陳 英

（中山西部外環(huán)高速公路有限公司，廣東 中山 528451）

1 “BOT+EPC”模式相關(guān)基礎(chǔ)理論綜述

1.1 BOT模式的含義和BOT模式的操作特點

BOT是建設(shè)、經(jīng)營、移交3個詞語的英文單詞首字母的縮寫，是一種從建設(shè)到經(jīng)營再到移交的國際通行的項目投融資管理模式，主要適用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這總模式的典型操作方法是政府部門授予某一項目所在地或多家國有企業(yè)或社會資本合資成立項目公司，對某一特定基礎(chǔ)設(shè)施項目進行建設(shè)以特許經(jīng)營權(quán)的方式少量投資，以項目進行大量融資，約定經(jīng)營年限，在規(guī)定的期限內(nèi)具有對項目的經(jīng)營權(quán)，通過項目本身的經(jīng)營收入支付償還債務(wù)，特許經(jīng)營權(quán)到期無條件移交政府。

重大項目建設(shè)需要與當(dāng)?shù)卣⒄?，對項目的可行性進行全面調(diào)研，個別項目周期時間跨度長達數(shù)十年，期間存在的不確定因素很多，采用BOT項目的管理模式，政府不提供所需資金擔(dān)保。BOT項目只能使用參與建設(shè)方自有資金和項目未來收益實現(xiàn)融資，融資成本相對較高，同時BOT項目的投資屬于高風(fēng)險投資。因此，BOT模式的主要特點可以總結(jié)概括為投資規(guī)模大、融資成本高、運營周期長、潛在風(fēng)險因素多[1]。

1.2 EPC模式的概念和操作特點

EPC是工程、采購、建筑承包商3個詞語的英文單詞首字母的縮寫，合并理解為工程總承包，具體含義是指總承包單位按照合同約定，由總承包商承擔(dān)工程全部責(zé)任的工程建設(shè)模式。從事工程總承包施工的工程公司必須是獨立的法人企業(yè)并且具有從事工程施工的專業(yè)資質(zhì)，在EPC總承包施工模式下，項目公司需要具備為業(yè)主提供從立項到竣工的全過程服務(wù)的能力。因此，在總承包施工中采用EPC模式，基本特點是節(jié)約了時間成本，吸引社會資本參與，可以解決融資難的問題，緩減政府承擔(dān)債務(wù)的壓力外，可以彌補政府對建設(shè)團隊管理的不足[2]。

1.3 “BOT+EPC”模式及項目運營特點

“BOT+EPC”模式可以理解為政府向某企事業(yè)單位頒發(fā)特許經(jīng)營權(quán)，允許其在一定期限內(nèi)進行高速公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，而企事業(yè)單位在高速公路建設(shè)中采用總承包建設(shè)管理模式，特許期滿后設(shè)施移交給政府管理。這種模式的運營特點是需要具備雄厚資金和擁有先進技術(shù)[3]。

2 當(dāng)前普遍推行的BOT模式內(nèi)涵及管理特點

2.1 BOT模式的本質(zhì)

BOT模式的本質(zhì)是政府部門與社會資本共同融資建設(shè)的管理方式。這種管理方式對推動國家交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有非常重要的意義，體現(xiàn)有利于降低了項目成本，完善政府職能轉(zhuǎn)變，以及有效控制基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)風(fēng)險。

2.2 BOT模式有利于解決管理風(fēng)險

高速公路建設(shè)周期長、風(fēng)險高。因此，從投資的角度分析BOT模式存在一定的風(fēng)險挑戰(zhàn)；將政府部門與社會資本共同成立的項目公司作為融資主體，有利于減輕政府部門的資金管理壓力。由項目公司具體負(fù)責(zé)BOT項目融資建設(shè)，管理風(fēng)險由項目公司承擔(dān)。但是，融資管理模式融資仍存在管理風(fēng)險。探討融資管理為創(chuàng)新“BOT+EPC”管理模式融資管理積累融資管理經(jīng)驗。

3 BOT項目管理的現(xiàn)狀與問題

3.1 BOT項目管理現(xiàn)狀

近年來，受國際環(huán)境的影響，經(jīng)濟增長速度雖然放緩，但是我國國民經(jīng)濟穩(wěn)中向好，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資規(guī)模是前所未有的?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以為社會經(jīng)濟發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)和公共服務(wù)保障，提高社會資本利用率，穩(wěn)定促進就業(yè)機會。但是，在BOT模式項目管理貫穿于整個項目生命周期，在項目融資、工程建設(shè)、項目運營等項目實施的各個階段能否順利完成都存在不確定性。這種不確定性嚴(yán)重阻礙了項目的進程，甚至有導(dǎo)致項目毀滅的風(fēng)險。

3.2 BOT項目管理中存在的問題

（1）盲目上項目浪費資源配置。一些地方政府為了突出當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)成果，不顧實際具體情況，在缺乏對項目開展規(guī)劃調(diào)研前就啟動項目，盲目建設(shè)浪費了有限的資源配置，有些項目在建設(shè)過程中缺乏足夠資金的支持，難以達到設(shè)計規(guī)劃要求，也不利于收回投資成本。

（2）社會資本對項目的積極性不高。高速公路項目投入資金巨大，周期長，難以短期回收投資成本。高速公路項目中的大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目總投資較高，工期往往長達數(shù)年，存在很多不確定的因素，容易引發(fā)風(fēng)險的發(fā)生。這些項目必須要有強大的資本能力才能承受的。因此，社會資本參與項目的積極性不高。

（3）缺乏完善的項目管理評價體系。雖然政府部門會對高速公路建設(shè)項目提供一些財政補貼，但是實施項目本身的績效管理評價體系并不完善，在項目實施過程中，往往存在因項目管理制度不完善導(dǎo)致項目進度滯后、缺乏風(fēng)險控制能力等問題[4]。

（4）項目公司的實力和信譽無法確認(rèn)。目前，高速公路項目的運營主體是項目公司。對于在較短時間內(nèi)成立的項目公司，政府項目管理部門難以了解和掌握項目公司的誠信度和資金實力。

（5）貸款政策收緊，項目融資困難。國家對基建項目信貸政策進一步收緊，金融機構(gòu)對項目信貸更加謹(jǐn)慎，容易導(dǎo)致項目融資困難。為了解決這些問題，需要探索引入“BOT+EPC”模式管理高速公路項目。

4 高速公路項目施工應(yīng)用“BOT+EPC”模式的分析

4.1 應(yīng)用“BOT+EPC”模式管理高速公路項目的可行性

引進BOT項目投資方，共同出資組建項目公司有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拓寬項目的融資渠道；業(yè)主也是項目公司的股東，有利于完善項目公司的治理結(jié)構(gòu)，形成一種有效的制衡機制；由項目投資方承擔(dān)項目總承包任務(wù)，則承包商將在項目實施中從被動變?yōu)橹鲃?，以業(yè)主的身份對項目實施管理，有利于激發(fā)其管理活力，促進項目公司實施以業(yè)主的身份負(fù)責(zé)項目規(guī)劃設(shè)計、融資施工運營等全過程的管理。運用“BOT+EPC”模式徹底打破以往管理中各方各自為政的現(xiàn)狀。運用“BOT+EPC”模式，增加總承包企業(yè)對項目投資機會，總承包企業(yè)除經(jīng)營股權(quán)分紅外，還可以獲得項目承包利潤；設(shè)計與施工一體化的EPC總承包模式可有效避免設(shè)計與施工脫節(jié)的現(xiàn)象，有利于提高項目管理效率；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)用“BOT+EPC”建設(shè)模式進行管理，有利于建設(shè)項目市場化運作，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成利益制衡的管理機制。采用“BOT+EPC”總承包模式，業(yè)主只要管理總承包商，其他大量的管理工作都是由總承包商實施，工程業(yè)主從更宏觀的角度進行管理工程；“BOT+EPC”模式采用了合同總價原則，減少隨意變更工程價格的現(xiàn)象。

4.2 高速公路“BOT+EPC”模式管理中存在的問題

“BOT+EPC”模式在高速公路管理實踐中也存在一些問題。由于項目公司難以協(xié)調(diào)股東的利益分配，不利于調(diào)動股東參與項目建設(shè)的積極性?；诖?，有必要制定項目公司的管理章程和管理制度；重大項目管理報告缺乏完善的信息系統(tǒng)，信息傳遞不暢通。業(yè)主對項目實施宏觀管理，項目建設(shè)具體的事務(wù)由總承包商實施，則可能出現(xiàn)項目業(yè)主與總承包商的具體管理方式不一致，產(chǎn)生信息不對稱的現(xiàn)象。對承包方的設(shè)計缺乏嚴(yán)格的審核機制，審核機制包括對項目設(shè)計的規(guī)模和項目價格的控制，承包人可能故意從設(shè)計方案中增大工程量，項目總投資資金必然增加。此外，工程量和成本是緊密關(guān)聯(lián)的，如果工程量減少而不及時變更合同價格，承包商就會故意減少實際工程量，而以合同中的價格結(jié)算，給業(yè)主造成不必要的資金損失[5]。

5 運用“BOT+EPC”模式管理公路工程建設(shè)的策略與措施

5.1 加強政府監(jiān)管，完善“BOT+EPC”模式管理職能體系建設(shè)

“BOT+EPC”作為高速公路工程項目的一種合作融資模式，政府部門需要承擔(dān)監(jiān)督的重任。要通過健全審查制度對各級財務(wù)進行監(jiān)督，確保高速公路項目維持在當(dāng)?shù)卣攧?wù)能力可承受的范圍內(nèi)，同時要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，明確工程資金的計算規(guī)則，防止出現(xiàn)超規(guī)模發(fā)展的現(xiàn)象，各級政府依照審查監(jiān)督制度加強本級資金管理，防止工程項目資金使用超過年度預(yù)算的原則，有效控制項目資金的使用。

5.2 明確項目公司和總承包商在“BOT+EPC”模式管理中的責(zé)任

項目建設(shè)原則上實行“BOT+EPC”管理模式。由項目公司承擔(dān)業(yè)主的責(zé)任，但對于高速公路施工項目的現(xiàn)場質(zhì)量及安全等工作的管理責(zé)任由項目公司和總承包商共同承擔(dān)。項目公司與總承包商、各標(biāo)段的分承包商、工程設(shè)計方、工程監(jiān)理方等參與方的權(quán)利和責(zé)任必須明確，各方各盡其責(zé)。項目公司是項目的法人單位，應(yīng)當(dāng)行使項目法人職責(zé)，按照股東和董事會賦予的職權(quán)負(fù)責(zé)項目建設(shè)、做好項目的績效管理、協(xié)調(diào)項目建設(shè)進度、把控施工質(zhì)量、做好安全施工環(huán)境建設(shè)、負(fù)責(zé)資金調(diào)撥，以及落實投資目標(biāo)等宏觀計劃的全面協(xié)調(diào)工作?？偝邪套鳛轫椖渴┕す芾韺嵤┻^程的主體，進一步履行總承包合同的職責(zé)，對政府主管部門和項目公司監(jiān)督管理直接負(fù)責(zé)。

5.3 項目公司要加強對項目工程的科學(xué)管理

實行“BOT+EPC”模式管理工程項目，可對保證項目造價的穩(wěn)定性，進而有效控制工程項目投資的總成本。高速公路建設(shè)項目在采用“BOT+EPC”合同的情況下，在工程建設(shè)過程中已經(jīng)進行了約定的風(fēng)險共承擔(dān)，和規(guī)避，明確約定了除因發(fā)生不可抗力和施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)大調(diào)整這些范圍外，不得以建筑材料價格變動等原因作為理由要求總承包商調(diào)整工程造價增減價格，這樣就可以有效控制項目工程的投資總成本；在土地使用方面，需要以經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計文件臨時用地數(shù)量為準(zhǔn)對臨時用地進行有效控制，如需增加臨時用地，價格必須執(zhí)行以發(fā)包人與當(dāng)?shù)卣炗喌膬r格標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意調(diào)動臨時用地的給付標(biāo)準(zhǔn)。但是，當(dāng)發(fā)生了不可抗力的重大變化導(dǎo)致臨時工程必須增加臨時用地的情況下，可以通過變更合同規(guī)定數(shù)量，重新認(rèn)定合同變更的內(nèi)容，合同變更內(nèi)容經(jīng)認(rèn)定通過后可以做相應(yīng)的調(diào)整；在設(shè)計監(jiān)理方面，可以考慮引進設(shè)計監(jiān)理來優(yōu)化施工設(shè)計。采用“BOT+EPC”模式在保證總承包單位對項目設(shè)計優(yōu)化的同時，不僅要滿足工程業(yè)主對項目的功能要求，對項目的設(shè)計要符合當(dāng)前的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在完成初步設(shè)計后，引進的設(shè)計監(jiān)理要對項目圖紙進行嚴(yán)格審核，圍繞建設(shè)項目的實施目標(biāo)優(yōu)化不合理的設(shè)計。

5.4 注重對財務(wù)指標(biāo)的定量分析

在“BOT+EPC”項目評價中，應(yīng)適當(dāng)提高財務(wù)定量評價的權(quán)重。與定性評價項目相比，財務(wù)指標(biāo)定量分析能夠更加客觀、真實、清晰地反映項目通過評價的可能性。在實際操作中，要確定量化指標(biāo)的具體權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)，在滿足項目要求的前提下，對影響評價的所有因素，都應(yīng)盡可能賦予一定的參考值，提高財務(wù)指標(biāo)在項目評價中的權(quán)重，使評價結(jié)果更加準(zhǔn)確。目前，“BOT+EPC”模式項目的與納稅相關(guān)的法律法規(guī)還不完善，結(jié)合實際情況可以建議國家相應(yīng)地完善稅收政策。在公路建設(shè)項目中，根據(jù)政策參與“BOT+EPC”模式管理的企業(yè)獲得的政府補貼資金，當(dāng)企業(yè)進行單獨核算時，應(yīng)明確無論是否屬于政府補貼資金中的資金，社會資本都應(yīng)繳納相關(guān)稅款[6]。

5.5 重視“BOT+EPC”模式的績效管理

高速公路項目運用“BOT+EPC”模式，對高速公路后期運營的維護要求很高?？梢越⒁粋€政府部門和社會大眾一起參與的綜合評價體系。在評價體系建立前設(shè)定項目績效管理目標(biāo)、項目建設(shè)中期的績效指標(biāo)、項目竣工后的運營維護考核績效指標(biāo)，績效管理機制需要貫穿整個項目的全生命周期；對于政府項目補貼方面應(yīng)與績效考核結(jié)果掛鉤，并將績效考核結(jié)果作為工程價格調(diào)整的重要依據(jù)，確保運用“BOT+EPC”模式管理項目的利益最大化。

6 結(jié)論

綜上所述，“BOT+EPC”模式是集融資和施工于一身的一體化管理，有利于投資方控制投資規(guī)模限定工程總造價，可有效控制施工進度、降低建設(shè)成本。從管理上可以降低工程成本，最終實現(xiàn)提高項目效益的目標(biāo)，有利于維護基礎(chǔ)設(shè)施項目合作的持續(xù)性。然而，“BOT+EPC”模式項目管理中難免遇到投機商，因此地方政府要充分發(fā)揮推進項目的積極性，保持支持引進“BOT+EPC”模式管理項目建設(shè)的服務(wù)熱情，為項目管理排憂解難，徹底解決項目建設(shè)中的難題。