陳永寶

(金華市水旱災(zāi)害防御技術(shù)中心，浙江 金華 321013)

隨著我國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化的快速發(fā)展，在河運(yùn)管轄的范圍內(nèi)，堤壩防護(hù)數(shù)量的不斷增加以及河兩側(cè)建筑物的不斷增長(zhǎng)，對(duì)于河流防洪而言建筑物在發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的同時(shí)也存在一定的不良影響[1]，即分布在河道范圍內(nèi)的項(xiàng)目改變了水流的流動(dòng)模式，對(duì)河道局部沖淤的規(guī)律性造成了較大影響[2]。近年來(lái)我國(guó)洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生，受災(zāi)嚴(yán)重，造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，為此，工程建設(shè)過(guò)程中實(shí)施洪災(zāi)評(píng)價(jià)及治理十分必要。針對(duì)洪災(zāi)發(fā)生概率和洪災(zāi)將帶來(lái)的損失用數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，根據(jù)預(yù)判采取相應(yīng)的措施，可在很大程度上為人民安全提供保障，減少損失。[3]。本文對(duì)金華江流域防洪評(píng)價(jià)與治理體系進(jìn)行了創(chuàng)新研究，有助于提高金華江流域的抵御災(zāi)害能力和災(zāi)后恢復(fù)能力。

1 金華江流域防洪能力現(xiàn)狀

1.1 金華江流域現(xiàn)狀

金華江是錢塘江水系最大的支流，發(fā)源于磐安縣龍烏尖，向西流至蘭溪馬公灘與衢江匯合。干流上游和諸支流散布于黃土丘陵間；中、下游穿行于金衢盆地東部。河道全長(zhǎng)194.5km，流域面積6781.6km2，多年平均流量153.4m3/s，年徑流量53億m3，自然落差458m，水能理論蘊(yùn)藏量2.37萬(wàn)kW。沿江有很多工業(yè)企業(yè)，其污水處理存在不達(dá)標(biāo)排放現(xiàn)象，除了江域存在的有機(jī)物污染外，此為主要污染源。

多年來(lái)，金華市在加大市財(cái)政對(duì)江河源頭地區(qū)縱向補(bǔ)償力度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深入探索，開(kāi)創(chuàng)性地提出了上下游之間橫向補(bǔ)償機(jī)制：若上游水質(zhì)改善，則下游政府付給上游政府補(bǔ)償款；若上游水質(zhì)惡化，則上游給下游付賠償金。2019年，金華市江河干流所有斷面穩(wěn)定達(dá)到Ⅲ類以上水質(zhì)，并列全省第一；金華市水質(zhì)指數(shù)同比下降10%，歷年最好；8個(gè)縣級(jí)以上飲用水源中有4個(gè)達(dá)到Ⅰ類水水質(zhì)，全省第一。連續(xù)5年奪得治水大禹鼎，被認(rèn)定為全國(guó)首批12個(gè)率先完成黑臭水體治理的城市。

1.2 防洪韌性建設(shè)分析

從金華市的防洪建設(shè)整體布局來(lái)看，逐步出現(xiàn)了城市和鄉(xiāng)下發(fā)展不均衡的態(tài)勢(shì)。隨著城市化迅猛發(fā)展，作為浙江省中心城市的金華市的聚集效應(yīng)尤其明顯，由此帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，主城區(qū)尤為顯著。所以，城市管理人員在防洪整體規(guī)劃及后續(xù)建設(shè)中的重點(diǎn)和注意力均放在了主城區(qū)，疏忽了周圍的小城鎮(zhèn)及農(nóng)村的防洪建設(shè)管理，主要表現(xiàn)在防洪設(shè)備與規(guī)劃沒(méi)有實(shí)現(xiàn)更新?lián)Q代，其次是既有的防洪工程設(shè)備過(guò)于破舊，缺少管理和維護(hù)。

防洪韌性指一個(gè)地區(qū)防洪設(shè)防以及災(zāi)后恢復(fù)的能力。金華市2010—2019年洪災(zāi)經(jīng)濟(jì)損失對(duì)比見(jiàn)圖1。由圖1可以看出，金華市2010—2019年期間，農(nóng)業(yè)方面的直接經(jīng)濟(jì)損失在所有直接經(jīng)濟(jì)損失中占據(jù)的比例非常大，除2015年、2017年和2018年以外，其他年份的比重都超過(guò)了50%，最高是2014年，其比重超過(guò)90%，2016年也接近90%。由此可以看出，金華市洪災(zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失中農(nóng)村占比較高，主要原因是市區(qū)的防洪基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備較完善，且管理規(guī)范，因此需盡快提高農(nóng)村的防災(zāi)抗災(zāi)能力。農(nóng)村要想實(shí)現(xiàn)抵抗洪澇災(zāi)害能力的提升、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的增強(qiáng)、農(nóng)業(yè)種植環(huán)境的改變、城市糧食安全得到保障，首要前提是建設(shè)和完善農(nóng)村防洪工程[6]。金華市的防洪韌性的建設(shè)非常不平衡，要提升金華市防洪實(shí)力，提高城市韌性，需提高金華市農(nóng)村地區(qū)的防洪水平，解決農(nóng)業(yè)種植業(yè)的防澇問(wèn)題。

圖1 金華市2010—2019年洪災(zāi)經(jīng)濟(jì)損失對(duì)比情況

由圖1可以看出，金華市2010—2020年期間，農(nóng)業(yè)方面的經(jīng)濟(jì)損失在所有經(jīng)濟(jì)損失中占據(jù)的比例非常大，除了2015年以外，其他年份的比重都超過(guò)了50%，最高為2014年，其比重超過(guò)90%，2016年也接近90%，此兩年內(nèi)基本所有的損失都是農(nóng)村的損失即使在2020年，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備得到一定改善的情況下，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)損失比重依然達(dá)到了53%。由此可以看出，洪水的破壞作用給農(nóng)田造成的經(jīng)濟(jì)損失占據(jù)著很大一部分，導(dǎo)致農(nóng)田經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有辦法得到保障，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全方面也面臨著非常巨大的洪澇威脅。因此，金華市農(nóng)村的防洪韌性建設(shè)非常不平衡，應(yīng)給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更多的關(guān)注，提高其防洪建設(shè)情況。

2 存在的不足

2.1 金華江流域排洪管網(wǎng)系統(tǒng)管理混亂

金華市排水管網(wǎng)、設(shè)備未全面覆蓋，尚有遺漏，監(jiān)督管理工作存在不足。金華市排水管網(wǎng)的鋪設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相比其他城市已經(jīng)很高，甚至一些區(qū)域已達(dá)到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，但是在建設(shè)及日常管理中仍存在一些問(wèn)題，如管道內(nèi)淤堵致使排水能力下降等。城市的不斷發(fā)展給排水也帶來(lái)了很大壓力，解決這一問(wèn)題的重點(diǎn)是提高城市排水管網(wǎng)的監(jiān)督水平以及系統(tǒng)的管理能力。目前并沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)來(lái)制約和監(jiān)管排水管網(wǎng)系統(tǒng)的運(yùn)行，使政府監(jiān)管部門(mén)、網(wǎng)絡(luò)媒體和廣大市民未能實(shí)現(xiàn)顯著的監(jiān)督作用。

近年來(lái)盡管金華市的有關(guān)防洪部門(mén)在防洪控制上取得了一些成績(jī)，評(píng)價(jià)與治理方面的能力有所提升，但在實(shí)際操作過(guò)程中依然有很多問(wèn)題需要行政管理部門(mén)進(jìn)行深入分析[4]。構(gòu)建及治理具有防洪韌性的城市，依賴于一個(gè)效果顯著的政府來(lái)實(shí)現(xiàn)，金華市政府想要成為對(duì)每一個(gè)可能損壞金華江流域的潛在災(zāi)難進(jìn)行快速有效反應(yīng)的實(shí)戰(zhàn)性政府，首先要求各管理部門(mén)明確分工，各自切實(shí)履行職責(zé)，確保每個(gè)單元都能夠在應(yīng)對(duì)災(zāi)難時(shí)發(fā)揮最大作用。除此之外，經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展帶來(lái)分工的細(xì)致化，每個(gè)體系內(nèi)單元配合頻率不斷增加，并且逐漸復(fù)雜化，如果一個(gè)體系單元產(chǎn)生問(wèn)題，將帶來(lái)連鎖效應(yīng)，致使整個(gè)防洪評(píng)價(jià)與治理體系受到影響。

2.2 社區(qū)與城區(qū)減災(zāi)防災(zāi)教育不足

社區(qū)是城市居民主要活動(dòng)的地方，為了提高社區(qū)居民的抗災(zāi)意識(shí)，增強(qiáng)社區(qū)居民的抗災(zāi)技能，要對(duì)社區(qū)居民普及減災(zāi)知識(shí)，使居民能很好地保護(hù)自己，而且可作為社區(qū)應(yīng)災(zāi)時(shí)的主要力量來(lái)加強(qiáng)社區(qū)的保護(hù)功能，使災(zāi)后重建工作能夠快速地得到開(kāi)展?，F(xiàn)階段社區(qū)的減災(zāi)防災(zāi)知識(shí)在宣傳上還存在一些問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：?社區(qū)對(duì)防災(zāi)教育的宣傳工作重視程度不夠，特別是鄉(xiāng)村地區(qū)，這些地區(qū)易發(fā)生洪澇災(zāi)害，抗災(zāi)能力弱，給社區(qū)居民的安全造成了不利影響[14]；?社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)教育主要是通過(guò)政府部門(mén)和社區(qū)街道辦或村委會(huì)組織發(fā)起的，居民和社會(huì)團(tuán)體大多是被動(dòng)接受；?社區(qū)防災(zāi)的能力不足，對(duì)于后續(xù)工作的開(kāi)展沒(méi)有相關(guān)部門(mén)來(lái)進(jìn)行監(jiān)督和管理，防災(zāi)減災(zāi)的工作開(kāi)展得不是很積極；?社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育體系不夠完善，在社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)過(guò)程中，金華市未形成一套專門(mén)的體系來(lái)加以防范，在日常的宣傳教育過(guò)程中，也沒(méi)有規(guī)章制度可遵循，使得從事宣傳教育工作的人員不多，沒(méi)有形成全面的教育宣傳系統(tǒng)。

金華市大部分是山地，受地域影響，極易發(fā)生局部的洪澇災(zāi)害，而城郊居民大多是傍山地生活，生產(chǎn)方式和基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱，當(dāng)發(fā)生洪澇災(zāi)害時(shí)，和城區(qū)居民相比，更易發(fā)生意外，有時(shí)還會(huì)有生命危險(xiǎn)。金華市2010—2019年城郊與市區(qū)因洪災(zāi)死亡和失蹤人數(shù)對(duì)比情況見(jiàn)圖2。由圖2可以看出，在2010—2019年間，金華市城郊居民由于洪澇災(zāi)害出現(xiàn)死亡和失蹤的人數(shù)在全市的占比達(dá)到了93%，出現(xiàn)這一結(jié)果的原因是金華江流域城郊居民的防洪減災(zāi)意識(shí)相對(duì)薄弱、缺乏正確的防洪減災(zāi)知識(shí)和技能，以及居民的參與程度低；金華江流域政府在防洪減災(zāi)教育方面重視程度不夠，大多數(shù)居民的思維仍停留在過(guò)去。金華江流域的防洪減災(zāi)教育和相關(guān)資源主要集中在城區(qū)，城郊地區(qū)在這些方面還存在很多不足，導(dǎo)致金華江流域城郊居民缺乏洪澇災(zāi)害知識(shí)的儲(chǔ)備，防洪減災(zāi)意識(shí)相對(duì)薄弱，居民的自救逃生能力較差。造成此種情況的原因是不夠關(guān)注城郊的人文防洪治理，一是區(qū)域側(cè)重點(diǎn)不同，二是人文教育缺乏。因此，提高居民防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)和自救逃生能力迫在眉睫。

圖2 金華市2010—2019年城郊與市區(qū)因洪災(zāi)死亡和失蹤人數(shù)對(duì)比情況

3 治理措施

3.1 提高政府部門(mén)管理能力

3.1.1 完善防洪部門(mén)的相關(guān)管理職能

洪澇災(zāi)害的應(yīng)對(duì)需要政府多個(gè)部門(mén)的共同努力，比如水利、氣象、民政、財(cái)政、應(yīng)急、衛(wèi)生和保險(xiǎn)部門(mén)等。如要處理洪澇災(zāi)害，就要以政府的其中一個(gè)部門(mén)作為主體，來(lái)協(xié)調(diào)各部門(mén)的工作，共同來(lái)治理洪澇災(zāi)害。這就要求在災(zāi)難前要預(yù)防、災(zāi)難來(lái)臨時(shí)要進(jìn)行及時(shí)應(yīng)對(duì)、在災(zāi)后要重新組建等[5]，如金華市防汛抗旱指揮部，提高對(duì)其治理的水準(zhǔn)，可以通過(guò)下面幾方面來(lái)加以改進(jìn)：

a.災(zāi)前的預(yù)防階段。要統(tǒng)籌、安排和管理好金華市的管道河網(wǎng)系統(tǒng)的防洪監(jiān)督工作，在雨季來(lái)臨之前對(duì)排洪需求進(jìn)行排查，如發(fā)現(xiàn)管道系統(tǒng)出現(xiàn)損壞或效能降低的情況，則要要求管道所有權(quán)單位對(duì)其進(jìn)行修復(fù)和加以改造，并進(jìn)行二次排查。在制定防洪規(guī)劃預(yù)案時(shí)，要適應(yīng)管道河網(wǎng)系統(tǒng)的排洪要求。而氣候的變化和人為活動(dòng)的影響，使金華市的降雨量很大，原來(lái)的排洪系統(tǒng)不能滿足城市的需求，這就要求通過(guò)立法的方式，來(lái)提高金華市的洪水排水系統(tǒng)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并且要整治那些未達(dá)標(biāo)的河道或管道。

b.災(zāi)后的重建階段。指揮部需要對(duì)金華市的防洪資訊和災(zāi)后信息進(jìn)行整合，積極投身到重建工作中來(lái)。主要表現(xiàn)在要恢復(fù)城市的防洪系統(tǒng)，疏通各種河道和管網(wǎng)系統(tǒng)，加快防洪設(shè)施的正常使用[6]以及思考在面對(duì)災(zāi)難發(fā)生時(shí)如何應(yīng)對(duì)。對(duì)每次洪災(zāi)數(shù)據(jù)加以分析，找出在災(zāi)前預(yù)防中出現(xiàn)的紕漏和不足之處，提出整改方案，并且把災(zāi)后重建的工作交給相關(guān)部門(mén)，讓其加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升城市防洪能力，提高防洪的韌性水準(zhǔn)。

3.1.2 明晰各部門(mén)職能邊界

作為防洪指揮部門(mén)，要做好統(tǒng)籌兼顧工作，這就需要各部門(mén)之間的相互配合，即各部門(mén)之間的緊密合作，而不是相互推卸責(zé)任。首先要完善部門(mén)的職權(quán)制度，明確每個(gè)部門(mén)之間的職能和所要行使權(quán)力的范圍。加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，用法律的方式，來(lái)防患于未然，防止浪費(fèi)公共資源[7]。要加大部門(mén)間的合作共贏模式，規(guī)范化、制度化提升政府部門(mén)的績(jī)效。在進(jìn)行改革的過(guò)程中要堅(jiān)決落實(shí)各項(xiàng)政府職能、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的一致性和整體性，明確各部門(mén)間的分工，加強(qiáng)部門(mén)間的合作，做到責(zé)權(quán)明確、邊界嚴(yán)格。

3.2 加強(qiáng)金華江流域防洪與治理教育

3.2.1 提高防災(zāi)教育服務(wù)供給效率

現(xiàn)有的防災(zāi)減災(zāi)教育存在只重視形式、不重視效果的情況，因此需要有關(guān)部門(mén)在工作中落實(shí)防災(zāi)教育的監(jiān)管職能，厘清部門(mén)和部門(mén)之間的責(zé)任，增加各個(gè)部門(mén)在減災(zāi)防災(zāi)教育過(guò)程中的默契程度。與教育部門(mén)合作，促進(jìn)防災(zāi)教育進(jìn)校園，提升學(xué)生們的防災(zāi)意識(shí)。監(jiān)督部門(mén)要從實(shí)際情況著手，明晰各部門(mén)之間的職責(zé)，通過(guò)防災(zāi)教育的實(shí)施，來(lái)督促其他專業(yè)部門(mén)履行其相關(guān)職責(zé)，保證防災(zāi)教育的效果，提高政府監(jiān)管部門(mén)的服務(wù)效率。

3.2.2 完善社區(qū)內(nèi)防災(zāi)教育

社區(qū)是居民日常生活的地方，要對(duì)社區(qū)功能加以利用，加強(qiáng)日常防災(zāi)宣傳教育，在社區(qū)內(nèi)開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)教育工作，建立防災(zāi)教育的宣傳平臺(tái)。若社區(qū)遭受到洪澇災(zāi)害，社區(qū)居民可以根據(jù)掌握的正確的防洪知識(shí)，迅速作出正確的反應(yīng)，從而降低災(zāi)害對(duì)社區(qū)造成的不利影響，保護(hù)社區(qū)居民的人身安全，同時(shí)使財(cái)產(chǎn)損失降到最低，有效緩解城市系統(tǒng)的壓力。

4 結(jié) 語(yǔ)

本文針對(duì)金華江流域防洪評(píng)價(jià)與治理體系存在的問(wèn)題，提出社區(qū)與城區(qū)防災(zāi)減災(zāi)教育存在的不足，從金華江流域防洪評(píng)價(jià)與治理水平及治理教育兩個(gè)方面，提出了加強(qiáng)流域防洪與治理教育，提高防災(zāi)教育服務(wù)供給效率，完善社區(qū)內(nèi)防災(zāi)教育的對(duì)策，從而提高金華江流域的抵御災(zāi)害能力和災(zāi)后恢復(fù)能力，對(duì)金華江流域防洪安全具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)可促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全建設(shè)，保障人民財(cái)產(chǎn)安全。