馬歡歡，程亮＊，陳瑾

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

引言

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分[1]。習(xí)近平總書(shū)記在2018 年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出要加快建立以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，明確2035 年和21 世紀(jì)中葉生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)。2020年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、信用體系、法律政策體系”七個(gè)維度的環(huán)境治理體系構(gòu)建方向。目前國(guó)家正在推動(dòng)構(gòu)建完善的環(huán)境治理體系。有學(xué)者認(rèn)為，強(qiáng)化政府監(jiān)管職能、建設(shè)監(jiān)管型政府是國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和迫切要求[2]。而在多元參與的環(huán)境治理體系中，有效的污染源環(huán)境監(jiān)管是環(huán)境治理體系的基礎(chǔ)和核心條件，環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照職責(zé)法定、規(guī)則工作、過(guò)程透明、決策獨(dú)立、運(yùn)行專業(yè)、行為可問(wèn)責(zé)等監(jiān)管原則依法對(duì)企業(yè)行為實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管，從而控制或減少環(huán)境外部性[3]。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)也表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育越成熟，越有必要強(qiáng)化政府監(jiān)管，具體到環(huán)境治理領(lǐng)域中，盡管不再依賴于傳統(tǒng)的監(jiān)測(cè)和執(zhí)法手段，而是更多地轉(zhuǎn)向多樣化的社會(huì)化和市場(chǎng)化手段，但環(huán)境監(jiān)管依然發(fā)揮著主導(dǎo)作用，嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)依然是企業(yè)環(huán)境改善的首要驅(qū)動(dòng)[4,5]。

由于受地方國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）考核機(jī)制、監(jiān)管動(dòng)力和能力不足等因素影響，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)污染源環(huán)境監(jiān)管的實(shí)際效能總體不高。隨著黨的十八大以來(lái)污染源環(huán)境監(jiān)管體系改革穩(wěn)步實(shí)施，相關(guān)的法律法規(guī)、政策制度、能力建設(shè)等不斷完善，打擊環(huán)境違法違規(guī)行為力度更大、措施更硬、執(zhí)法更嚴(yán)，近幾年環(huán)境違法違規(guī)行為逐步呈現(xiàn)趨減走勢(shì)，但是多發(fā)的態(tài)勢(shì)仍未根本改變。持續(xù)推進(jìn)污染源環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)，即是環(huán)境管理工作逐步深化的必然要求，也是環(huán)境治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是深入推進(jìn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要抓手。本文在全面梳理污染源環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，探討存在的問(wèn)題和不足，結(jié)合污染防治攻堅(jiān)任務(wù)要求，提出完善監(jiān)管體系的若干建議，供政策制定者參考。

1 污染源環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)取得顯著進(jìn)展

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家加快推進(jìn)環(huán)境治理體系建設(shè)，其中污染源環(huán)境監(jiān)管體系作為環(huán)境治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，制定和實(shí)施了系列改革措施（表1），明確了不同行政層級(jí)間、部門(mén)間、政企間的污染源監(jiān)管職能劃分，推動(dòng)建立企業(yè)依法依證排污、地市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)統(tǒng)一開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的局面；實(shí)施了控制污染物排放許可制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收等污染源管理各項(xiàng)基礎(chǔ)制度改革，逐步理順各項(xiàng)制度關(guān)系，推動(dòng)構(gòu)建精簡(jiǎn)高效、銜接順暢的制度體系；從加強(qiáng)環(huán)境行政處罰措施和力度、完善環(huán)境污染犯罪類型和定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)确矫嬷鸩浇⒔∪h(huán)境污染責(zé)任追究體系；在排污費(fèi)基礎(chǔ)上通過(guò)“稅負(fù)平移”調(diào)整設(shè)立環(huán)境保護(hù)稅，突出了征收的強(qiáng)制性、規(guī)范性，發(fā)揮稅收對(duì)污染控制的調(diào)節(jié)作用；為確保污染源環(huán)境監(jiān)管各項(xiàng)制度有效運(yùn)行和實(shí)施，各地不斷探索完善“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”、網(wǎng)格化監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)測(cè)等污染源環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的機(jī)制和模式。總體上，我國(guó)污染源環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)取得顯著進(jìn)展，相關(guān)體制制度做出了較大的調(diào)整和優(yōu)化，為切實(shí)加強(qiáng)污染物排放的控制與監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。

表1 近幾年污染源環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)主要改革舉措

1.1 加快監(jiān)管體制改革

為解決長(zhǎng)期以來(lái)不同層級(jí)間、部門(mén)間、政企間管理權(quán)責(zé)不清，監(jiān)管的獨(dú)立性和有效性不足等問(wèn)題，在生態(tài)文明建設(shè)體制改革總體框架下，國(guó)家對(duì)污染源環(huán)境監(jiān)管的體制做了重大調(diào)整和優(yōu)化。

一是明確了行政層級(jí)間污染源環(huán)境監(jiān)管權(quán)責(zé)。2016 年起全面推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，污染源環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)全面向市縣下移，明確地市級(jí)環(huán)保部門(mén)及其所轄分局負(fù)責(zé)屬地排污單位的環(huán)境監(jiān)督管理工作。

二是統(tǒng)一監(jiān)管職能，推動(dòng)解決部門(mén)間權(quán)責(zé)不一問(wèn)題。2018 年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域繼續(xù)推進(jìn)2008 年以來(lái)的大部制思路，以分類合并的形式橫向整合了各部門(mén)多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)職責(zé)?；诖?，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，對(duì)各部門(mén)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法職能進(jìn)行整合，要求組建統(tǒng)一的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，增強(qiáng)執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。

三是污染源管理的政府和企業(yè)事權(quán)劃分更加清晰，理順自律與監(jiān)管的關(guān)系。圍繞控制污染物排放許可制實(shí)施，《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》進(jìn)一步明確了企業(yè)依法申領(lǐng)排污許可證、自行監(jiān)測(cè)、自證守法，生態(tài)環(huán)境部門(mén)基于企業(yè)守法承諾依法發(fā)放排污許可證、依證強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。

1.2 政策制度體系初步建立

為強(qiáng)化企業(yè)治污主體責(zé)任和生態(tài)環(huán)境部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)污染物排放控制與監(jiān)管，黨的十八大以來(lái)，國(guó)家加快推動(dòng)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革，實(shí)施了控制污染物排放許可制改革等，污染源管理的政策制度不斷完善。

一是明確了排污許可制為固定污染源環(huán)境管理核心制度。改革優(yōu)化整合了排污申報(bào)登記制度和排污許可制度，強(qiáng)化制度實(shí)施的剛性約束，明確排污許可證是企業(yè)排污的法律依據(jù)，是部門(mén)監(jiān)管執(zhí)法的主要法律文書(shū)。目前國(guó)家已初步構(gòu)建了較為完善的排污許可法規(guī)和技術(shù)規(guī)范體系，覆蓋所有固定污染源的排污許可制度基本建立。

二是加快推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”）制度改革。環(huán)評(píng)制度作為環(huán)境管理制度“老三項(xiàng)”①環(huán)境管理制度“老三項(xiàng)”指的是排污收費(fèi)制度、“三同時(shí)”制度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。之一，實(shí)施已有30 余年，實(shí)現(xiàn)與排污許可制有機(jī)銜接是確保污染源環(huán)境監(jiān)管體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2017 年國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》，明確環(huán)評(píng)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻，是申請(qǐng)排污許可證的前提和重要依據(jù)。同時(shí)改革將環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)管理由資質(zhì)管理調(diào)整為信用管理，強(qiáng)化了排污單位的主體責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府事中事后監(jiān)管職能。

三是實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理改革?！叭瑫r(shí)”制度也是環(huán)境管理制度“老三項(xiàng)”之一，而竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收行政許可是“三同時(shí)”制度實(shí)施的主要抓手。為深化“放管服”、落實(shí)項(xiàng)目單位主體責(zé)任，2017 年國(guó)家取消了環(huán)保驗(yàn)收行政許可，由項(xiàng)目單位自主開(kāi)展驗(yàn)收，并規(guī)范了相關(guān)程序和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)改革精神，納入排污許可管理的建設(shè)項(xiàng)目必須申領(lǐng)排污許可證后方可進(jìn)行調(diào)試、環(huán)保驗(yàn)收監(jiān)測(cè)及自主驗(yàn)收等。

四是不斷完善環(huán)境污染責(zé)任追究體系。為破解長(zhǎng)期存在的“違法成本低、守法成本高”困境，我國(guó)2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》賦予生態(tài)環(huán)境部門(mén)按日計(jì)罰、查封扣押等監(jiān)管權(quán)力，并通過(guò)具體配套辦法明確了細(xì)化的適用情形和實(shí)施程序，完善了環(huán)境污染行政責(zé)任追究體系。自1997 年重大環(huán)境污染事故罪被列入《刑法》以來(lái)，我國(guó)逐步建立了環(huán)境污染犯罪的刑事責(zé)任追究制度，在刑法實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)新情況適時(shí)修正完善環(huán)境污染犯罪的類型、定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)等，加大懲治環(huán)境污染犯罪力度，并先后3 次就環(huán)境污染刑事案件出臺(tái)專門(mén)司法解釋，為加大環(huán)境司法保護(hù)力度發(fā)揮了重要作用。2018 年，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，不斷研究完善環(huán)境污染民事責(zé)任追究體系。

五是實(shí)現(xiàn)排污費(fèi)改環(huán)境保護(hù)稅。2018 年我國(guó)首部綠色稅法《環(huán)境保護(hù)稅法》實(shí)施，排污費(fèi)全面改環(huán)境保護(hù)稅，通過(guò)建立多排多征、少排少征、不排不征和高危多征、低危少征的正向減排激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)加大治理力度，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，稅收促進(jìn)污染減排的導(dǎo)向效果初步顯現(xiàn)[6]。

1.3 實(shí)施機(jī)制不斷完善

逐步探索完善污染源環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的機(jī)制和模式，推動(dòng)各項(xiàng)監(jiān)管制度有效運(yùn)行和實(shí)施，提高污染源環(huán)境監(jiān)管的有效性。

一是強(qiáng)化陽(yáng)光執(zhí)法模式。為規(guī)避選擇性、被動(dòng)式、“運(yùn)動(dòng)式”等監(jiān)管行為，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，2015年起國(guó)家開(kāi)始推行隨機(jī)抽查制度，至2017 年全國(guó)所有市、縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)均已建立了“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管制度。同時(shí)，創(chuàng)新監(jiān)管模式，對(duì)污染源實(shí)施分級(jí)分類差異化網(wǎng)格化管理，建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單，促進(jìn)企業(yè)自覺(jué)守法。

二是完善環(huán)境行政執(zhí)法與司法銜接機(jī)制。通過(guò)制度建設(shè)對(duì)案件移送、法律監(jiān)督、線索通報(bào)、聯(lián)合辦案、聯(lián)合掛牌、聯(lián)席會(huì)議、案件雙向咨詢、信息共享機(jī)制等程序和機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，基本建立了環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的長(zhǎng)效工作機(jī)制，有力打擊了環(huán)境污染犯罪行為。

三是推動(dòng)監(jiān)督性監(jiān)測(cè)變執(zhí)法監(jiān)測(cè)。污染源監(jiān)測(cè)是評(píng)價(jià)排污單位治理設(shè)施運(yùn)行情況及排污狀況的重要手段，近幾年國(guó)家積極推進(jìn)污染源監(jiān)測(cè)改革，要求建立監(jiān)測(cè)與監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，推進(jìn)監(jiān)測(cè)與執(zhí)法同步。

1.4 監(jiān)管能力水平明顯提升

隨著物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)發(fā)展，各地積極運(yùn)用在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控、移動(dòng)執(zhí)法、衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)等科技智能化手段，通過(guò)“技防”與“人防”結(jié)合，促進(jìn)執(zhí)法效能提升。

一是加強(qiáng)移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用?！笆濉币詠?lái)，國(guó)家印發(fā)《環(huán)境監(jiān)察移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)建設(shè)指南》等，督促各地加強(qiáng)移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用，安排近20億中央財(cái)政補(bǔ)助資金支持地方開(kāi)展移動(dòng)執(zhí)法裝備等能力建設(shè)，北京、天津、江蘇等近20 個(gè)省份已實(shí)現(xiàn)移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)應(yīng)用全覆蓋。有的地區(qū)還配備了無(wú)人機(jī)、無(wú)人船等裝備，使現(xiàn)場(chǎng)勘查、取證等執(zhí)法活動(dòng)更加便利精準(zhǔn)。

二是信息化建設(shè)取得積極進(jìn)展。隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，環(huán)境信息化建設(shè)投入不斷加大，建設(shè)了全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)、重點(diǎn)排污單位污染排放在線監(jiān)控平臺(tái)等，污染源在線監(jiān)測(cè)和視頻監(jiān)控覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，推動(dòng)應(yīng)用污染治理設(shè)施用電工況監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)施重污染行業(yè)企業(yè)動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，基本形成了污染源管理的信息化支撐能力。

2 深化污染源環(huán)境監(jiān)管面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

2.1 政策制度運(yùn)行機(jī)制不健全

盡管近幾年污染源管理取得重大進(jìn)展，但部分政策仍沒(méi)有完全改革到位，運(yùn)行機(jī)制不健全，政策之間系統(tǒng)性協(xié)同性不足，排污許可制尚未做實(shí)，難以支撐總量控制、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)交易等精細(xì)化政策工具有效實(shí)施[7-9]。

一是亟須建立統(tǒng)一的排污許可證后監(jiān)管體系。目前尚未建立對(duì)排污許可執(zhí)行情況的監(jiān)管技術(shù)體系，執(zhí)法人員開(kāi)展按證排污現(xiàn)場(chǎng)檢查還缺乏具體可操作的執(zhí)法監(jiān)管指南，難以掌握監(jiān)管重點(diǎn)和執(zhí)法頻次等要求，監(jiān)管邊界不清晰。此外，排污許可執(zhí)行核算體系有待建立完善。

二是制度之間有機(jī)銜接不到位。目前環(huán)評(píng)與排污許可分類管理類別不盡一致，分級(jí)管理尚沒(méi)有實(shí)現(xiàn)深度融合，環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則和排污許可技術(shù)規(guī)范存在差異，兩項(xiàng)制度尚沒(méi)有實(shí)現(xiàn)充分銜接[10]?？偭靠刂婆c排污許可聯(lián)動(dòng)合力未形成，總量控制目標(biāo)方案與環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境承載力之間銜接力度不夠。重點(diǎn)排污單位名錄的篩選原則、范圍跟排污許可重點(diǎn)管理排污單位沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全一致。環(huán)境應(yīng)急管理要求尚沒(méi)有完全納入排污許可，造成多頭管理、要求不明確。排污許可管理范圍與環(huán)境保護(hù)稅征管口徑不一致，環(huán)境保護(hù)稅核算方法尚未統(tǒng)一到各行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范上來(lái)。

三是部門(mén)協(xié)作機(jī)制不順暢。地方管理、監(jiān)測(cè)與執(zhí)法部門(mén)“各自為政”，相互之間體制不順暢、信息不對(duì)稱、聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，監(jiān)督執(zhí)法聯(lián)動(dòng)合力不夠，尤其是“測(cè)管聯(lián)動(dòng)”效能發(fā)揮不暢，在以監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為支撐的排污許可監(jiān)管執(zhí)法方面缺乏有力保障。

四是對(duì)監(jiān)管者的可問(wèn)責(zé)性差。目前對(duì)環(huán)境監(jiān)管者的激勵(lì)約束機(jī)制尚不完善，司法、公眾監(jiān)督不足，而行政問(wèn)責(zé)機(jī)制亟待改進(jìn)，一些地方在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)污染防治目標(biāo)的過(guò)程中出現(xiàn)了“重結(jié)果、輕過(guò)程”“層層加碼”等現(xiàn)象[8,11]。此外由于配套立法不完善，部分地方環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)大、權(quán)力尋租的現(xiàn)象仍然存在[12]。

2.2 能力保障嚴(yán)重不足

隨著污染源環(huán)境監(jiān)管職能的增加和下沉，基層部門(mén)事中事后的監(jiān)管負(fù)荷大幅增加，由于體制改革尚未完全到位，編制、技術(shù)、設(shè)備等能力不足問(wèn)題更加凸顯，長(zhǎng)久以來(lái)“小馬拉大車、權(quán)能不匹配”問(wèn)題仍未得到真正解決，難以支撐精準(zhǔn)、科學(xué)的監(jiān)管工作。

一是專業(yè)監(jiān)管人員不足。當(dāng)前部分地方機(jī)構(gòu)改革未完全到位，由于編制限制，隊(duì)伍建設(shè)沒(méi)有真正統(tǒng)一起來(lái)。機(jī)構(gòu)改革后監(jiān)管范圍擴(kuò)大、對(duì)象激增、類型增多，建立綜合執(zhí)法隊(duì)伍面臨執(zhí)法范圍擴(kuò)大、行政事務(wù)增加而執(zhí)法專業(yè)性不足的窘境[7]。

二是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)亟待完善。隨著執(zhí)法監(jiān)測(cè)的力度和范圍逐步增大，對(duì)重金屬、危險(xiǎn)化學(xué)品等有毒有害物質(zhì)及新型污染物的執(zhí)法監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)亟待完善。在線監(jiān)測(cè)技術(shù)和管理體系仍不完善，技術(shù)儲(chǔ)備不足，在線監(jiān)測(cè)設(shè)備驗(yàn)收規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)跟不上。

三是基層基礎(chǔ)能力嚴(yán)重不足。改革后污染源環(huán)境監(jiān)管職能主要由區(qū)縣級(jí)承擔(dān)，與長(zhǎng)期以來(lái)市級(jí)為主、區(qū)縣級(jí)補(bǔ)充相比發(fā)生重大調(diào)整。區(qū)縣級(jí)污染源監(jiān)測(cè)能力十分薄弱，污染預(yù)警、應(yīng)急能力不足問(wèn)題突出，部分地方執(zhí)法車輛保障不足，監(jiān)管執(zhí)法信息化、智能化手段運(yùn)用不夠，難以支撐專業(yè)化、精細(xì)化的監(jiān)管工作。地方監(jiān)管能力建設(shè)投入有待提升。

2.3 污染源數(shù)據(jù)管理體系不完善

隨著污染源管理體系不斷完善產(chǎn)生了海量數(shù)據(jù)，而對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、協(xié)同統(tǒng)一、資源共享、開(kāi)發(fā)應(yīng)用等支持和服務(wù)能力亟待同步提升。

一是自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)管理不到位。長(zhǎng)期以來(lái)，排污單位監(jiān)測(cè)主體責(zé)任嚴(yán)重缺失，進(jìn)入“十三五”，自行監(jiān)測(cè)制度逐步建立，但許多企業(yè)沒(méi)有完成從“要我守法”到“我要守法”的意識(shí)轉(zhuǎn)變，加之相關(guān)部門(mén)監(jiān)管和懲戒仍不到位，自行監(jiān)測(cè)信息有效性和采信度亟待提高[9,13]。另外，尚未建立統(tǒng)一的自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用于行政處罰和排污許可管理的途徑，海量自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用明顯不足[14]。污染源在線監(jiān)測(cè)的法律地位不明確，在線監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)行及監(jiān)管、處罰等內(nèi)容缺少統(tǒng)一規(guī)范，在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用于處罰仍有一定制約[15]。

二是污染源數(shù)據(jù)多頭管理。污染源數(shù)據(jù)資源的管理和應(yīng)用還存在明顯不足，信息化建設(shè)各自為政、重復(fù)建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)深層次互聯(lián)互通、資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制不健全，應(yīng)用“煙囪”和數(shù)據(jù)“孤島”林立，信息資源開(kāi)發(fā)利用程度低，綜合支撐能力弱。

2.4 重監(jiān)管輕服務(wù)現(xiàn)象突出

污染源治理不是純粹單向度的管控，監(jiān)管的目標(biāo)也不在于懲罰，而是要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者的良性互動(dòng)與責(zé)任均衡，各項(xiàng)法律法規(guī)和政策制度得到遵守，其中相關(guān)守法和引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制建設(shè)至關(guān)重要。當(dāng)前重監(jiān)管現(xiàn)象比較突出，而守法引導(dǎo)服務(wù)體系建設(shè)較不完善[7,16]。

一是企業(yè)守法援助仍不到位。企業(yè)環(huán)境管理能力不足問(wèn)題比較突出，環(huán)境治理市場(chǎng)體系不完善，而現(xiàn)階段長(zhǎng)效穩(wěn)定的政策機(jī)制建設(shè)不足，各項(xiàng)管理政策和技術(shù)要求變化快，被監(jiān)管者亟須信息和服務(wù)援助，從而以更高效、更低成本方式達(dá)到監(jiān)管要求。

二是政策協(xié)同性差，激勵(lì)機(jī)制不完善。目前我國(guó)污染源環(huán)境監(jiān)管變革主要依賴自上而下的組織，對(duì)自下而上的守法合作的促進(jìn)明顯不足，只有激勵(lì)被監(jiān)管者自主守法，才能改善守法氛圍。環(huán)境保護(hù)稅、排污權(quán)交易等制度運(yùn)行中，由于缺乏配套政策，企業(yè)通過(guò)清潔生產(chǎn)、污染深度治理等實(shí)現(xiàn)的污染物排放削減效益難以落實(shí)，挫傷了企業(yè)主動(dòng)減排的積極性。

3 持續(xù)強(qiáng)化污染源環(huán)境監(jiān)管與服務(wù)的建議

“十四五”時(shí)期，環(huán)境污染治理工作更加突出科學(xué)、依法、精準(zhǔn)、高效，需在前期污染源環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)相關(guān)改革措施，提高關(guān)鍵政策制度運(yùn)行有效性，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)和專業(yè)水平，提升污染源環(huán)境監(jiān)管的技術(shù)權(quán)威，著力建設(shè)企業(yè)守法引導(dǎo)服務(wù)體系，加大監(jiān)管透明性，建立盡職免責(zé)、失職追責(zé)機(jī)制。圖1 為完善污染源環(huán)境監(jiān)管與服務(wù)體系的思路框架。

圖1 完善污染源環(huán)境監(jiān)管與服務(wù)體系的思路框架

3.1 完善統(tǒng)一高效的制度實(shí)施運(yùn)行機(jī)制

排污許可一證式管理模式高效運(yùn)行的關(guān)鍵在于各項(xiàng)污染源管理制度精簡(jiǎn)合理、銜接順暢，繼續(xù)以排污許可制度改革為抓手，推動(dòng)關(guān)鍵政策工具有機(jī)銜接，提高監(jiān)管效能。

一是強(qiáng)化制度協(xié)同。盡快推動(dòng)環(huán)評(píng)與排污許可從技術(shù)體系、審批權(quán)限、分類管理等方面實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接。加快推進(jìn)重點(diǎn)污染物排放總量控制制度改革，以排污許可制為基礎(chǔ)，建立由下向上的企事業(yè)單位總量控制制度和基于環(huán)境質(zhì)量改善的排污許可限值響應(yīng)機(jī)制。將環(huán)境應(yīng)急預(yù)案、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制等管理要求納入許可證范圍，為一證式監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。制定以排污許可證執(zhí)行核算和評(píng)估結(jié)果為依據(jù)的環(huán)境保護(hù)稅復(fù)核方式。

二是建立統(tǒng)一的證后監(jiān)管體系。將自主驗(yàn)收、自行監(jiān)測(cè)、環(huán)境應(yīng)急管理等統(tǒng)一納入事中事后監(jiān)管體系。提升監(jiān)管的規(guī)范化和有效性，制定統(tǒng)一的排污許可證實(shí)施監(jiān)管辦法。通過(guò)排污許可執(zhí)行報(bào)告與在線監(jiān)測(cè)、執(zhí)法監(jiān)測(cè)等數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，建立完善的排污許可執(zhí)行核算體系，經(jīng)核算后的污染物排放量可作為環(huán)境統(tǒng)計(jì)、重點(diǎn)污染物排放總量核算、環(huán)境保護(hù)稅復(fù)核等主要依據(jù)。

三是形成監(jiān)管合力?；鶎迎h(huán)保機(jī)構(gòu)各部門(mén)要打破壁壘、強(qiáng)化協(xié)同，開(kāi)展基于排污許可證的部門(mén)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)縣級(jí)機(jī)構(gòu)“局隊(duì)站”合一，形成污染源日常監(jiān)管的強(qiáng)大合力，從源頭上避免多頭管理。

四是加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管。國(guó)家層面制定統(tǒng)一的監(jiān)管執(zhí)法指南和分行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法操作手冊(cè)，細(xì)化職責(zé)、程序和要求，以科學(xué)合理的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)提升監(jiān)管有效性，推動(dòng)監(jiān)管者自主守法、依法監(jiān)管，建立環(huán)境監(jiān)管盡職免責(zé)、失職追責(zé)機(jī)制。地方因地制宜制定環(huán)境處罰案件自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，將環(huán)保執(zhí)法裁量權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子。完善行政問(wèn)責(zé)、司法監(jiān)督、公眾參與的監(jiān)管機(jī)制，促使監(jiān)管者自身守法敬業(yè)、規(guī)范地開(kāi)展監(jiān)管任務(wù)。

3.2 打造完備的能力保障體系

推進(jìn)基層綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化基礎(chǔ)能力保障，加大技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系支持，提高監(jiān)管專業(yè)化水平，提升監(jiān)管的技術(shù)權(quán)威，為精準(zhǔn)治污提供技術(shù)支撐。

一是建立監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。污染源環(huán)境監(jiān)管專業(yè)化、法制化要求高，建設(shè)一支高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管隊(duì)伍是基礎(chǔ)保障。根據(jù)綜合行政執(zhí)法改革等要求，研究建立人才隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為抓手，加快推進(jìn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

二是著力解決能力不足問(wèn)題。提升基層污染源監(jiān)測(cè)技術(shù)能力，配備揮發(fā)性有機(jī)物等熱點(diǎn)污染物便攜式監(jiān)測(cè)設(shè)備，為環(huán)境執(zhí)法提供技術(shù)保障。完善執(zhí)法監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，明確在線監(jiān)測(cè)的定位、管理要求和技術(shù)體系。推進(jìn)綜合行政執(zhí)法裝備標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，盡快將環(huán)境執(zhí)法車輛納入執(zhí)法執(zhí)勤車輛配備序列。研究在國(guó)家或省級(jí)層面設(shè)立能力建設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，開(kāi)展特色示范和規(guī)范化能力建設(shè)。

三是加強(qiáng)自行監(jiān)測(cè)體系建設(shè)和管理。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)的宣貫和監(jiān)督檢查，強(qiáng)化企業(yè)的法律意識(shí)和主體意識(shí)，督促完善內(nèi)部質(zhì)量管理制度。加強(qiáng)對(duì)第三方運(yùn)維和社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，加大對(duì)弄虛作假行為的懲處。

四是強(qiáng)化信息化管理與應(yīng)用能力。各地結(jié)合實(shí)際建設(shè)統(tǒng)一的污染源環(huán)境監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)，各業(yè)務(wù)平臺(tái)加強(qiáng)與排污許可管理平臺(tái)銜接，消除信息“孤島”，促進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同，盡快實(shí)施一證式信息化管理，覆蓋污染源管理全流程。推動(dòng)污染源信息資產(chǎn)的管理和利用，逐步實(shí)現(xiàn)由“數(shù)據(jù)大”向“大數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)變，打造污染源管理的“大腦”，智能開(kāi)展污染預(yù)警。

3.3 構(gòu)建環(huán)境守法引導(dǎo)服務(wù)體系

政府部門(mén)在堅(jiān)持依法依規(guī)監(jiān)管基礎(chǔ)上，也應(yīng)注重提供有力有效服務(wù)，加大企業(yè)守法援助服務(wù)力度，建立有效的企業(yè)守法激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建新型高效的監(jiān)管和服務(wù)體系。

一是加大守法援助服務(wù)。完善環(huán)境污染治理服務(wù)市場(chǎng)體系，積極搭建企業(yè)服務(wù)平臺(tái)，引導(dǎo)企業(yè)清潔生產(chǎn)、高效治污。行業(yè)主管部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)要分工協(xié)作、共同發(fā)力，加強(qiáng)對(duì)困難企業(yè)技術(shù)幫扶，開(kāi)展“一對(duì)一”指導(dǎo)和服務(wù)，推動(dòng)“小環(huán)?！毕颉按蟓h(huán)?！鞭D(zhuǎn)變[17]。同時(shí)利用便捷的信息技術(shù)做好企業(yè)守法援助，提高企業(yè)的守法能力。

二是提升監(jiān)管透明性。透明即公開(kāi)，強(qiáng)化管理制度、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的宣傳，加大許可證申領(lǐng)、自行監(jiān)測(cè)等培訓(xùn)，加強(qiáng)監(jiān)管人員與企業(yè)的零距離對(duì)接和良性互動(dòng)。改變政府唱“獨(dú)角戲”的現(xiàn)狀，推動(dòng)信息及時(shí)公開(kāi)和共享，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾三方互動(dòng)平臺(tái)，完善信訪舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

三是完善守法激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)市場(chǎng)、財(cái)稅、行政等手段引導(dǎo)企業(yè)自主守法，加大信用評(píng)價(jià)、差別電價(jià)水價(jià)、稅收優(yōu)惠等政策協(xié)同。在國(guó)家或省級(jí)層面研究建立企業(yè)自主報(bào)告和及時(shí)糾正環(huán)境違規(guī)行為的激勵(lì)機(jī)制，依法減輕或免除處罰，以低成本高效率方式促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)守法。