張西勇

（聊城大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 聊城 252059）

在堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、創(chuàng)造中國式現(xiàn)代化新道路的進(jìn)程中，中國不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行深刻變革，而且不斷重塑政府管理模式，以更好地滿足人民美好生活需要。黨的十八屆三中全會(huì)將完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度作為全面深化改革的總目標(biāo)，首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一時(shí)代命題。黨的十九大對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出“兩步走”的戰(zhàn)略部署。黨的十九屆四中全會(huì)則聚焦制度優(yōu)勢(shì)向國家治理效能轉(zhuǎn)化的實(shí)現(xiàn)路徑，以鞏固和展現(xiàn)中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。從統(tǒng)治到管理，再到國家治理，意味著從價(jià)值理念到具體實(shí)踐，中國政府的治道變革都進(jìn)入了新階段。在這個(gè)過程中，學(xué)者們追根溯源，利用多學(xué)科研究方法，從理論價(jià)值和實(shí)踐創(chuàng)新等層面對(duì)國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵、現(xiàn)實(shí)困境、進(jìn)路選擇等進(jìn)行了深入探討，取得了豐碩成果，推動(dòng)了中國特色社會(huì)主義治國理政的進(jìn)程。

一、國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

隨著中國特色社會(huì)主義建設(shè)的全面推進(jìn)，黨對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)也不斷深化。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是馬克思主義國家理論的重要?jiǎng)?chuàng)新，意味著黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平進(jìn)一步提高。自黨的十八屆三中全會(huì)之后，國家治理現(xiàn)代化成為理論研究熱點(diǎn)，學(xué)者們對(duì)其進(jìn)行了全方位的研究探討，習(xí)近平總書記關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的重要論述為治國理政提供了理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南，進(jìn)一步明晰了國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵，拓展了國家治理現(xiàn)代研究的廣度和深度。

（一）國家治理現(xiàn)代化的概念界定

“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，國家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各方面?！雹佟读?xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第91頁。孫柏瑛主要關(guān)注地方治理理論與實(shí)踐，探討了在全球化和變革時(shí)代背景下，地方政府為了回應(yīng)激烈的外部環(huán)境變化，改革傳統(tǒng)行政管理模式，提高政府的善治能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，從多個(gè)維度透視了當(dāng)代地方治理制度的內(nèi)涵、理念、邏輯和特征。②孫柏瑛：《當(dāng)代地方治理：面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第3-5頁。俞可平對(duì)治理進(jìn)行追根溯源，梳理了“治理”概念的演進(jìn)，區(qū)分了公共治理和國家治理的異同?，F(xiàn)代國家治理體系是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，其構(gòu)成要素之間相互依存、良性互動(dòng)、協(xié)同高效，以規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)社會(huì)公共秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。③俞可平：《國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵本質(zhì)》，《理論導(dǎo)報(bào)》2014年第4期，第15-16頁。劉建軍認(rèn)為，國家治理體系涉及到國家權(quán)力運(yùn)行的制度和程序，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過領(lǐng)導(dǎo)制度的改革、權(quán)責(zé)配置的完善和運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化，才能推動(dòng)國家治理體系現(xiàn)代化；國家治理能力涉及到國家權(quán)力的實(shí)踐、工具和成效，包括戰(zhàn)略規(guī)劃能力、執(zhí)行能力、發(fā)展能力、參與全球治理的能力等。體系和能力相互促進(jìn)、相互強(qiáng)化，形成有機(jī)統(tǒng)一體。④劉建軍：《體系與能力：國家治理現(xiàn)代化的二重維度》，《行政論壇》2020年第4期，第25-33+2頁。

（二）國家治理現(xiàn)代化的特征要素

國家治理體系和治理能力是一系列國家制度和制度執(zhí)行力的集中表征，是一個(gè)國家治理水平和綜合實(shí)力的重要標(biāo)志。盧洪友從法律制度體系規(guī)范化、治理手段網(wǎng)絡(luò)化、治理主體多元化、治理方式多樣化、公平和效率的價(jià)值取向均衡化等方面，探討了國家治理現(xiàn)代化的構(gòu)成要素。⑤盧洪友：《國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵及特征》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2014年第12期，第31-32頁。劉少華、劉凌云認(rèn)為，中國特色的國家治理特征鮮明，主要包括：堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)根本原則，追求“以人民為中心”的價(jià)值導(dǎo)向，構(gòu)建政府主導(dǎo)多方協(xié)作的新型治理結(jié)構(gòu)，重視財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)性作用，以科學(xué)的制度規(guī)范推進(jìn)治理行為，以深化改革為動(dòng)力推進(jìn)國家治理進(jìn)程。⑥劉少華、劉凌云：《中國式國家治理的基本特征》，《新視野》2019 年第4期，第44-49頁。周文、司婧雯以“國家”為核心概念，將國家治理模式的特征歸納為：國家是發(fā)展的“領(lǐng)導(dǎo)者”、國家是資源的“動(dòng)員者”、國家是風(fēng)險(xiǎn)的“控制者”、國家是公平的“保障者”。⑦周文、司婧雯：《新時(shí)代中國國家治理現(xiàn)代化：內(nèi)涵、特征與進(jìn)路》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第4期，第23-31+2頁。盛美真認(rèn)為，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國家治理的特征主要表現(xiàn)為：以堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為堅(jiān)強(qiáng)保證、以實(shí)現(xiàn)人民利益為根本立場、以完善體系和提高能力為推進(jìn)重點(diǎn)、以堅(jiān)定“四個(gè)自信”為戰(zhàn)略定力、以獨(dú)立探索為創(chuàng)新追求。⑧盛美真：《論中國特色社會(huì)主義新時(shí)代國家治理的五個(gè)發(fā)展取向》，《理論與改革》2020年第5期，第156-164頁。杜黎明則認(rèn)為，國家治理的制度體系、制度執(zhí)行能力和國家治理效能三個(gè)要素，決定了國家治理現(xiàn)代化水平的高低。⑨杜黎明：《揚(yáng)棄與創(chuàng)新：新時(shí)代推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的三大貢獻(xiàn)》，《蘭州學(xué)刊》2020年第10期，第14-23頁。

（三）習(xí)近平關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的重要論述

習(xí)近平關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的重要論述內(nèi)涵豐富、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備，為全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度提供了理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南。魏東初從價(jià)值體系、法治體系和組織體系三個(gè)維度探討了習(xí)近平國家治理現(xiàn)代化思想。⑩魏東初：《習(xí)近平國家治理現(xiàn)代化思想的三個(gè)維度》，《求索》2015年第7期，第10-14頁。彭國昌、朱天義認(rèn)為，習(xí)近平國家治理現(xiàn)代化思想的精髓體現(xiàn)為“精準(zhǔn)性”，既包括治理主體、治理中介、治理個(gè)體在內(nèi)的結(jié)構(gòu)要素，也蘊(yùn)含人民主體性導(dǎo)向、過程——結(jié)果導(dǎo)向、制度治國導(dǎo)向的價(jià)值要求。11彭國昌、朱天義：《精準(zhǔn)性：習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義國家治理思想的精髓》，《青海社會(huì)科學(xué)》2018年第1期，第15-23頁。齊衛(wèi)平從理論觀點(diǎn)、人民立場和重大意義三個(gè)層面，對(duì)習(xí)近平總書記關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的重要論述進(jìn)行了梳理。12齊衛(wèi)平：《習(xí)近平關(guān)于國家治理現(xiàn)代化重要論述研究》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2020年第5期，第33-40頁。公丕祥探討了習(xí)近平法治和國家治理現(xiàn)代化思想。習(xí)近平法治思想的核心，就是在法治軌道上推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。法治是治國理政的基本方式，是黨總結(jié)治國理政經(jīng)驗(yàn)的重大抉擇，是國家治理體系現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，為提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要依托。①公丕祥：《習(xí)近平的法治與國家治理現(xiàn)代化思想》，《法商研究》2021年第2期，第3-14頁。宋世明則認(rèn)為，堅(jiān)持在“法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是習(xí)近平法治思想的重要組成部分，良法善治是國家治理現(xiàn)代化的重要依托，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化必須堅(jiān)持全面依法治國，才能把社會(huì)主義法治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國家治理效能。②宋世明：《堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第3期，第19-31頁。

二、國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在機(jī)理

“一個(gè)國家的治理制度是根據(jù)其自身的文明、文化和國情發(fā)展而來，并且是向歷史開放的，在不同的階段與時(shí)俱進(jìn)，以應(yīng)對(duì)變化?！雹坂嵱滥辏骸队邢奕蚧菏澜缧轮刃虻漠a(chǎn)生》，北京：東方出版社，2021年，第44頁。中國國家治理有著深遠(yuǎn)的理論淵源和豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)，與其他國家的治理制度相比，具有鮮明的中國特色，其產(chǎn)生與發(fā)展具有自身的內(nèi)在邏輯。

（一）國家治理現(xiàn)代化的歷史演變

豐富的政治文化傳統(tǒng)和歷史經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)主義革命和建設(shè)的實(shí)踐，以及現(xiàn)代西方政治文明的某些成果，為我國國家治理體系的構(gòu)建提供了啟示和借鑒。在繼承和揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上，通過兼收并蓄、創(chuàng)新發(fā)展，逐步形成了具有中國特色的社會(huì)主義制度。方濤檢視了馬克思主義國家學(xué)說中國化的歷史演變，經(jīng)歷了從“無產(chǎn)階級(jí)專政”到“人民民主專政”，再到“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的演進(jìn)，意味著馬克思主義國家學(xué)說經(jīng)歷了從“國家統(tǒng)治”到“國家治理”的發(fā)展歷程。④方濤：《從“國家統(tǒng)治”到“國家治理”——馬克思主義國家學(xué)說中國化的歷史演變》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2014年第4期，第30-35頁。孫巖考察了當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程，將其劃分為黨政高度同構(gòu)的行政化治理模式、高度集權(quán)的運(yùn)動(dòng)式治理模式和基于現(xiàn)代民主觀念的法治化治理模式三個(gè)階段。⑤孫巖：《當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化的歷史演變軌跡及趨勢(shì)探析》，《理論月刊》2016年第8期，第105-108+146頁。崔金奇、焦石文考察了改革開放以來我國國家治理方式的變遷。在改革開放初期，國家治理方式主要依靠黨和政府強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配；在改革開放全面推進(jìn)時(shí)期，國家治理方式逐漸由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變；中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，需要協(xié)調(diào)健全制度與體制改革、頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索、動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制的關(guān)系，建立多元主體協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)。⑥崔金奇、焦石文：《改革開放以來我國國家治理的歷史經(jīng)驗(yàn)與世界意義》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第6期，第45-49頁。孫發(fā)鋒對(duì)中國共產(chǎn)黨探索國家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程進(jìn)行了梳理，將其分為探索自主性國家治理時(shí)期、推行全能型國家治理時(shí)期、踐行發(fā)展型國家治理時(shí)期和推進(jìn)均衡化國家治理時(shí)期。⑦孫發(fā)鋒：《中國共產(chǎn)黨推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的百年歷程及基本經(jīng)驗(yàn)》，《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第12期，第1-6頁。

（二）中國國家治理現(xiàn)代化的比較優(yōu)勢(shì)

中國的國家治理模式具有鮮明的民族特色和時(shí)代特色，與西方發(fā)達(dá)國家的治理模式有著本質(zhì)的不同。胡鞍鋼闡述了中共歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體創(chuàng)建、鞏固、完善、發(fā)展中國國家基本制度的歷史進(jìn)程，從政治制度、治理機(jī)制、治理能力等層面，比較和分析了中國與美國、歐盟等國家治理績效的差異。⑧胡鞍鋼：《中國國家治理現(xiàn)代化》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年，第3頁。鞏麗娟從價(jià)值取向角度對(duì)中西方國家治理現(xiàn)代化的差異進(jìn)行了探討。工具理性和價(jià)值理性的盛行，引發(fā)西方國家治理體系的價(jià)值失范；而中國國家治理現(xiàn)代化的社會(huì)主義屬性，使得制度安排和治理實(shí)踐都突出社會(huì)公正的價(jià)值取向，在“共建共治共享”中建構(gòu)公正秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。⑨鞏麗娟：《國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值導(dǎo)向探索》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期，第88-93頁。高全喜通過對(duì)現(xiàn)代國家治道變遷的現(xiàn)實(shí)和歷史考察，比較了中西方民主和治理現(xiàn)代化不同。由于較早完成了工業(yè)革命，西方國家的民主和治理現(xiàn)代化是分階段依次推進(jìn)的，可以從容解決不斷出現(xiàn)的治理困境，而中國的民主和治理現(xiàn)代化是疊加進(jìn)行的，需要同時(shí)解決治理難題。①高全喜：《轉(zhuǎn)型時(shí)期國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)》，《學(xué)?！?016年第5期，第5-11頁。孟元廣、王燁探討了西方發(fā)達(dá)國家與后發(fā)國家政黨建設(shè)與國家建設(shè)的關(guān)聯(lián)程度。他們以中國為案例，通過探討中國共產(chǎn)黨錄用策略的調(diào)整和完善，探究中國以政黨建設(shè)驅(qū)動(dòng)國家建設(shè)的獨(dú)特路徑。②孟元廣、王燁：《國家治理現(xiàn)代化的“新敘事”：轉(zhuǎn)型中國的黨建與國家建設(shè)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2020年第6期，第1-12頁。馮兵通過比較中西方國家治理模式的不同，探究了中國國家治理的制度優(yōu)勢(shì)。西方國家政黨紛爭、否決政體的存在，使其不能形成有效政府，導(dǎo)致治理中心缺失，協(xié)商民主缺位。而中國利用高效運(yùn)轉(zhuǎn)、分工協(xié)作的國家體制，民主參與、集中領(lǐng)導(dǎo)的治理秩序，合和統(tǒng)一的治理理念，凝聚共識(shí)的協(xié)商民主，形成推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大合力。③馮兵：《中西方對(duì)比視角下中國國家治理的制度優(yōu)勢(shì)》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2020年第6期，第5-13頁。

（三）國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯

中國特色社會(huì)主義制度的不斷完善和發(fā)展，其背后蘊(yùn)含著國家治理模式不斷演進(jìn)的內(nèi)在邏輯。孫肖遠(yuǎn)闡釋了國家治理現(xiàn)代化的政治邏輯，涵蓋中國共產(chǎn)黨探索社會(huì)主義建設(shè)與改革規(guī)律性的歷史邏輯、社會(huì)主義國家治國理政理論創(chuàng)新的理論邏輯、黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家的實(shí)踐邏輯三個(gè)維度，體現(xiàn)了規(guī)律性和目的性的統(tǒng)一。④孫肖遠(yuǎn)：《國家治理現(xiàn)代化的中國邏輯》，《江海學(xué)刊》2019年第4期，第149-155頁。陳周旺從國家建設(shè)到社會(huì)建設(shè)的歷史——價(jià)值邏輯、從內(nèi)斂型發(fā)展到開放型發(fā)展的工具邏輯、黨領(lǐng)導(dǎo)國家的動(dòng)力邏輯，探析了改革開放對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化推動(dòng)的內(nèi)在機(jī)理。⑤陳周旺：《國家治理現(xiàn)代化之路：改革開放的政治學(xué)邏輯》，《學(xué)?！?019年第1期，第124-130頁。代紅凱從理論、歷史、實(shí)踐三重視域，來把握國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)規(guī)定。在理論邏輯層面，科學(xué)把握馬克思主義國家觀，提升國家治理現(xiàn)代化的理論自覺；在歷史邏輯層面，總結(jié)社會(huì)主義國家治理的歷史經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)國家治理現(xiàn)代化的歷史自覺；在實(shí)踐邏輯層面，立足中國特色現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，堅(jiān)定國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐自信。⑥代紅凱：《理論·歷史·實(shí)踐：國家治理現(xiàn)代化的三重邏輯》，《求索》2020年第3期，第34-41頁。周佑勇探討了國家治理現(xiàn)代化的法治邏輯。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化要從“依法而治”到“良法善治”的法治化治理模式轉(zhuǎn)型。⑦周佑勇：《推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的法治邏輯》，《法商研究》2020年第4期，第3-17頁。黃建軍構(gòu)建了“制度建構(gòu)——制度權(quán)威——制度執(zhí)行——制度自信”的邏輯體系，探討其在國家治理現(xiàn)代化中的作用。制度建構(gòu)是前提基礎(chǔ)，制度權(quán)威是必要條件，制度執(zhí)行是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制度自信是堅(jiān)實(shí)底氣。⑧黃建軍：《中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度邏輯》，《馬克思主義研究》2020年第8期，第43-51+155-156頁。

三、國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐困境

當(dāng)前，中國正處于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的關(guān)鍵時(shí)期，治理環(huán)境日漸復(fù)雜，呈現(xiàn)出現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化“兩化疊加”特性，不僅常規(guī)性公共問題解決機(jī)制不夠完善，而且公共事務(wù)不可治理性的增強(qiáng)極大沖擊著現(xiàn)有的公共治理體系。

（一）統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與地方分權(quán)的平衡

從國家治理的角度看，中央政府平衡效率目標(biāo)和政權(quán)穩(wěn)定的考量，深刻地影響著中央集權(quán)和地方分權(quán)的程度。從理論上講，中央政府掌握調(diào)整地方分權(quán)的主導(dǎo)權(quán)，以便既能保持中央政府的政權(quán)穩(wěn)定，又能提高國家的治理效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但這兩個(gè)目標(biāo)存一定的沖突和張力，因此，部分學(xué)者從統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)和地方分權(quán)的平衡維度，對(duì)中國國家治理進(jìn)行探討。⑨曹正漢：《統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與地方分權(quán)：關(guān)于中國國家治理的三種理論及其比較》，《社會(huì)》2014年第6期，第52-69頁。周雪光從組織學(xué)的角度探討了中國國家治理的制度邏輯。他認(rèn)為，中國很早就建立了統(tǒng)一的中央集權(quán)制度，中國歷史上“強(qiáng)干弱枝”和“強(qiáng)枝弱干”的循環(huán)往復(fù)，表明中央政府的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)來自地方分權(quán)，政權(quán)穩(wěn)定目標(biāo)和有效治理目標(biāo)之間存在緊張和不相容：一方面，權(quán)力、資源向上集中會(huì)影響地方政府的積極性和主動(dòng)性，削弱地方政府有效治理的能力；另一方面，地方分權(quán)有助于提高治理效率，但會(huì)對(duì)一統(tǒng)體制的中央核心產(chǎn)生威脅。這意味著中國國家治理存在“一統(tǒng)體制與有效治理”之間的矛盾。①周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書·新知 三聯(lián)書店，2017年，第8-10頁。周黎安則關(guān)注中國政府間關(guān)系和行政治理的特征。中央政府為了節(jié)省財(cái)政和行政監(jiān)督成本，在國家治理上采取屬地管理和行政逐級(jí)發(fā)包的原則，運(yùn)用行政權(quán)分配、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和考核控制三個(gè)要素，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方治理的有效控制和激勵(lì)，在政府內(nèi)部縱向維度上形成相互聯(lián)系、協(xié)同配合的“行政發(fā)包制”。②周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期，第1-38頁。曹正漢認(rèn)為，中國傳統(tǒng)社會(huì)形成的中央和地方的權(quán)力關(guān)系模式，其重要考量是消解來自民眾不滿的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，中央政府為了降低風(fēng)險(xiǎn)，采用“治官權(quán)”與“治民權(quán)”分設(shè)方式，形成“上下分治的治理體制”。③曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期，第1-40+243頁。

（二）環(huán)境變化為國家治理現(xiàn)代化帶來的阻礙因素

當(dāng)前，世界正面臨百年未有之大變局。從國際大環(huán)境來看，國際形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，分歧、沖突、混亂加劇，不確定性、不穩(wěn)定性因素明顯增加。從國內(nèi)環(huán)境來看，社會(huì)主要矛盾的變化，要求通過高質(zhì)量發(fā)展來滿足人民日益增長的美好生活需要，“讓改革開放的成果更多更公平惠及全體人民，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”。④《習(xí)近平談治國理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第35頁。因此，站在“兩個(gè)一百年”的歷史交匯點(diǎn)，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新征程中，需要深刻認(rèn)識(shí)錯(cuò)綜復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境變化，為全面推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化所帶來的新挑戰(zhàn)和新機(jī)遇。周光輝認(rèn)為，改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了歷史性變遷，社會(huì)環(huán)境發(fā)生的深刻變化對(duì)國家治理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，體現(xiàn)在以中國共產(chǎn)黨為核心的國家治理體系與社會(huì)利益格局多元化的挑戰(zhàn)、國家治理與公民日益增強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)和高漲的參與要求的挑戰(zhàn)、國家治理與防止公共權(quán)力特權(quán)化、壟斷化和腐敗的挑戰(zhàn)。⑤周光輝：《推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的有效路徑：決策民主化》，《理論探討》2014年第5期，第5-10頁。于維力、張瑞考察了國內(nèi)外環(huán)境的變化對(duì)國家治理現(xiàn)代化帶來的阻礙因素。國際上政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的復(fù)雜化、經(jīng)濟(jì)增長乏力導(dǎo)致的不確定性增加、逆全球化引發(fā)的貿(mào)易保護(hù)主義等，成為影響國家治理現(xiàn)代化的重要變量；國內(nèi)人們思想觀念的多元化、民主參與意識(shí)的增強(qiáng)、收入差距和社會(huì)分層的顯性化、互聯(lián)網(wǎng)帶來輿情風(fēng)險(xiǎn)的增加，對(duì)國家治理提出新的挑戰(zhàn)。⑥于維力、張瑞：《論新時(shí)代中國國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向》，《學(xué)術(shù)交流》2018第12期，第55-61頁。

（三）國家治理體制機(jī)制不完善

在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，國家治理現(xiàn)代化發(fā)揮著主導(dǎo)功能，扮演著重要角色。因此，必須充分認(rèn)識(shí)國家治理體制機(jī)制存在的不足，以更好地進(jìn)行改革和完善。趙天娥認(rèn)為，公共權(quán)力運(yùn)作的非理性、公共利益部門化阻礙改革的發(fā)展、官僚體制較低的制度績效、民眾政治參與的制度化渠道不暢通、政府管制職能強(qiáng)服務(wù)職能弱、政府行政成本高、社會(huì)組織發(fā)育不健全、政府間缺乏協(xié)同等問題，影響國家治理體系和治理能力的改進(jìn)和提升。⑦趙天娥：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的四個(gè)維度》，《探索》2014第6期，第79-83頁。麻寶斌、陳希聰探討了中國社會(huì)轉(zhuǎn)型特殊性對(duì)國家治理所帶來的挑戰(zhàn)，體現(xiàn)為碎片化的治理體系難以應(yīng)對(duì)整體性出現(xiàn)的公共問題、治理體系的失衡導(dǎo)致局部治理風(fēng)險(xiǎn)凸顯、計(jì)劃式管理思維無法適應(yīng)高度不確定性的治理環(huán)境、過于單一的治理手段無法取得良好的治理效果等方面。⑧麻寶斌、陳希聰：《國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略省思》，《天津社會(huì)科學(xué)》2016年第2期，第66-73頁。邱實(shí)、趙暉認(rèn)為，利益和資源分配的調(diào)整對(duì)原有秩序構(gòu)成沖擊，形成國家治理現(xiàn)代化困境，包括國家治理中的合法性困境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中等收入陷阱、國家改革的社會(huì)轉(zhuǎn)型陷阱。⑨邱實(shí)、趙暉：《中國國家治理現(xiàn)代化的困境分析及消解思路》，《科學(xué)社會(huì)主義》2016年第6期，第111-116頁。李軍鵬認(rèn)為，2035年基本實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化所面臨的困難和挑戰(zhàn)，體現(xiàn)為從上中等收入國家成長為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的挑戰(zhàn)，從創(chuàng)新型國家成長為創(chuàng)新型國家前列的挑戰(zhàn)，從全面小康社會(huì)發(fā)展為滿足人民美好生活需要的現(xiàn)代化社會(huì)的挑戰(zhàn)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境以應(yīng)對(duì)生態(tài)危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)，充分吸納民意、擴(kuò)大公民參與的挑戰(zhàn)。①李軍鵬：《面向2035年的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景戰(zhàn)略》，《中國行政管理》2020年第11期，第47-51+150頁。

四、國家治理現(xiàn)代化的實(shí)施路徑

“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面的制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化?！雹凇读?xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第92頁。

（一）以制度創(chuàng)新推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

制度是一種社會(huì)博弈規(guī)則，是人們所創(chuàng)造的用以限制人們相互交往的行為框架。制度一旦形成，具有相對(duì)穩(wěn)定性，但它會(huì)隨著社會(huì)環(huán)境的變化而實(shí)現(xiàn)變遷。胡偉認(rèn)為，中國面臨構(gòu)建政治現(xiàn)代性和應(yīng)對(duì)后現(xiàn)代性挑戰(zhàn)的雙重任務(wù)，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，要更加注重程序和制度，克服國家治理的碎片化狀態(tài)；通過梳理民主與民生的時(shí)序邏輯，正確把握政治現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性的關(guān)系。③胡偉：《如何推進(jìn)我國的國家治理現(xiàn)代化》，《探索與爭鳴》2014年第7期，第4-9頁。趙天娥認(rèn)為，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，要在中國特色社會(huì)主義體系制度框架內(nèi)有序推進(jìn)，有革除體制機(jī)制弊端的改革勇氣，堅(jiān)持走中國道路的同時(shí)積極學(xué)習(xí)借鑒外來經(jīng)驗(yàn)，不斷實(shí)現(xiàn)國家治理的價(jià)值目標(biāo)，激發(fā)社會(huì)活力，增進(jìn)人民福祉。④趙天娥：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的四個(gè)維度》，《探索》2014第6期，第79-83頁。黃新華認(rèn)為，通過明晰國家治理的主要領(lǐng)域、改革國家治理的制度體系、優(yōu)化國家治理的組織結(jié)構(gòu)、完善國家治理的運(yùn)行機(jī)制、創(chuàng)新國家治理的工具手段，能夠?qū)崿F(xiàn)公共事務(wù)管理的制度化和規(guī)范化。⑤黃新華：《推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的路徑探析》，《學(xué)習(xí)論壇》2016年第2期，第43-46頁。江必新、王紅霞則認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化的核心是制度現(xiàn)代化，他們構(gòu)建跨域融合的分析框架，對(duì)制度的靜態(tài)內(nèi)容和動(dòng)態(tài)發(fā)展、構(gòu)建方法與實(shí)施機(jī)制、制度變遷和改革進(jìn)行了全面闡釋，系統(tǒng)闡述了國家治理現(xiàn)代化中的制度建設(shè)策略。⑥江必新、王紅霞：《國家治理現(xiàn)代化與制度建構(gòu)》，北京：中國法制出版社，2016年，第7頁。張賢明從制度協(xié)同角度探討了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的有效路徑，做到制度體系建設(shè)協(xié)同化、制度運(yùn)行過程協(xié)同化、制度保障機(jī)制協(xié)同化，樹立“以人民為中心”的責(zé)任政治價(jià)值理念，提升制度運(yùn)行效率。⑦張賢明：《制度建設(shè)協(xié)同化：國家治理現(xiàn)代化的有效路徑》，《行政論壇》2020年第5期，第5-11+2頁。

（二）以整體性治理推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

整體性治理強(qiáng)調(diào)打破政府部門的縱向和橫向壁壘，形成協(xié)調(diào)合作的整體性運(yùn)作，它以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)作效率和效能的整體提升。唐皇鳳從創(chuàng)新國家治理理念、增強(qiáng)社會(huì)主義制度體系自我完善能力、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理模式等層面，探討了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)路選擇。⑧唐皇鳳：《中國國家治理現(xiàn)代化路徑選擇的若干思考》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第3期，第14-15頁。胡志平將公共服務(wù)作為國家治理現(xiàn)代化的有效突破點(diǎn)，通過構(gòu)建服務(wù)型政黨、服務(wù)型政府和服務(wù)型社會(huì)組織的“三維”聯(lián)動(dòng)匹配的宏觀治理框架，以優(yōu)化公共服務(wù)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。⑨胡志平：《國家治理現(xiàn)代化的公共服務(wù)路徑》，《探索》2015年第6期，第87-92頁。劉夢(mèng)然、馮留健認(rèn)為，以豐富馬克思主義國家理論為理論基礎(chǔ)、以堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本保障、以構(gòu)建高效行政體制為重要依托、以創(chuàng)新社會(huì)治理體系為有效突破，是新時(shí)代推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本路徑。⑩劉夢(mèng)然、馮留?。骸缎聲r(shí)代國家治理現(xiàn)代化的基本路徑》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2018第8期，第83-89頁。鄭智航認(rèn)為，提升國家治理能力現(xiàn)代化，必須重視國家能力建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)制度治理能力的現(xiàn)代化、整合吸納能力的現(xiàn)代化、資源調(diào)配能力的現(xiàn)代化、貫徹執(zhí)行能力的現(xiàn)代化和國家學(xué)習(xí)能力的現(xiàn)代化。①鄭智航：《當(dāng)代中國國家治理能力現(xiàn)代化的提升路徑》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2019年第3期，第36-44頁。岳嵩以“國家——社會(huì)中和視角”構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化的分析框架，從完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、建設(shè)責(zé)任政府、實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)良性互動(dòng)等方面探討了國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑。②岳嵩：《中國國家治理現(xiàn)代化的視角選擇與實(shí)踐路徑》，《江海學(xué)刊》2019年第5期，第234-239頁。胡承槐認(rèn)為，“人民與國家合一”體現(xiàn)了我國國家治理架構(gòu)的先進(jìn)性，國家治理現(xiàn)代化應(yīng)在國民性和社會(huì)向度、國家治理體系及其行為的自我向度、國家治理現(xiàn)代化的技術(shù)向度三個(gè)方面著力。③胡承槐：《國家治理現(xiàn)代化的基本涵義及其三個(gè)向度》，《治理研究》2020年第6期，第15-22頁。

（三）以國家治理現(xiàn)代化的研究視角解決實(shí)際問題

隨著推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不斷走向深入，學(xué)者們嘗試構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化的理論分析框架，為解決中國實(shí)際問題提供理論思路和行動(dòng)方案。張堯考察了中國農(nóng)村社會(huì)保障和國家治理關(guān)系的歷史演進(jìn)，從法律保障、多元主體共建共治、創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制、優(yōu)化制度體系等方面，對(duì)國家治理現(xiàn)代化視域下農(nóng)村社會(huì)保障的建構(gòu)路徑進(jìn)行了思考。④張堯：《國家治理現(xiàn)代化視域下農(nóng)村社會(huì)保障治理的定位與建構(gòu)路徑》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第4期，第22-28頁。張暉探討了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)治理現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)系，通過轉(zhuǎn)變治理理念，完善公共財(cái)政制度，健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)多元供給機(jī)制，發(fā)揮公共政策的導(dǎo)向激勵(lì)作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。⑤張暉：《國家治理現(xiàn)代化視域下的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化》，《馬克思主義理論學(xué)科研究》2018年第6期，第105-112頁。劉子晨從制度設(shè)計(jì)科學(xué)化、提升執(zhí)行主體素質(zhì)、優(yōu)化制度執(zhí)行環(huán)境和構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的執(zhí)行機(jī)制等方面，探討了國家治理現(xiàn)代化視域下政府執(zhí)行力的提升路徑。⑥劉子晨：《國家治理現(xiàn)代化視域下提升政府執(zhí)行力的思考》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2019年第4期，第36-41頁。蔣明敏探討了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與國家治理現(xiàn)代化的邏輯契合性，他從黨政互嵌鍛造國家治理主軸、系統(tǒng)規(guī)劃整合治理力量、與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式、剛?cè)岵⑴e構(gòu)建監(jiān)督體系等角度，探討了國家治理現(xiàn)代化視域下將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的實(shí)施路徑。⑦蔣明敏：《國家治理現(xiàn)代化視域下黨的全面領(lǐng)導(dǎo)：制度優(yōu)勢(shì)與治理效能優(yōu)化》，《江海學(xué)刊》2020年第4期，第236-241頁。趙洲洋對(duì)國家治理現(xiàn)代化視域下制度建設(shè)的推進(jìn)路徑進(jìn)行了思考，闡述了制度和能力建設(shè)的中心議題、基本邏輯和結(jié)構(gòu)框架，拓展了國家治理現(xiàn)代化研究的廣度和深度。⑧趙洲洋：《國家治理現(xiàn)代化視域下制度建設(shè)的邏輯和框架》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2020年第10期，第90-99頁。

五、評(píng)價(jià)與展望

“治理特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用?！雹嵊峥善剑骸吨卫砼c善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第5頁。因此，相對(duì)于國家的統(tǒng)治體制而言，治理體制呈現(xiàn)出更多工具理性特征，體現(xiàn)為政府利用豐富的政策手段，更好地對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理。自黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，學(xué)者們?nèi)轿粚?duì)國家治理現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)、存在問題、作用機(jī)制、路徑選擇等方面進(jìn)行探索，取得了豐厚的研究成果，其解釋力和應(yīng)用力不斷增強(qiáng)，有力地推動(dòng)了國家治理現(xiàn)代化研究的深度和廣度。另一方面，縱觀學(xué)界對(duì)國家治理現(xiàn)代化的研究，其顯著特點(diǎn)是多學(xué)科、多角度切入，既有哲學(xué)、歷史學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究，也有政治學(xué)、行政學(xué)、社會(huì)學(xué)等理論視角的研究，故呈現(xiàn)出不同的價(jià)值指向和理論風(fēng)格。這意味著，國家治理現(xiàn)代化的研究具有較強(qiáng)的理論包容性，還有很大的研究空間。

當(dāng)前，深化國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究還需重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)問題：第一，進(jìn)一步思考在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何貫徹落實(shí)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)問題。國家治理現(xiàn)代化是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)工程，涉及到多領(lǐng)域、多主體、多環(huán)節(jié)，需要堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的優(yōu)勢(shì)，凝聚社會(huì)共識(shí)，形成強(qiáng)大合力。為此，需要著力探討健全黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平的問題，以便為國家治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保證，并在國家治理現(xiàn)代化實(shí)踐中進(jìn)一步提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。第二，進(jìn)一步思考國家治理各領(lǐng)域聯(lián)動(dòng)改革的問題。國家治理領(lǐng)域涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)、國防軍隊(duì)和黨的建設(shè)等方面。以往的研究要么是泛泛而談，要么僅從某一方面進(jìn)行探討，這種部門化、割裂化的研究，忽視了國家治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。因此，需要將國家治理現(xiàn)代化看成一個(gè)有機(jī)整體，不僅深入思考實(shí)現(xiàn)單個(gè)領(lǐng)域的改革突破，而且需要探討各領(lǐng)域之間的邏輯關(guān)聯(lián)，通過聯(lián)動(dòng)改革推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。第三，創(chuàng)新研究方法，提升國家治理現(xiàn)代化研究的廣度和深度。社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷、社會(huì)主要矛盾的變化，促使“國家統(tǒng)治”向“國家治理”轉(zhuǎn)變。因此，豐富國家治理現(xiàn)代化的研究方法勢(shì)在必行。首先，加強(qiáng)實(shí)證研究。國家治理現(xiàn)代化具有鮮明的中國特色，需要在實(shí)踐中不斷深化，因此，國家治理現(xiàn)代化不僅需要理論突破，而且需要在實(shí)踐中不斷進(jìn)行修正、完善、提高。其次，加強(qiáng)比較研究。通過系統(tǒng)比較研究各國公共治理模式，摒棄糟粕，取其精華，博納眾長，為我所用。最后，加強(qiáng)歷史研究。以往的研究主要關(guān)注改革開放以來的國家治理現(xiàn)代化實(shí)踐，不僅對(duì)新中國成立以來的國家治理缺乏系統(tǒng)研究，而且對(duì)于中國傳統(tǒng)社會(huì)豐富的國家治理思想挖掘不足。因此，需要全方位對(duì)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)行探討，以推動(dòng)各方面制度更加成熟定型，實(shí)現(xiàn)制度規(guī)范化、提高制度執(zhí)行力、提升制度認(rèn)同度，為制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和分析框架。