佘飄飄

摘 要：2020年我國決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，然脫貧摘帽不是終點(diǎn)，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是我們后期要推進(jìn)的重要工作，這就要求我們“回頭看”，規(guī)避在過往精準(zhǔn)扶貧工作中存在的問題。我國實(shí)行以政府為主導(dǎo)的扶貧開發(fā)模式，政府在精準(zhǔn)扶貧中扮演著至關(guān)重要的角色。故本文從地方政府這一主體切入，通過總結(jié)分析在以往精準(zhǔn)扶貧工作中地方政府行為存在的問題及偏差在此基礎(chǔ)上深入分析其產(chǎn)生原因，以期為地方政府如何更好地鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果這一問題提供經(jīng)驗(yàn)參考。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;地方政府;行為偏差

中圖分類號：F2 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.06.007

2020年我國決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會后，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果便成了我們?nèi)缃駪?yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。地方政府不僅是地方精準(zhǔn)扶貧政策的制定者和執(zhí)行者，也是扶貧工作的推動者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者，其行為直接影響脫貧績效。國內(nèi)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、社會、政治學(xué)等角度上研究精準(zhǔn)扶貧的意義、功能、存在的問題以及原因等。但是還沒有系統(tǒng)深入地研究地方政府在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際操作過程中存在的行為偏差及其產(chǎn)生原因等問題，因此本文從政府行為這個角度入手進(jìn)行研究，總結(jié)在過去的精準(zhǔn)扶貧工作中地方政府的行為偏差及其成因，為地方政府鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果提供經(jīng)驗(yàn)參考。

1 精準(zhǔn)扶貧過程中地方政府的行為偏差

長期以來，我國扶貧工作以政府為核心展開，實(shí)行的是政府主導(dǎo)型扶貧模式，具體為：中央政府制定與精準(zhǔn)扶貧有關(guān)的宏觀政策，地方政府根據(jù)宏觀政策實(shí)施扶貧工作的微觀事項(xiàng)。這種運(yùn)作方式能有效地發(fā)揮政府動員社會力量與分配社會資源的能力，但是其在實(shí)際運(yùn)行過程中暴露出來的問題卻也不容忽視。

1.1 職責(zé)分工不明確

精準(zhǔn)扶貧實(shí)行政府主導(dǎo)、扶貧部門實(shí)施、非政府組織部門參與，是集農(nóng)業(yè)、交通、公共服務(wù)、社會保障等于一身的社會系統(tǒng)工程。政策主體在整個公共政策系統(tǒng)中占據(jù)主要地位，其可按照自主意志對各類政策客體施以主動的影響，而在現(xiàn)實(shí)中卻存在各部門扶貧職責(zé)不明確的問題。比如，各地在頒布其精準(zhǔn)扶貧的政策時，普遍采用了貧困線與低保線“兩線合一”政策;但由于分管扶貧工作和低保工作的扶貧和民政這兩個部門職能的分離，導(dǎo)致在實(shí)際操作中過程中出現(xiàn)了例如兩庫合并中的政策標(biāo)準(zhǔn)混亂、扶貧政策無法精準(zhǔn)地使貧困戶受惠等政策銜接問題，甚至出現(xiàn)了一些貧困戶在摸底清查的過程中喪失低保托底保障的情況。政府各職能部門長期各自為政、缺乏互動將會導(dǎo)致政策執(zhí)行分割現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，“碎片化”現(xiàn)象突出，直接影響精準(zhǔn)扶貧工作的正常高效運(yùn)行。

1.2 扶貧工作形式主義嚴(yán)重

精準(zhǔn)扶貧成為各級政府“頭號民生工程”，重點(diǎn)考核地方政府扶貧責(zé)任落實(shí)情況及扶貧成效，嚴(yán)格考核黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部完成減貧增收任務(wù)情況。這種嚴(yán)格的考核機(jī)制雖然保證了扶貧工作按時按量進(jìn)行，但是這種壓力型體制卻給地方政府基層扶貧干部帶來了不少壓力，比如扶貧目標(biāo)的層層加碼與逐級放大、督察巡防之多與考核目標(biāo)之細(xì)、考核之后嚴(yán)肅問責(zé)與高壓懲治。由此觀之，在壓力型考核機(jī)制的作用下，中央制定的政策雖然劃定了地方政府所應(yīng)該達(dá)到的政績標(biāo)準(zhǔn)，但是也提高了在這道考核高壓線下地方政府 “缺斤少兩”行為發(fā)生的可能性，導(dǎo)致扶貧工作的“質(zhì)”與“量”存在錯位。

在地方政府的扶貧工作中，扶貧表格作為應(yīng)對上級的考核的工具，也免不了滑入形式主義的泥潭。扶貧表格本是各類扶貧數(shù)據(jù)如貧困戶信息錄入、建檔立卡等信息的載體，也是決策者及時了解基層扶貧信息必不可少的工具，但是過多冗余、重復(fù)的表格卻讓基層組織及扶貧干部花費(fèi)了大量人力、物力、行政成本，反而使得進(jìn)村入戶、精準(zhǔn)調(diào)研等主要工作打了折扣，這種舍本求末的做法往往在不經(jīng)意間就將地方政府的扶貧工作陷入形式主義的窠臼。而且這些表格材料在考核過后便被擱置甚至是封存，并沒有起到其他實(shí)際作用，也沒有成為進(jìn)一步提升精準(zhǔn)扶貧實(shí)效的根據(jù)，從而導(dǎo)致了在基層執(zhí)行過程中的數(shù)字懸浮，導(dǎo)致在后期的實(shí)際操作過程中扶貧措施有時并不與貧困戶的需求相契合，部分流于形式。

1.3 未合理發(fā)動市場力量

在我國的精準(zhǔn)扶貧過程當(dāng)中，主要采用的是由中央政府統(tǒng)籌安排指揮、省級政府負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府操作落實(shí)的方式。這種方式能夠發(fā)揮“集中力量干大事”的體制優(yōu)勢，但是也存在難以合理盤活及發(fā)動市場力量的缺陷。地方政府未合理借用外部的多方力量，導(dǎo)致在精準(zhǔn)扶貧過程中沒有形成“擰成一股繩”的合力。

在現(xiàn)實(shí)情境下，由于地方政府引導(dǎo)力度不夠、相關(guān)的配套政策不到位，導(dǎo)致地方政府和市場主體之間往往并沒有建立起良好、長期、互利、有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，兩者的利益沒有實(shí)現(xiàn)共享，在這種情況下，以市場主體為代表的社會主體參與精準(zhǔn)扶貧的意愿不夠強(qiáng)烈，這時候想單單倚靠某些市場主體的社會責(zé)任感來吸引其加入扶貧產(chǎn)業(yè)中顯然是不可行的。但市場恰恰又是扶貧過程中不可或缺的一個角色，因?yàn)樵诰珳?zhǔn)扶貧過程中，反貧困最終還是要增強(qiáng)貧困人口自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，市場恰好能滿足這一需求。它能夠?qū)⒍绦У摹拜斞椒鲐殹狈绞睫D(zhuǎn)變?yōu)楦咝Э沙掷m(xù)的“造血式扶貧”，在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的具體運(yùn)作過程中，市場主體能夠很好地彌補(bǔ)貧困戶和基層政府存在的固有缺陷，如果缺少市場主體的協(xié)助加入，“輸血式扶貧”這一良性運(yùn)作的扶貧方式將很難有序運(yùn)行。

2 精準(zhǔn)扶貧中地方政府行為偏差的成因

地方政府在扶貧過程中表現(xiàn)出來的這些行為偏差，并不是偶然的，它有著相應(yīng)的成因與生發(fā)邏輯，分別是地方政府內(nèi)部主體責(zé)任不明，領(lǐng)導(dǎo)干部壓力過重和參與動力不足等，下面就這幾個方面詳細(xì)展開論述。

2.1 地方政府內(nèi)部主體責(zé)任不明

導(dǎo)致地方政府在扶貧工作中職責(zé)不明確的深層次原因，主要就是政策主體不明確、各職能部門的職責(zé)分配不明確，在精準(zhǔn)扶貧過程中往往缺失責(zé)任主體，政府部門長期處在一個缺乏有效配合互動的情況下。主體責(zé)任不明、執(zhí)行主體不清，會影響一些地方政府執(zhí)行成效，感覺“束手束腳”。在部門設(shè)置上，常設(shè)的臨時議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并沒有建立專門的領(lǐng)導(dǎo)班子，也沒有精準(zhǔn)確定各自的扶貧聯(lián)系點(diǎn)（包括縣、鄉(xiāng)、村、組、戶）;作為綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的扶貧辦因?yàn)槿狈χ漤?xiàng)目資金的決策權(quán)，扶貧資金的作用難以發(fā)揮，從而也使得籌集資金、實(shí)施幫困脫貧的效力打了折扣。政府各職能部門長期各自為政、缺乏互動將會導(dǎo)致政策執(zhí)行分割現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，“碎片化”現(xiàn)象突出，在開展精準(zhǔn)扶貧的工作時，若長期處在這種缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制的環(huán)境中，將很容易出現(xiàn)扶貧資源分配不均、實(shí)際產(chǎn)出效率不高等問題，長此以往也會導(dǎo)致扶貧政策的實(shí)際效果不盡人意，影響扶貧目標(biāo)的達(dá)成。

2.2 領(lǐng)導(dǎo)干部壓力過重

精準(zhǔn)扶貧工作作為實(shí)現(xiàn)全面小康的重要戰(zhàn)略計(jì)劃，是各級政府工作的重中之重，扶貧任務(wù)被一層一層下放、工作壓力也一層一層傳導(dǎo)至地方政府乃至基層政府，一些扶貧工作確實(shí)十分考驗(yàn)地方政府工作的能力，甚至是觸碰了其“底線”，但迫于種種壓力，為完成硬性的工作任務(wù)指標(biāo)，地方政府多是“敢怒不敢言”，這可能會把扶貧工作異化為官僚制下的指標(biāo)管理，甚至在潛移默化中直接導(dǎo)致了地方政府扶貧工作的形式主義、扶貧不精準(zhǔn)等問題。

在走訪過程中，一位扶貧干部這樣說道：“扶貧工作太多又太雜，還經(jīng)常有各種表格需要填寫、各種報告需要提交，上面還時不時地有各種領(lǐng)導(dǎo)干部下來視察工作，我們平常真的就是往村民、領(lǐng)導(dǎo)兩頭跑?！痹诟邏簷C(jī)制下，一些地方政府為了更好地完成扶貧工作、加快扶貧工作的進(jìn)程，出現(xiàn)了明顯的大戶偏好和規(guī)模經(jīng)營偏好;另一方面，受農(nóng)村傳統(tǒng)的熟人網(wǎng)絡(luò)關(guān)系影響，扶貧干部往往傾向于把自己的親戚好友劃入扶貧名單之列。導(dǎo)致一些真正貧困的農(nóng)村家庭被排斥在外，在某種程度上來說，這甚至導(dǎo)致貧困群體的社會結(jié)構(gòu)處在一個更加固化的狀態(tài)。被過分政治化的扶貧工作往往要求地方政府在有限的時間里完成一個本應(yīng)該需要更長時間才能完成的扶貧目標(biāo)，而在過分緊迫的時間以及工作壓力刺激下產(chǎn)生的政策往往又是沒有經(jīng)過周密的考量與論證的（俗稱“拍腦袋決策”），這就很容易導(dǎo)致扶貧工作的“懸浮”。

2.3 參與動力不足

貧苦地區(qū)雖然是精準(zhǔn)扶貧的幫扶對象，享受國家的經(jīng)濟(jì)扶持、產(chǎn)業(yè)扶持等政策，在精準(zhǔn)扶貧開始之后各方面均取得了較大進(jìn)步。但從總體上來看，貧困地區(qū)發(fā)展水平不高、與發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件差距大等問題還是客觀存在。對于企業(yè)而言，它們的核心目標(biāo)是謀取利潤，而在扶貧實(shí)踐過程中，企業(yè)無疑需要投入較多成本，而且由于貧困地區(qū)的發(fā)展條件、人員素質(zhì)等有限，產(chǎn)業(yè)在短期內(nèi)難以回本，這就在無形中導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)參與動力不足，貧困村能夠自主吸納的產(chǎn)業(yè)較少。另一方面，對于社會組織而言，它的公益性相對于企業(yè)來說更強(qiáng)，但是在我國現(xiàn)行階段并沒有發(fā)展完全，尚處在一個上升階段，并不適宜大規(guī)模地直接投入精準(zhǔn)扶貧的工作之中。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間經(jīng)濟(jì)薄弱村現(xiàn)有的增收項(xiàng)目約80%來自扶貧資金形成的資產(chǎn)，這也意味著現(xiàn)在大部分村民的經(jīng)濟(jì)增收主要來靠“拿來”，即政府直接的物資補(bǔ)助，而并非來自可以持續(xù)為村民增收的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。這種“輸血式”扶貧雖然在短期內(nèi)能夠顯示成效，但卻無疑是一種飲鴆止渴的行為，并不利于長期扶貧計(jì)劃的實(shí)行，也無法從根本上解決貧困問題。所以在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的工作當(dāng)中，如何合理發(fā)動市場力量，變“輸血”為“造血”是我們后期要推進(jìn)的重要工作之一。

參考文獻(xiàn)

[1] 楊秀麗.精準(zhǔn)扶貧的困境及法制化研究[J].學(xué)習(xí)與探索，2016，（01）：108110.

[2]王春城.政策精準(zhǔn)性與精準(zhǔn)性政策——“精準(zhǔn)時代”的一個重要公共政策走向[J].中國行政管理，2018，（01）：5157.

[3]袁坤.整體性治理視角下西部農(nóng)村地區(qū)協(xié)同扶貧機(jī)制研究[D].武漢：華中師范大學(xué)，2016.

[4]楊秀麗，武菲菲，謝文娜，等.精準(zhǔn)扶貧過程中地方政府行為、困境及對策研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理，2017，（04）：5560+89.

[5]孫宗鋒，孫悅.精準(zhǔn)扶貧何以深陷“表?！薄M織分析視角下基層政策執(zhí)行多重邏輯探析[J/OL].公共管理學(xué)報，2019：121[2020-02-25].https：//doi.org/10.16149/j.cnki.23-1523.20190520.003.

[5]王雨磊.數(shù)字下鄉(xiāng)：農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理[J].社會學(xué)研究，2016，（6）：119142.

[6]管前程.鄉(xiāng)村振興背景下精準(zhǔn)扶貧存在的問題及對策[J].中國行政管理，2018，（10）：151152.

[7]邢成舉.科技扶貧、非均衡資源配置與貧困固化——基于對陽縣蘋果產(chǎn)業(yè)科技扶貧的調(diào)查[J].中國科技論壇，2017，（1）：116121.

[8]袁明寶.扶貧吸納治理：精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的懸浮與基層治理困境[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018，（3）：5764，153154.

[9]魏柱柱，丁裕祥.基層政府推進(jìn)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧研究[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2020，（01）：176179.