梁乙凱 陳美

關(guān)鍵詞：墨西哥;政府開放數(shù)據(jù);政策

政府機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)可以幫助公眾對(duì)日常決策作出更明智的選擇，范圍從消費(fèi)類產(chǎn)品的選擇到影響公眾的健康、住房和交通運(yùn)輸?shù)葐?wèn)題。從某種程度上來(lái)說(shuō)，開放政府?dāng)?shù)據(jù)可以提供一種混合功能，它能夠?qū)⒁呀?jīng)存在的數(shù)據(jù)和發(fā)展良好的工具結(jié)合起來(lái)。例如，將健康與醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助服務(wù)中心的數(shù)據(jù)結(jié)合起來(lái);將其他來(lái)源的數(shù)據(jù)結(jié)合起來(lái)，如來(lái)自勞動(dòng)部的失業(yè)率數(shù)據(jù)。這樣的一些混合數(shù)據(jù)或許會(huì)引起學(xué)術(shù)研究者的興趣，如分析就業(yè)以及保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)，并潛在地引導(dǎo)出臺(tái)能更有效地解決公民需求的政策。自2015年以來(lái)，墨西哥政府已經(jīng)確定了一個(gè)明確的治理框架，以支持開放數(shù)據(jù)政策。之所以選擇墨西哥作為開放數(shù)據(jù)政策案例研究的對(duì)象，有如下原因：第一，總體來(lái)看，我國(guó)學(xué)者對(duì)開放數(shù)據(jù)政策相關(guān)主題的研究，目前基本處于介紹國(guó)外先進(jìn)政策實(shí)例的階段[1]。從國(guó)內(nèi)研究情況來(lái)看，主要包括3個(gè)方面：①我國(guó)開放數(shù)據(jù)政策研究。有學(xué)者基于政府公報(bào)文本的量化分析來(lái)研究我國(guó)政府開放數(shù)據(jù)政策的實(shí)施現(xiàn)狀和特點(diǎn)[2]，從政策類型、組織機(jī)構(gòu)、政策目標(biāo)3個(gè)視角對(duì)地方政府開放數(shù)據(jù)政策的現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理[3]，進(jìn)而對(duì)我國(guó)地方政府開放數(shù)據(jù)政策進(jìn)行梳理和總結(jié)[4]。②國(guó)外開放數(shù)據(jù)政策研究。有學(xué)者探究英國(guó)開放數(shù)據(jù)政策執(zhí)行[5]，對(duì)英國(guó)政府開放數(shù)據(jù)政策進(jìn)行系統(tǒng)分析[6]，調(diào)查澳大利亞中央政府開放數(shù)據(jù)的政策支持[7]。③開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全的政策協(xié)同研究。有學(xué)者分析數(shù)據(jù)政策中的開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全之間的相互作用[8]，對(duì)數(shù)據(jù)政策中開放數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)安全主題協(xié)同度進(jìn)行研究[9]，從政策的角度分析大數(shù)據(jù)或開放數(shù)據(jù)給我國(guó)帶來(lái)的安全問(wèn)題[10]，闡述開放數(shù)據(jù)政策系統(tǒng)及模型的基本理論[11]，構(gòu)建了開放數(shù)據(jù)政策循證制定的體系[12]。但是，尚未對(duì)墨西哥開放數(shù)據(jù)政策進(jìn)行系統(tǒng)分析。第二，墨西哥在國(guó)際開放數(shù)據(jù)中具有一定影響力。如根據(jù)2020年發(fā)布的開放數(shù)據(jù)清單，在187年國(guó)家中，墨西哥排名第29位。其中“覆蓋率”和“開放度”分別位列中美洲第一[13];2020年3月，OECD發(fā)布《開放、有用和可重用數(shù)據(jù)指數(shù)》（OURdata），其中墨西哥排名全球第7位[14]。第三，從層級(jí)的角度來(lái)看，開放數(shù)據(jù)政策包括中央政府和地方政府兩個(gè)層級(jí)，而中央政府開放數(shù)據(jù)政策能從頂層為整個(gè)國(guó)家開放數(shù)據(jù)活動(dòng)指明方向，促進(jìn)全國(guó)的開放數(shù)據(jù)工作。為此，筆者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查和文獻(xiàn)調(diào)查方式，以墨西哥為研究對(duì)象，對(duì)其開放數(shù)據(jù)政策進(jìn)行分析，以期為我國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)提供借鑒。

1墨西哥政府開放數(shù)據(jù)的政策主體

1.1INAI

國(guó)家透明度、信息訪問(wèn)和個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)研究所（INAI）的設(shè)立是一個(gè)里程碑，其前身是聯(lián)邦公共信息獲取研究所（IFAI）。當(dāng)時(shí)，其他國(guó)家?guī)缀鯖](méi)有建立類似的機(jī)構(gòu)來(lái)保障公共信息獲取的權(quán)利。即便在今天，INAI依舊是一個(gè)良好的機(jī)構(gòu)，并被大多數(shù)公民廣泛認(rèn)可。墨西哥第二個(gè)《開放政府伙伴關(guān)系（OGP）行動(dòng)計(jì)劃（2013—2015年）》是在聯(lián)邦政府換屆期間制定，INAI旨在確保墨西哥能夠延續(xù)OGP行動(dòng)計(jì)劃，促進(jìn)三方技術(shù)秘書處（STT）成員之間的互動(dòng)，以及全面遵守行動(dòng)計(jì)劃中26項(xiàng)承諾。INAI是自治憲法機(jī)構(gòu)，確保兩項(xiàng)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)：公共信息獲取和個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)。一方面，它能保證聯(lián)邦一級(jí)的任何權(quán)力機(jī)構(gòu)、自治機(jī)構(gòu)、政黨、公共基金會(huì)和工會(huì)，或進(jìn)行授權(quán)行為的任何自然人或法人，提供公民所要求的公共信息。另一方面，它保證個(gè)人數(shù)據(jù)得到正確使用，而且行使和保護(hù)每個(gè)人對(duì)其信息擁有的獲取權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)和反對(duì)權(quán)[15]。具體而言，INAI有如下4個(gè)目標(biāo)：①確保最佳地遵守公共信息獲取和個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的權(quán)利;②促進(jìn)充分行使獲得公共信息和保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)利，以及提高公共機(jī)構(gòu)的透明性和開放性;③協(xié)調(diào)國(guó)家透明度和個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)制度，以便保證機(jī)構(gòu)制定、應(yīng)用和評(píng)估有關(guān)獲取公共信息以及保護(hù)和適當(dāng)對(duì)待個(gè)人數(shù)據(jù)的行動(dòng);④提升組織績(jī)效，從人權(quán)和性別角度推動(dòng)形成注重成果的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)模式[16]。

1.2三方技術(shù)秘書處（STT）

公民社會(huì)由于沒(méi)有參與第一份《開放政府伙伴關(guān)系（OGP）行動(dòng)計(jì)劃》而表現(xiàn)出不滿。2011年，專門從事透明度和問(wèn)責(zé)制的組織INAI與聯(lián)邦政府舉行了幾次會(huì)議，而2011年12月9日舉行的會(huì)議是墨西哥開放政府歷史上的一個(gè)里程碑，因?yàn)檫@次會(huì)議建立了由INAI、公共行政部（SFP）和民間社會(huì)的代表組成的三方技術(shù)秘書處（STT），確立了雙方之間達(dá)成的重要協(xié)議的目標(biāo)。在這次會(huì)議之后，正式成立了STT，作為墨西哥OGP決策的最高機(jī)構(gòu)。STT促進(jìn)這些成員之間的協(xié)調(diào)，從而能夠制定3個(gè)連續(xù)的OGP行動(dòng)計(jì)劃，其中第一項(xiàng)綜合承諾起源于聯(lián)邦公共行政部，其附錄包括民間社會(huì)的提議和要求;第三項(xiàng)《OGP行動(dòng)計(jì)劃（2016—2018年）》采用了旨在創(chuàng)建開放狀態(tài)的創(chuàng)新方法，而且在STT的領(lǐng)導(dǎo)下，墨西哥制定了雄心勃勃的議程，其中涉及與《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的幾個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有關(guān)的內(nèi)容。2015年，聯(lián)合國(guó)所有會(huì)員國(guó)批準(zhǔn)了17個(gè)目標(biāo)，作為《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的一部分，該議程包含在15年內(nèi)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的計(jì)劃[17]。

1.3開放政府伙伴關(guān)系協(xié)調(diào)委員會(huì)

2018年7月進(jìn)行民主運(yùn)動(dòng)之后，在新聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)下，墨西哥新政府通過(guò)公共行政部、國(guó)家透明度、信息訪問(wèn)和個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)研究所（INAI）、民間社會(huì)核心小組（NOSC）于2019年3月創(chuàng)建一個(gè)新的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“墨西哥開放政府伙伴關(guān)系協(xié)調(diào)委員會(huì)”（ComitéCoordinadordelaAlianzaParaelGo?biernoAbiertoenMéxico，簡(jiǎn)稱OGP協(xié)調(diào)委員會(huì)），取代了三方技術(shù)秘書處（STT），恢復(fù)了墨西哥開放政府合作伙伴關(guān)系的國(guó)家程序。這個(gè)協(xié)調(diào)委員會(huì)隸屬總統(tǒng)辦公室，是一個(gè)由多方利益相關(guān)者組成的小組，旨在提高透明度、獲取信息和公民參與的組織，而且提出了《OGP行動(dòng)計(jì)劃（2019—2021年）》。這個(gè)行動(dòng)計(jì)劃從2019年5月開始，由協(xié)調(diào)委員會(huì)花費(fèi)8個(gè)月時(shí)間建設(shè)完成，貫穿6個(gè)階段：①在線和面對(duì)面的公眾咨詢;②系統(tǒng)化和咨詢結(jié)果;③闡述問(wèn)題樹;④12個(gè)共同創(chuàng)建表;⑤制定路線圖;⑥發(fā)布[18]。隨著活動(dòng)家和人權(quán)捍衛(wèi)者針對(duì)非法間諜行為進(jìn)行譴責(zé)，以及對(duì)第三項(xiàng)OGP行動(dòng)計(jì)劃的承諾范圍得到修改，導(dǎo)致了NOSC于2017年5月從三方技術(shù)秘書處（STT）撤離，使得OGP協(xié)調(diào)委員會(huì)的成員制定一項(xiàng)路線圖，以防止前述事件再次發(fā)生。因此，OGP協(xié)調(diào)委員會(huì)確定了解決墨西哥非法國(guó)家監(jiān)視問(wèn)題的路線圖，而且于2019年3月26日舉行一個(gè)公共論壇，以開始制定和實(shí)施公共政策，防止類似的事件再次發(fā)生[19]。

1.4國(guó)家數(shù)字戰(zhàn)略協(xié)調(diào)部（CEDN）

2019年12月9日，隨著墨西哥在《聯(lián)邦官方公報(bào)》上發(fā)布《共和國(guó)總統(tǒng)職位條例》，使得國(guó)家數(shù)字戰(zhàn)略協(xié)調(diào)部（CEDN）被賦予新權(quán)力，即第36條規(guī)定，CEDN擁有17種權(quán)力[20]。數(shù)據(jù)小隊(duì)是CEDN內(nèi)的一個(gè)小組，指導(dǎo)機(jī)構(gòu)開放數(shù)據(jù)的發(fā)布，以簡(jiǎn)化并促進(jìn)墨西哥實(shí)施開放數(shù)據(jù)政策。該小組通過(guò)在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部開發(fā)能力和工具來(lái)發(fā)布數(shù)據(jù)，從而簡(jiǎn)化并促進(jìn)墨西哥開放數(shù)據(jù)政策的實(shí)施。數(shù)據(jù)小隊(duì)是世界上獨(dú)一無(wú)二的一項(xiàng)舉措，它得到了世界銀行、開放數(shù)據(jù)研究所和開放知識(shí)基金會(huì)等開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域國(guó)際組織的支持，已成功成為墨西哥數(shù)據(jù)發(fā)布的主要機(jī)制。該小組由信息架構(gòu)和安全、軟件開發(fā)、法律事務(wù)和公共政策方面的專家組成，能在短短6周內(nèi)為10個(gè)政府機(jī)構(gòu)的官員提供高價(jià)值的數(shù)據(jù)培訓(xùn)[21]。此外，它還能通過(guò)向中央公共機(jī)構(gòu)和地方政府提供監(jiān)管和技術(shù)支持，不僅在公共機(jī)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)更大的數(shù)據(jù)開放，而且在實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

2墨西哥政府開放數(shù)據(jù)的政策內(nèi)容分析

2.1開放原則

在聯(lián)合國(guó)大會(huì)的框架內(nèi)，墨西哥政府發(fā)起了一項(xiàng)全球倡議，要求通過(guò)《國(guó)際開放數(shù)據(jù)憲章》，以推動(dòng)建立一個(gè)世界觀，使政府、民間社會(huì)、私營(yíng)部門和公民擁有必要的數(shù)據(jù)，從而作為改善決策、提高競(jìng)爭(zhēng)力和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的工具[22]。通過(guò)在2015年將《國(guó)際開放數(shù)據(jù)憲章》原則納入《決定建立有關(guān)開放數(shù)據(jù)的法規(guī)》，墨西哥已經(jīng)成為拉丁美洲開放數(shù)據(jù)實(shí)踐方面的區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)者[23]。將這些原則納入國(guó)家立法，反映了墨西哥政府意圖將數(shù)據(jù)開放改進(jìn)作為一個(gè)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略。具體而言，2015年10月28日，墨西哥加入了《國(guó)際開放數(shù)據(jù)憲章》，致力于通過(guò)開放數(shù)據(jù)政策來(lái)實(shí)施開放數(shù)據(jù)原則：①默認(rèn)開放;②及時(shí)和全面;③可訪問(wèn)和可用;④可對(duì)比和互操作;⑤改善治理和公民參與;⑥包容性發(fā)展和創(chuàng)新。

2.2開放標(biāo)準(zhǔn)

《面向聯(lián)邦公共管理協(xié)議的互操作性和開放數(shù)據(jù)方案》第八條規(guī)定，為了實(shí)現(xiàn)技術(shù)互操作性，各機(jī)構(gòu)必須在其職責(zé)范圍內(nèi)使用開放標(biāo)準(zhǔn)，或者在沒(méi)有開放標(biāo)準(zhǔn)的情況下，使用總統(tǒng)辦公室秘書處事先同意的普遍使用的標(biāo)準(zhǔn)，以保證技術(shù)選擇的獨(dú)立性和對(duì)技術(shù)進(jìn)步的適應(yīng)性。具體而言，開放標(biāo)準(zhǔn)至少必須具有以下特征：可用性;版權(quán)可用、沒(méi)有使用費(fèi)和條件;成熟;國(guó)際認(rèn)可;易于分配;在市場(chǎng)上有足夠的支持[24]。根據(jù)《批準(zhǔn)用于獲取和出版具有國(guó)家利益的統(tǒng)計(jì)和地理信息公開數(shù)據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)定》[25]第5章第4節(jié)第8條，作為開放數(shù)據(jù)的信息必須根據(jù)適用的監(jiān)管規(guī)定和DCAT文檔進(jìn)行發(fā)布，并應(yīng)將其與元數(shù)據(jù)一起發(fā)布，以促進(jìn)第5條中指明的開放數(shù)據(jù)的屬性;為了促進(jìn)信息使用的元數(shù)據(jù)與開放數(shù)據(jù)所需的元數(shù)據(jù)之間形成通用語(yǔ)言，根據(jù)當(dāng)前法規(guī)和DCAT，第3條中指出的《實(shí)施手冊(cè)》將定義信息使用的元數(shù)據(jù)與信息使用的元數(shù)據(jù)之間的等效性。作為元數(shù)據(jù)的一部分，還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)從數(shù)據(jù)集中排除的任何信息的引用，以確保尊重隱私的基本權(quán)利。此外，根據(jù)該文件第9條，必須集成作為開放數(shù)據(jù)發(fā)布的信息的數(shù)據(jù)集的元數(shù)據(jù)至少包括相應(yīng)組成部分，如表1所示。

2.3開放流程

《開放數(shù)據(jù)政策實(shí)施指南》中確定了開放數(shù)據(jù)操作的步驟、活動(dòng)和合規(guī)日期[26]，如表2所示。

2.4開放范圍

數(shù)據(jù)是一種基礎(chǔ)架構(gòu)，因?yàn)樗ㄟ^(guò)抽象的方式來(lái)表示現(xiàn)實(shí)，有助于制定促進(jìn)國(guó)家發(fā)展的決策。開放數(shù)據(jù)能夠以更好的方式使公眾了解環(huán)境，進(jìn)而采取行動(dòng)來(lái)改善日常生活，實(shí)現(xiàn)新的想法，并在總體上激活整個(gè)墨西哥的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境發(fā)展。因此，對(duì)墨西哥而言，重要的是建立一個(gè)開放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)架構(gòu)，其中應(yīng)包括對(duì)社會(huì)最有用的東西[27]。2017年8月，墨西哥政府在開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站datos.gob.mx上啟動(dòng)一個(gè)新部分，以促進(jìn)發(fā)現(xiàn)非技術(shù)用戶的最高價(jià)值數(shù)據(jù)。這些稱為“MX開放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)架構(gòu)”的數(shù)據(jù)分為5類，包括反腐敗、人權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與創(chuàng)新、復(fù)原力和氣候變化、公共服務(wù)，以便市民理解和探索[28]。在開放數(shù)據(jù)門戶datos.gob.mx上，可供檢索的數(shù)據(jù)目錄包括：文化旅游發(fā)展、經(jīng)濟(jì)、教育、能源與環(huán)境、財(cái)務(wù)與承包、地理空間、地方政府、基礎(chǔ)設(shè)施、健康、安全與司法[29]。

2.5開放許可

“默認(rèn)開放”原則已經(jīng)成為整個(gè)墨西哥的政策。政府將開放數(shù)據(jù)解釋為“任何相關(guān)方都可以在線訪問(wèn)、使用、再利用和重新分發(fā)的公共數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)”[30]。根據(jù)這一定義，聯(lián)邦公共行政部的任何機(jī)構(gòu)以及生產(chǎn)性國(guó)有企業(yè)所創(chuàng)造的所有數(shù)據(jù)都必須開放符合這一定義的所有數(shù)據(jù)。墨西哥《決定建立有關(guān)開放數(shù)據(jù)的法規(guī)》規(guī)定，數(shù)據(jù)必須免費(fèi)獲取，并免費(fèi)使用且不受訪問(wèn)限制。墨西哥開放數(shù)據(jù)門戶中數(shù)據(jù)用戶的唯一要求是引用數(shù)據(jù)源。在墨西哥，開放數(shù)據(jù)處于平臺(tái)和工具中實(shí)施MX免費(fèi)使用條款“開放使用條款”之下，允許其再利用和發(fā)布，并需要標(biāo)明來(lái)源。如此，用戶可以調(diào)整和重新排序數(shù)據(jù)，提取內(nèi)容并從中創(chuàng)建應(yīng)用程序。通過(guò)免費(fèi)使用條款，用戶可以：①制作和分發(fā)數(shù)據(jù)集副本;②傳播和發(fā)布數(shù)據(jù)集及其內(nèi)容;③適應(yīng)或重新排序數(shù)據(jù)集及其內(nèi)容;④提取數(shù)據(jù)集的全部或部分內(nèi)容;⑤商業(yè)開發(fā)數(shù)據(jù)集及其內(nèi)容;⑥創(chuàng)建從數(shù)據(jù)集或其內(nèi)容派生的數(shù)據(jù)集。具體而言，該條款規(guī)定：①引用獲得數(shù)據(jù)集的來(lái)源，包括“數(shù)據(jù)集的名稱”、下載數(shù)據(jù)的互聯(lián)網(wǎng)鏈接以及以數(shù)字格式顯示的咨詢?nèi)掌?，以使用戶易于訪問(wèn)的方式提供，并且以最適合商品經(jīng)營(yíng)的方式提供或服務(wù);②不能通過(guò)改變信息的原始含義及其準(zhǔn)確性來(lái)使用該信息欺騙或迷惑人群;③不能借用戶對(duì)數(shù)據(jù)的使用代表政府的正式立場(chǎng)，或被原始來(lái)源所認(rèn)可[31]。

2.6開放格式

2015年2月20日，墨西哥發(fā)布的《決定建立有關(guān)開放數(shù)據(jù)的法規(guī)》[32]第2條規(guī)定，所有數(shù)據(jù)都將以開放的格式發(fā)布，而且技術(shù)規(guī)范是公開的，數(shù)字文件不會(huì)造成訪問(wèn)困難;數(shù)據(jù)也必須定期更新，在生成時(shí)發(fā)布，而且永久存在，并以機(jī)器可讀和可分解的格式提供。為了加強(qiáng)這些原則的執(zhí)行效力，《決定建立有關(guān)開放數(shù)據(jù)的法規(guī)》第3條規(guī)定，國(guó)家的機(jī)構(gòu)以及生產(chǎn)性公司必須遵守該部門發(fā)布的規(guī)定，即關(guān)于開放數(shù)據(jù)生成、收集、轉(zhuǎn)換、發(fā)布、管理中的準(zhǔn)則并以開放格式進(jìn)行更新[33]。為了進(jìn)一步規(guī)范，墨西哥還發(fā)布《如何創(chuàng)建對(duì)數(shù)據(jù)集的公共獲取》指導(dǎo)手冊(cè)，其中第4條是轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)資源，即在發(fā)布集合和資源之前，有必要將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)換為開放格式，并在每個(gè)機(jī)構(gòu)的站點(diǎn)上提供數(shù)據(jù)資源，以便在發(fā)布時(shí)可以在開放數(shù)據(jù)門戶datos.gob.mx中引用。具體而言，對(duì)于表格數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)資源的開放標(biāo)準(zhǔn)是CSV，如果更新頻繁，則可以將其他常見格式（例如，JSON、XLS、DBF或數(shù)據(jù)服務(wù)（webservice））發(fā)布為“其他資源”;對(duì)于地理圖層，數(shù)據(jù)資源的開放標(biāo)準(zhǔn)為SHP，如果更新頻率更高，也可以發(fā)布為其他資源，如GeoJSON、KML或地圖服務(wù)（網(wǎng)絡(luò)地圖服務(wù)）;對(duì)于文檔，數(shù)據(jù)資源的開放標(biāo)準(zhǔn)為TXT;其他資源也可以HTML、DOC、PDF或存在多個(gè)文檔的形式發(fā)布，如綜合服務(wù)。當(dāng)然，重要的是要考慮是否有更合適的格式，這取決于更新數(shù)據(jù)資源的內(nèi)容和頻率[34]。因此，墨西哥開放數(shù)據(jù)門戶datos.gob.mx支持如下格式：CSV、vnd.ms-excel、XLSX、XLS、PDF、KML、SHP、DOCX、JSON、BasedeDatosSQL。

3墨西哥政府開放數(shù)據(jù)政策分析

SWOT分析是一種經(jīng)典的戰(zhàn)略規(guī)劃工具。這個(gè)工具使用內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)和劣勢(shì)以及外部機(jī)會(huì)和威脅的框架，提供了一種簡(jiǎn)單的方法來(lái)評(píng)估如何最好地實(shí)施戰(zhàn)略。該工具可幫助規(guī)劃人員了解可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)以及應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。通過(guò)將SWOT分析應(yīng)用于墨西哥開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策，將主要優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅組織到一個(gè)列表中，以簡(jiǎn)單的2×2網(wǎng)格形式呈現(xiàn)，如表3所示。

3.1優(yōu)勢(shì)分析：高層領(lǐng)導(dǎo)支持

優(yōu)勢(shì)指墨西哥開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策中何種元素使其特別有效。在墨西哥，總統(tǒng)辦公室內(nèi)的國(guó)家數(shù)字戰(zhàn)略協(xié)調(diào)部（CEDN）為開放政府議程和開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略提供了高層政策支持。開放數(shù)據(jù)門戶是由墨西哥政府開放數(shù)據(jù)總干事AniaCalderón倡導(dǎo)的更廣泛的國(guó)家數(shù)字戰(zhàn)略的一部分，他正在推動(dòng)開放數(shù)據(jù)的處理方式從“一種被動(dòng)的資源轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢詭?lái)具體結(jié)果的可操作的情報(bào)”[35]。與以前為墨西哥準(zhǔn)備的數(shù)字議程不同，國(guó)家數(shù)字戰(zhàn)略代表著向信息和知識(shí)社會(huì)方向的根本轉(zhuǎn)變。它是墨西哥國(guó)家的所有機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)之間跨部門協(xié)調(diào)與合作的產(chǎn)物。這種合作之所以成為可能，是因?yàn)檎畠?nèi)部第一次有了一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即CEDN。

3.2劣勢(shì)分析：政治驅(qū)動(dòng)力過(guò)高

劣勢(shì)指墨西哥開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策中何種設(shè)計(jì)元素會(huì)降低其有效性。墨西哥成功地采用了一種開放數(shù)據(jù)模式，具有總統(tǒng)辦公室內(nèi)的國(guó)家數(shù)字戰(zhàn)略部（CEDN）的協(xié)調(diào);政治力量來(lái)自中央，公共行政部提供了實(shí)施動(dòng)力和支持。在政府交易的數(shù)字化水平方面，墨西哥已經(jīng)鞏固了自己作為區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)者的地位[36]。但是，墨西哥開放數(shù)據(jù)政策發(fā)展并非沒(méi)有缺點(diǎn)。當(dāng)前，這一模式的一個(gè)主要弱點(diǎn)是，政治驅(qū)動(dòng)力的過(guò)高比例。正因?yàn)槿绱?，各個(gè)部門施加影響的能力，取決于總統(tǒng)辦公室內(nèi)的個(gè)人高級(jí)官員，他們可能常常很難獲取所需時(shí)間來(lái)執(zhí)行任務(wù)[37]。從公共政策的角度來(lái)看，盡管以政府為中心運(yùn)作的開放數(shù)據(jù)政策發(fā)展可能非常有效，但它們也可能與特定的行政或政治領(lǐng)導(dǎo)人緊密聯(lián)系在一起，而開放數(shù)據(jù)政策則沒(méi)有政治色彩。現(xiàn)有開放數(shù)據(jù)政策發(fā)展模式無(wú)法確定開放數(shù)據(jù)政策實(shí)施中需要持續(xù)努力的必要答案，并且由于政治選舉，開放數(shù)據(jù)政策可能失去相關(guān)性。

3.3機(jī)會(huì)分析：注重社會(huì)參與

機(jī)會(huì)指可以確定哪些外部機(jī)會(huì)已經(jīng)或?qū)⒂兄谔岣吣鞲玳_放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的成功率。2014年，墨西哥國(guó)家數(shù)字戰(zhàn)略部（CEDN）與墨西哥經(jīng)濟(jì)政策計(jì)劃（MexicoEconomicPolicyProgram，MEPP）[38]合作，啟動(dòng)了第一個(gè)全國(guó)范圍的地方政府開放數(shù)據(jù)倡議“墨西哥開放網(wǎng)”（RedMéxicoAbierto）。它是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，旨在鼓勵(lì)在地方一級(jí)建立開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的交換機(jī)制。它不僅包括32個(gè)州、25個(gè)市鎮(zhèn)、2個(gè)地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，還涉及墨西哥國(guó)立自治大學(xué)（UN?AM）和國(guó)家統(tǒng)計(jì)與地理研究所（INEGI）。通過(guò)該項(xiàng)目，墨西哥已經(jīng)發(fā)布了700多個(gè)開放數(shù)據(jù)庫(kù)[39]。RedMexicoAbierto是墨西哥第一個(gè)也是唯一一個(gè)全國(guó)范圍的地方政府開放數(shù)據(jù)計(jì)劃，其使命是建立一個(gè)通過(guò)協(xié)作運(yùn)作的開放數(shù)據(jù)社區(qū)。CEDN的開放數(shù)據(jù)主任CalderónA將該網(wǎng)絡(luò)描述為開放和使用地方公共部門數(shù)據(jù)的國(guó)家平臺(tái)。它不僅能夠建立基于證據(jù)的政策，創(chuàng)建協(xié)作解決方案，以促進(jìn)公民創(chuàng)新，而且還通過(guò)提供有限的技術(shù)援助和促進(jìn)使用開源技術(shù)工具，降低了從頭開始啟動(dòng)開放數(shù)據(jù)行動(dòng)的高技術(shù)和行政成本[40]。

3.4威脅分析：政策環(huán)境不完善

威脅指可以識(shí)別哪些外部威脅可能破壞墨西哥開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的有效性。墨西哥的開放政府?dāng)?shù)據(jù)審查得益于2018年的后續(xù)項(xiàng)目，以評(píng)估自審查以來(lái)取得的進(jìn)展。這一報(bào)告評(píng)估了當(dāng)前環(huán)境，提出了具有前瞻性的建議。通過(guò)政策評(píng)估，能夠獲得促進(jìn)墨西哥開放政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)展的建議，而這些建議有助于墨西哥政府做出戰(zhàn)略選擇，從而使國(guó)家開放政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的成熟度和穩(wěn)健性不斷增長(zhǎng)[41]。這個(gè)評(píng)估的重點(diǎn)是評(píng)估總體框架，這些框架支持持續(xù)的努力，以建立開放數(shù)據(jù)作為墨西哥社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推動(dòng)者或基礎(chǔ)設(shè)施。尤其特別的是，它鼓勵(lì)墨西哥政府應(yīng)當(dāng)改善如下方面：確保資金的正常流動(dòng)以實(shí)施開放數(shù)據(jù)政策和計(jì)劃;加強(qiáng)用于公開政府?dāng)?shù)據(jù)的國(guó)家法律框架，以支持政策的連續(xù)性，并制定明確的法規(guī)，提高公共部門機(jī)構(gòu)內(nèi)部提供和獲取數(shù)據(jù)的能力;進(jìn)一步將開放數(shù)據(jù)計(jì)劃與其他部門政策聯(lián)系起來(lái);加強(qiáng)開放數(shù)據(jù)政策的可持續(xù)性;共同努力繪制開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)圖。

4對(duì)我國(guó)的啟示

4.1注重培育社會(huì)組織

開放政府伙伴關(guān)系（OPG）是一個(gè)由75個(gè)國(guó)家或地區(qū)組成的多邊倡議，與公民社會(huì)一起努力促進(jìn)公民參與、提高透明度、打擊腐敗并利用技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)這種開放性。墨西哥民間社會(huì)與政府一起參與了3項(xiàng)OPG行動(dòng)計(jì)劃的建設(shè)。在墨西哥，OPG通過(guò)三方技術(shù)秘書處（STT）運(yùn)作，這是由3部分組成的決策空間：執(zhí)行權(quán)（涉及公共行政部SFP），擔(dān)保人機(jī)構(gòu)（涉及INAI）和OPG的核心民間社會(huì)組織（涉及民間社會(huì)核心小組NOSC）做決定。但是，2017年5月，NOSC退出了OPG進(jìn)程，譴責(zé)聯(lián)邦政府對(duì)公民社會(huì)成員、活動(dòng)人士和記者實(shí)施的非法監(jiān)視行動(dòng)。這引發(fā)了開放政府議程的危機(jī)，并引發(fā)了被稱為間諜政府的丑聞（GobiernoEspía）[42]。實(shí)際上，利用諸如以當(dāng)?shù)鼗虻貐^(qū)為基礎(chǔ)的合作伙伴之類的合作伙伴和專家網(wǎng)絡(luò)，能夠?yàn)殚_放政府?dāng)?shù)據(jù)提供支持。例如，通過(guò)利用開放政府?dāng)?shù)據(jù)領(lǐng)域社會(huì)組織內(nèi)外更廣泛的專業(yè)知識(shí)來(lái)提供支持，如注入新的內(nèi)容、引入業(yè)務(wù)視角或提供法律專業(yè)知識(shí)，而且只要有空間，那么多樣性的聲音可以通過(guò)提供不同的方法來(lái)解決挑戰(zhàn)，使開放數(shù)據(jù)受益。第三方行動(dòng)者在提升政府?dāng)?shù)據(jù)影響力方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，而民間社會(huì)組織在推動(dòng)持久的社會(huì)變革方面都處于有利的地位。

4.2加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)重視

就我國(guó)而言，如果要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)可持續(xù)和全球包容性發(fā)展的潛力，就應(yīng)當(dāng)支持領(lǐng)導(dǎo)人將開放數(shù)據(jù)從一個(gè)邊緣創(chuàng)新項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)閷⑵淝度氤Ｒ?guī)系統(tǒng)創(chuàng)新文化。隨著越來(lái)越多的機(jī)構(gòu)積極發(fā)布開放數(shù)據(jù)，如果領(lǐng)導(dǎo)者能夠預(yù)見開放數(shù)據(jù)如何使自身的地區(qū)受益，并被賦予正確的技能和社會(huì)資本，就有助于創(chuàng)新和管理組織變革。

從變革理論的角度來(lái)看，一個(gè)充滿活力的領(lǐng)導(dǎo)者能在推動(dòng)開放數(shù)據(jù)向前發(fā)展方面發(fā)揮作用。當(dāng)然，如果這些領(lǐng)導(dǎo)者離任，或者出現(xiàn)諸如屆滿等情況，或者如果開放數(shù)據(jù)行動(dòng)的政策和制度基礎(chǔ)不安全，那么就可能失去開放數(shù)據(jù)應(yīng)有的勢(shì)頭。在整個(gè)變革管理過(guò)程中，持續(xù)推進(jìn)開放數(shù)據(jù)的關(guān)鍵在于，支持領(lǐng)導(dǎo)者和他們的團(tuán)隊(duì)。這需要培養(yǎng)軟技能，而不僅僅是技術(shù)技能。它不僅需要在政府內(nèi)部發(fā)展一種鼓勵(lì)冒險(xiǎn)和創(chuàng)新的內(nèi)部文化，而且還需要明確定義的策略和對(duì)更廣泛的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的理解，以提供清晰和確定性的感覺。如前所述，開放數(shù)據(jù)政策成功的另一個(gè)關(guān)鍵決定因素是清晰的開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，包括定義良好的績(jī)效指標(biāo)。換言之，需要有一個(gè)明確的政策或可行的監(jiān)管框架來(lái)提醒人們，技術(shù)并不存在于真空中。其中，政策制定者和政治領(lǐng)導(dǎo)人在創(chuàng)造一個(gè)靈活的、前瞻性的法律環(huán)境方面可發(fā)揮重要作用，其中包括鼓勵(lì)開放數(shù)據(jù)和技術(shù)創(chuàng)新，這就促進(jìn)了開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立。換言之，高層政治支持的確至關(guān)重要，僅僅通過(guò)表面上看起來(lái)不錯(cuò)的授權(quán)法律還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政策制定者還必須確保法律條文得到遵守，反對(duì)開放和透明的做法會(huì)得到懲罰。

4.3關(guān)注公民參與

公民參與對(duì)開放政府實(shí)現(xiàn)其效果和轉(zhuǎn)向公共行動(dòng)至關(guān)重要。以開放格式發(fā)布數(shù)據(jù)是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，涉及文化變革。為了使各級(jí)政府參與開放工作，墨西哥創(chuàng)建了開放墨西哥網(wǎng)絡(luò)。該網(wǎng)絡(luò)是交流知識(shí)和良好做法的平臺(tái)，使州和市政當(dāng)局可以開放數(shù)據(jù)并促進(jìn)地方一級(jí)的創(chuàng)新。實(shí)際上，民間團(tuán)體組織與政府在開放數(shù)據(jù)方面的合作非常重要。民間團(tuán)體組織依賴于政府開放數(shù)據(jù)的意愿，盡管這反過(guò)來(lái)也會(huì)受到社會(huì)組織游說(shuō)開放數(shù)據(jù)的影響。同時(shí)，開放政府?dāng)?shù)據(jù)需要一個(gè)活躍的公民社會(huì)來(lái)使用和分析可用的數(shù)據(jù)。就政府而言，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與公務(wù)員數(shù)據(jù)處理技能之間存在巨大差距，這仍然是各國(guó)面臨的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。行業(yè)和機(jī)構(gòu)之間缺乏較多合作，而且它們?cè)谝蚤_放格式收集和發(fā)布數(shù)據(jù)方面能力有限，但成功的開放數(shù)據(jù)行動(dòng)需要將數(shù)據(jù)發(fā)布與民間社會(huì)能力建設(shè)相結(jié)合。雖然開放大量數(shù)據(jù)很重要，但同樣重要的是，民間團(tuán)體行動(dòng)者知道開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，而且具有利用這些數(shù)據(jù)的技能。各國(guó)政府和國(guó)際組織可以在支持民間社會(huì)開展工作方面發(fā)揮積極作用，如他們可以組織類似黑客馬拉松的活動(dòng)，將對(duì)政府透明度感興趣的信息技術(shù)專業(yè)人士與公民社會(huì)組織聯(lián)系起來(lái)，提高數(shù)據(jù)素養(yǎng)。

從公民的角度來(lái)看，當(dāng)公民參與制定政策時(shí)，他們更有可能參與監(jiān)督。這是因?yàn)?，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策出臺(tái)到成熟這一長(zhǎng)期的過(guò)程中，其利益訴求會(huì)由參與決策變?yōu)閰⑴c監(jiān)督[43]。通過(guò)促進(jìn)公民參與，開放數(shù)據(jù)可以處理更廣泛的專業(yè)知識(shí)及潛在地解決復(fù)雜的問(wèn)題。這種“開放式創(chuàng)新”的好處在于，可以讓資源匱乏的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體獲得并受益于全球最優(yōu)秀的人才和專業(yè)技能。它可以提供一種更具有參與性的方式來(lái)解決復(fù)雜的公共困境，從而更容易利用以前無(wú)法獲得的知識(shí)，如與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的知識(shí)[44]。因此，可以考慮設(shè)立我國(guó)的數(shù)據(jù)開放領(lǐng)導(dǎo)小組和負(fù)責(zé)團(tuán)隊(duì)，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的整體流程進(jìn)行嚴(yán)格管理。同時(shí)加強(qiáng)“用戶交互”平臺(tái)建設(shè)，提高公眾參與度[45]。

4.4推進(jìn)開放數(shù)據(jù)制度化

墨西哥總統(tǒng)于2015年初發(fā)布了《決定建立有關(guān)開放數(shù)據(jù)的法規(guī)》。該法令是該國(guó)開放數(shù)據(jù)的法律和政策支柱。它在公共行政部（SFP）和國(guó)家數(shù)字戰(zhàn)略協(xié)調(diào)部（CEDN）之間建立了共同的政策協(xié)調(diào)框架。通過(guò)該決議，墨西哥將開放制度化。墨西哥于2015年發(fā)布了第一份《開放數(shù)據(jù)政策實(shí)施指南》，以指導(dǎo)其機(jī)構(gòu)遵守《決定建立有關(guān)開放數(shù)據(jù)的法規(guī)》。1年后，與公眾一起構(gòu)建該指南的新版本，以突出數(shù)據(jù)的推廣和使用。

開放政府?dāng)?shù)據(jù)方面的共性規(guī)范是國(guó)內(nèi)外政府部門對(duì)內(nèi)推進(jìn)開放數(shù)據(jù)和對(duì)外推廣并進(jìn)行增值利用的關(guān)鍵所在，這些內(nèi)容可以包含：開放數(shù)據(jù)格式、開放數(shù)據(jù)范圍、開放數(shù)據(jù)原則、數(shù)據(jù)發(fā)布、接口與開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，以及不同的開放數(shù)據(jù)許可模式等，都是當(dāng)前開放政府?dāng)?shù)據(jù)制度建立與實(shí)踐推進(jìn)的重要議題。就我國(guó)而言，法律需要鼓勵(lì)以開放格式發(fā)布數(shù)據(jù)，而開放數(shù)據(jù)需要有自己的法律和監(jiān)管框架，這包括但不限于國(guó)家層面的《政府信息公開條例》和地方層面的政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)規(guī)定。為克服阻力并產(chǎn)生積極變化，可以考慮頒布開放政府?dāng)?shù)據(jù)法，迫使不知情的部門或政府開放其數(shù)據(jù)。尤其關(guān)鍵的是，圍繞“主動(dòng)”開放數(shù)據(jù)的規(guī)定可能是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的一個(gè)很好的工具?，F(xiàn)行開放政府?dāng)?shù)據(jù)和政府信息公開方面的政策法規(guī)包括范圍廣泛的例外情況，但重要的是要將這些例外情況解釋為最狹義的例外情況。法律需要明確要求政府機(jī)構(gòu)發(fā)布開放數(shù)據(jù)，以便對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行改革，從而鼓勵(lì)提高數(shù)據(jù)收集和質(zhì)量。如果數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)處理都按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，那么開放數(shù)據(jù)的潛力就會(huì)得到優(yōu)化。實(shí)施數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)可以在包括數(shù)字化在內(nèi)的全面公務(wù)員制度改革的背景下實(shí)現(xiàn)，并確保高質(zhì)量的公共服務(wù)。公務(wù)員數(shù)據(jù)素養(yǎng)項(xiàng)目不僅有助于開放數(shù)據(jù)發(fā)布，還有助于政府制定數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政策，從而提高公共服務(wù)的效率。

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