]從目前全人常法工委公開(kāi)的備案審查案例來(lái)看，均采取柔性處理方式來(lái)解決。雖然在制度上有剛性處理方式的設(shè)置，但就目前實(shí)施情況來(lái)看，剛性處理階段僅具有后備性和保障性作用，是備案審查形式上和制度上的最終階段。備案審查工作往往會(huì)在柔性處理階段結(jié)束，這一現(xiàn)象意味著柔性處理結(jié)論在事實(shí)上是具有最終性效果。那么，優(yōu)化柔性處理階段的說(shuō)明機(jī)制是減少備案審查結(jié)論產(chǎn)生爭(zhēng)議的關(guān)鍵一環(huán)。鑒于柔性處理階段事實(shí)上的終局性，柔性處理成為一種實(shí)質(zhì)性的有權(quán)決定機(jī)制，而柔性處理階段的書(shū)面意見(jiàn)成了承載備案審查結(jié)論的正式文書(shū)。一旦柔性處理意見(jiàn)成了最終結(jié)論，即使存疑也將無(wú)法彌補(bǔ)。因此，柔性處理階段必須加強(qiáng)說(shuō)理論證，減少質(zhì)疑產(chǎn)生的可能性。在柔性處理階段優(yōu)化說(shuō)理機(jī)制是十分必要，可以最大限度地阻卻備案審查出錯(cuò)，是保證備案審查質(zhì)量的關(guān)鍵一步，是備案審查制度良性發(fā)展的內(nèi)在需求。

（二）說(shuō)理機(jī)制是備案審查柔性處理階段的制度性需求

備案審查是循序漸進(jìn)、逐步深入的過(guò)程，從溝通協(xié)商、提出書(shū)面審查意見(jiàn)，到做出審查結(jié)論的過(guò)程并非一蹴而就。如果說(shuō)理機(jī)制得以優(yōu)化，使得論證和結(jié)論之間的邏輯關(guān)系得到強(qiáng)化，大概率能夠減少備案審查結(jié)論存疑現(xiàn)象。各級(jí)審查機(jī)關(guān)理應(yīng)防微杜漸，在實(shí)際審查過(guò)程中，慎微縝密地對(duì)待申請(qǐng)人提出的審查建議，通過(guò)全方面多層次的思考，進(jìn)行充分論證并說(shuō)明理由，得出形成邏輯閉環(huán)的審查結(jié)論。審查過(guò)程中能夠以柔性處理這種和諧的方式化解各方爭(zhēng)議而不啟動(dòng)剛性處理方式，是符合當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展所需求的。[5]換而言之，預(yù)防機(jī)制是備案審查遠(yuǎn)景目標(biāo)是治本之策，其中說(shuō)理機(jī)制是備案審查柔性處理階段的重中之重，有助于緩解審查結(jié)論存疑的現(xiàn)實(shí)困境，從根源上化解審查結(jié)論存疑的風(fēng)險(xiǎn)。考慮到做出審查結(jié)論的主體地位不同，故在審查過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮各個(gè)主體的考察側(cè)重點(diǎn)，在說(shuō)理論證方面予以充分考慮，不僅突顯各層級(jí)備案審查中的作用，而且有助于紓解柔性處理階段的質(zhì)疑風(fēng)險(xiǎn)。

三、優(yōu)化柔性處理階段說(shuō)理機(jī)制的路徑探究

柔性處理階段備案審查結(jié)論之所以受到社會(huì)公眾的質(zhì)疑，很大程度上是因?yàn)檎撟C過(guò)程不夠嚴(yán)謹(jǐn)，說(shuō)理內(nèi)容較為蒼白，論證理由與審查結(jié)論形成一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。筆者試圖就增強(qiáng)審查機(jī)關(guān)的說(shuō)理意識(shí)、提升審查人員的說(shuō)理能力以及完善說(shuō)理機(jī)制相配套制度提出建議，以期完善的備案審查說(shuō)理機(jī)制，增強(qiáng)審查結(jié)論的說(shuō)服力，減少柔性處理階段審查結(jié)論的存疑現(xiàn)象。

（一）增強(qiáng)說(shuō)理意識(shí)

備案審查制度中說(shuō)理機(jī)制沒(méi)有得到重視，很大程度上與我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)“重實(shí)體輕程序”觀念有一定的關(guān)系，傳統(tǒng)觀念上更為注重審查結(jié)論的公正，忽視了說(shuō)理論證的程序價(jià)值。因此，強(qiáng)化備案審查說(shuō)理意識(shí)勢(shì)在必行，不僅是要營(yíng)造備案審查強(qiáng)說(shuō)理意識(shí)的氛圍，還要注重強(qiáng)化審查人員的全局思維和說(shuō)理意識(shí)。

備案審查工作本身是一個(gè)涉及多方面的法律制度，審查機(jī)關(guān)在工作過(guò)程中大多都是細(xì)致甚微，謹(jǐn)防審查工作稍有一點(diǎn)“過(guò)度”就引起質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)下審查機(jī)關(guān)對(duì)于備案審查工作呈現(xiàn)“瞻前顧后”，甚至“縮手縮腳”的狀態(tài)，但我國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展要求行政工作盡可能公開(kāi)透明，審查機(jī)關(guān)的說(shuō)理意識(shí)也應(yīng)當(dāng)隨之有所加強(qiáng)。只有審查機(jī)關(guān)整不斷加強(qiáng)說(shuō)理機(jī)制在備案審查柔性階段的重要性，明確說(shuō)理是審查機(jī)關(guān)在備案審查工作中的責(zé)任義務(wù)，才能從整體上提升說(shuō)理機(jī)制在備案審查制度中地位。說(shuō)理意識(shí)的強(qiáng)化不能僅靠審查機(jī)關(guān)單方面強(qiáng)調(diào)說(shuō)理機(jī)制的重要性，更重要的是取決于審查工作人員內(nèi)心對(duì)說(shuō)理機(jī)制的重視和信崇。因此，作為審查人員，必須從內(nèi)心深處去認(rèn)可且信崇說(shuō)理機(jī)制在備案審查制度中的重要性，保證在每個(gè)案例中充分發(fā)揮說(shuō)理機(jī)制的特性，對(duì)事實(shí)認(rèn)定和法律適用存在的爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行充分的分析與論證，強(qiáng)化論證理由與審查結(jié)論之間的邏輯關(guān)系。同時(shí)，涉及專業(yè)問(wèn)題，必須咨詢專家和聽(tīng)取多方意見(jiàn)，避免形成專業(yè)誤區(qū)導(dǎo)致審查報(bào)告質(zhì)量下降。審查報(bào)告必須就合憲性、合法性、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)詳盡的說(shuō)理論證。[6]

（二）加強(qiáng)說(shuō)理能力

審查書(shū)面報(bào)告是審查機(jī)關(guān)完成各方面審查流程后向申請(qǐng)人以及社會(huì)公眾呈現(xiàn)出的專業(yè)意見(jiàn)。審查結(jié)論是審查工作的核心，說(shuō)理論證是審查工作的靈魂，申請(qǐng)人以及社會(huì)公眾能否接受審查結(jié)論絕大程度上取決于說(shuō)理論證的完整度和適配度。目前，從公開(kāi)的審查案例報(bào)告來(lái)看，審查人員的說(shuō)理論證能力存在明顯不足。因此，必須提升審查人員的說(shuō)理能力，注重培養(yǎng)具有強(qiáng)說(shuō)理綜合能力的專業(yè)人員。具體可以通過(guò)說(shuō)理論證技能培訓(xùn)、專題案例研討會(huì)、跨層級(jí)跨系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)交流等方式，逐步提升審查隊(duì)伍的專業(yè)水平和技能。同時(shí)，審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)審查人員說(shuō)理文書(shū)的撰寫(xiě)技能，明確審查書(shū)面報(bào)告中必須含有內(nèi)容要素，強(qiáng)化邏輯思維，使論證理由與審查階段之間形成邏輯閉環(huán)。在未來(lái)的發(fā)展中，審查機(jī)關(guān)可以定期公開(kāi)熱點(diǎn)案件的審查結(jié)論，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，接受社會(huì)公眾的可行建議，提升其自身的說(shuō)理技術(shù)能力。

（三）完善配套制度

1.優(yōu)化說(shuō)理聽(tīng)證制度

《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第30條中規(guī)定了多種審查研究的方式，例如座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)以及委托第三方研究等。一份完整的審查報(bào)告必須是尊重多方意見(jiàn)下形成，可以通過(guò)這些方式廣泛征求各方意見(jiàn)，將不同意見(jiàn)公開(kāi)呈現(xiàn)予以集體討論分析，以達(dá)到顧全局的效果，提升備案審查報(bào)告的質(zhì)量。同時(shí)，值得注意的是，各個(gè)主體的職責(zé)和立場(chǎng)是有所差異的，對(duì)說(shuō)理論證以及審查結(jié)論的態(tài)度就會(huì)有不同，尊重并不等于全部聽(tīng)取，應(yīng)當(dāng)就具體情況做具體結(jié)論[7]。優(yōu)化說(shuō)理聽(tīng)證制度，還可以豐富聽(tīng)證形式，推動(dòng)備案審查聽(tīng)證多樣化。比如，積極采取云聽(tīng)證、上門(mén)聽(tīng)證、類案集中聽(tīng)證等多元形式，最大程度彰顯備案說(shuō)理聽(tīng)證功能和價(jià)值。

2.健全典型案例制度

公開(kāi)備案審查典型案例是回應(yīng)社會(huì)公眾以及申請(qǐng)人的最好途徑。目前，全人常法工委就公開(kāi)典型案例數(shù)量來(lái)看是不夠充分的，法工委未來(lái)應(yīng)該定期發(fā)布更多的典型案例，使得典型案例規(guī)范化、制度化。同時(shí)，公布的典型案例應(yīng)當(dāng)是通過(guò)細(xì)致縝密的分析推理得出來(lái)的審查報(bào)告，接受公眾的監(jiān)督，逐步優(yōu)化審查案例報(bào)告的質(zhì)量，形成說(shuō)理論證的典范。備案審查的典型案例可以為審查機(jī)關(guān)就事實(shí)認(rèn)定、證明標(biāo)準(zhǔn)和審查依據(jù)等提供工作指導(dǎo)，具有減輕同類型案件審查人員說(shuō)理論證壓力的重要作用。比如，在2016年的審查報(bào)告中提到，法工委在2016年就收到公民提出的近千件針對(duì)《婚姻法司法解釋（二）》第24條規(guī)定的審查建議，“夫妻共同債務(wù)”引發(fā)了社會(huì)廣泛關(guān)注，人大代表、政協(xié)委員以及社會(huì)公眾紛紛向法工委建言審查該條文。當(dāng)全人常法工委就該條做出審查并公布出來(lái)成為典型案例后，其指導(dǎo)性作用就發(fā)揮出來(lái)，針對(duì)該條文提出的近千條審查建議都可以迎刃而解，極大降低了審查機(jī)關(guān)說(shuō)理論證的工作量。

四、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)備案審查制度取得的成效，是受到社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)可，但是依然存在有待改善的地方。持續(xù)完善備案審查制度是我國(guó)法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，[8]因此，不斷提升備案審查質(zhì)量、預(yù)防備案審查存疑是備案審查制度無(wú)可厚非的重要保障。備案審查柔性處理方式儼然成為常態(tài)化，在事實(shí)上具有最終性，因此在柔性處理階段優(yōu)化說(shuō)理機(jī)制是預(yù)防備案審查出錯(cuò)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，化說(shuō)理機(jī)制使得備案審查論證和結(jié)論形成完整閉環(huán)，盡可能消弭柔性處理階段審查結(jié)論存在疑問(wèn)。同時(shí)，我們也必須意識(shí)到備案審查制度的完善并非一日之功，需要多方主體合力推進(jìn)。