馬奎麗

（中共滁州市委黨校 理論研究室，安徽 滁州 239000）

一、引 言

黨的十九屆四中全會首次提出市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)，黨的十九屆五中全會再次創(chuàng)新市域社會治理模式，并在黨的十九屆六中全會中肯定了黨在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。市域社會治理是指在設(shè)區(qū)的城市區(qū)域范圍內(nèi)，社會治理主體在形成合作性關(guān)系的基礎(chǔ)上，運(yùn)用黨建、法律、道德、心理、科技、民規(guī)民約等社會控制手段化解市域社會矛盾、解決市域社會問題，以達(dá)到促進(jìn)市域社會和諧穩(wěn)定、實現(xiàn)市域社會良性運(yùn)行的樞紐性基層社會治理模式[1]。廣義而言，市域社會治理所涉及的區(qū)域范圍并非單指設(shè)區(qū)的城市，其“是涵蓋‘市’‘市域’‘市域社會’‘社會治理’多類范疇所構(gòu)成的一個范疇體系”[2]。市域性體現(xiàn)和區(qū)域性化解旨在突出“地級市”的治理范圍，其涵蓋城市行政區(qū)域中的城市社區(qū)，以及城市所在行政區(qū)域的城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)等區(qū)域，呈現(xiàn)出治理結(jié)構(gòu)的層級性與傳遞性、治理原則的適度性與合法性、治理手段的科學(xué)性與多樣性等基本特征。通過完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障等措施來增強(qiáng)社會治理法治化、智能化、專業(yè)化能力和水平，以最終實現(xiàn)“社會善治、理性法治、綜合為治”的治理宗旨和要求，達(dá)到市域范圍內(nèi)的多元主體共建、共治、共享。

二、市域社會治理的基本特征

市域社會治理的構(gòu)成體系主要由空間范圍、行動主體、治理手段、治理目標(biāo)和治理層級五個基本構(gòu)成要素組成，其基本特征取決于構(gòu)成要素的特殊性，這也使得市域社會治理的存在價值與功能有別于其他相關(guān)社會治理。市域社會治理在外在表現(xiàn)形式上具有“樞紐性、整合性、聯(lián)動性、復(fù)雜性”[3]與“地域性、自主性”[4]等特征，將其具體化可以概括為治理結(jié)構(gòu)的層級性與傳遞性、治理原則的適度性與合法性、治理手段的科學(xué)性與多樣性。市域社會治理既應(yīng)以國家治理方針為指南，又應(yīng)以國家治理相關(guān)制度安排和規(guī)范要求為基準(zhǔn)，立足于區(qū)域?qū)嶋H，統(tǒng)籌謀劃、周密部署、推動實踐，充分發(fā)揮其在國家治理體系中的特定功能。

（一）治理結(jié)構(gòu)的層級性與傳遞性

市域社會治理所涉及的區(qū)域范圍并非單一的、固定的行政轄區(qū)范圍，而是包含城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等在內(nèi)的多種行政區(qū)劃，同時在治理對象方面涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化等諸多方面，因此，行政轄區(qū)內(nèi)多個部門之間合作就顯得尤為重要，在治理過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注多主體、多領(lǐng)域、多對象的治理需求。各管轄區(qū)域內(nèi)的社會治理單位在把握自身治理事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對獨(dú)立的基礎(chǔ)上，還要注重各部門、各行政轄區(qū)之間的協(xié)調(diào)與銜接，以防止出現(xiàn)市域社會治理盲區(qū)。各下級轄區(qū)應(yīng)在“設(shè)區(qū)的市”這一最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)統(tǒng)籌之下，通過互通有無、共同協(xié)作實現(xiàn)社會治理區(qū)域的無縫對接，以充分發(fā)揮治理效能，并呈現(xiàn)由中心向邊緣傳遞輻射之同頻共振的遞增效應(yīng)。此外，市域社會治理的層級性與傳遞性還體現(xiàn)在治理空間的多維性、區(qū)域的疊加性、效度的互動性等多個方面，綜合政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口等各類社會治理要素，需要各類治理主體對治理要素進(jìn)行整合以實現(xiàn)治理效能的最大化，同時也要兼具城市與鄉(xiāng)村兩個系統(tǒng)，兼顧空間多維性，推動市域社會治理的全面性和公平性。

（二）治理原則的適度性與合法性

市域社會治理的目標(biāo)指向是提高所轄區(qū)域民眾的生活水平、增強(qiáng)區(qū)域政府各部門執(zhí)政能力，以最終實現(xiàn)強(qiáng)市富民和改革發(fā)展的區(qū)域目標(biāo)，進(jìn)而推動國家治理現(xiàn)代化、法治化的實現(xiàn)。治理方式的適度性要求治理方法妥當(dāng)，這需要各方主體相互合作、共商共建，避免社會治理方式的冒進(jìn)，也應(yīng)防止出現(xiàn)治理方式脫離人民群眾的現(xiàn)象。市域社會治理的本質(zhì)目標(biāo)是為了提高人民群眾生活條件和生活質(zhì)量，理應(yīng)關(guān)注社會各方主體的治理感受，提高群眾對治理成效的滿意度。市域社會治理過程并非以政府治理為唯一治理方式，而是強(qiáng)調(diào)“政府治理、社會調(diào)節(jié)、居民自治”三者之間相互結(jié)合，關(guān)注各相關(guān)涉事主體的利益訴求和情感表達(dá)。市域社會治理還要求社會治理手段的合法性，堅持“法治、德治、自治”相融合，共同推進(jìn)市域社會治理的現(xiàn)代化。手段合法性的前提是合理，因為法律肯定合理性的存在，只有某一行為是合理并為人民群眾所肯定的，才可以說該行為具備了合法性的前提，并在此基礎(chǔ)上得到法律確信。這需要對市域社會治理行為進(jìn)行制度化、法律化規(guī)范，因為合法性治理建立在法律授權(quán)基礎(chǔ)之上，使治理過程符合法律規(guī)范的要求。一般來說，“制度構(gòu)成了行動者認(rèn)知與行為的共享價值，行動者對合法性的追求迫使行動者對相應(yīng)的制度要求或者說制度壓力進(jìn)行回應(yīng)”[5]，市域社會治理手段的合法性離不開制度化的形式確認(rèn)和保證，通過制度化的確認(rèn)使得整個社會生活的合理化與合法化功能實現(xiàn)，這既是私人權(quán)利保障的需要，也是行政法治化改革的追求。

（三）治理手段的有效性與人文性

市域社會治理手段的有效性和人文性決定了社會治理的基本效能和主體關(guān)照，也集中反映了治理現(xiàn)代化的深入推進(jìn)。市域社會治理模式必須“堅持以人民為中心、以公民權(quán)利確立治理根基、以憲法之治凝聚治理共識、以合作行動創(chuàng)造治理動力、以公共美德提供治理支撐，由此確立和夯實現(xiàn)代國家治理有效性的基點，提升國家治理效能”[6]，市域社會治理手段的有效性是以法治為保證的合法形式。同時，市域社會治理手段是在法治權(quán)利的制度框架與治理系統(tǒng)下開展的系列活動，其手段必然以社會的“德性”追求為終極目標(biāo)。

一方面，治理手段的有效性可以促進(jìn)社會治理的方式革新與能力提升的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，是我國市域社會治理應(yīng)堅守的行為期待與實踐共識。正是基于“有效性”概念在認(rèn)識論以及邏輯學(xué)中所處的核心地位，所以市域社會治理手段的有效性決定了對治理過程的認(rèn)知與理解，并在其基礎(chǔ)上探索市域社會治理的路徑方案?，F(xiàn)代化市域社會治理必將以實現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化為價值目標(biāo)。

另一方面，治理手段的人文性可以增進(jìn)社會治理的法律原則與道德原則體系的建構(gòu)，是我國市域社會治理應(yīng)秉持的道義情懷與價值操守。一直以來，社會治理機(jī)制的構(gòu)建與設(shè)想都以工具主義為中心，將治理手段可能達(dá)到的功利主義成效作為實踐推進(jìn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。市域社會治理的實踐目的蘊(yùn)含的人文精神和制度理性要求其治理手段必須遵循“以人為本”的價值指引，無論是現(xiàn)代西方人本主義的文化觀還是現(xiàn)代新儒家的文化觀，都應(yīng)將“理性”作為權(quán)衡工具性與人文性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而理性的追求顯然離不開人文關(guān)懷和實質(zhì)公平價值取向。

三、我國市域社會治理現(xiàn)代化的建設(shè)路徑

社會治理現(xiàn)代化構(gòu)成體系包含組織、制度、運(yùn)行、評價和保障等內(nèi)容和環(huán)節(jié)，且各環(huán)節(jié)之間良性互動，共同推動社會治理實現(xiàn)理性、和諧和效率的良性發(fā)展。其中，“組織體系是主體，制度體系是依據(jù)，運(yùn)行體系是路徑，評價體系是標(biāo)準(zhǔn)，保障體系是支撐”[7]，各個環(huán)節(jié)之間既相對獨(dú)立，又互為一體，從而架構(gòu)起社會治理的結(jié)構(gòu)化網(wǎng)絡(luò)。實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化需要堅持和完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”等重要內(nèi)容，把握市域社會治理的總體思路，激發(fā)市域社會治理的活力源泉，創(chuàng)新市域社會治理的實踐方式。

（一）市域社會治理現(xiàn)代化的總體思路

市域社會治理現(xiàn)代化將“綜合為治”理念貫穿社會實踐的整個過程和各個環(huán)節(jié)，其核心是實現(xiàn)人的解放、權(quán)利的實現(xiàn)和社會福祉，市域社會治理現(xiàn)代化必然以實現(xiàn)社會善治為實踐目標(biāo)，這既是社會治理層面的理想目標(biāo)，也是治理行為內(nèi)部構(gòu)成的準(zhǔn)則?，F(xiàn)代社會治理的決策建立在理性人假設(shè)的基礎(chǔ)上，需要整體上對市域社會治理的規(guī)劃和落實進(jìn)行把握。一是應(yīng)當(dāng)立足系統(tǒng)治理，總體發(fā)揮市域系統(tǒng)優(yōu)勢。在保持社會治理系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，強(qiáng)調(diào)其與其他系統(tǒng)之間的內(nèi)外協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌社會治理與政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化等各領(lǐng)域治理間的關(guān)系，形成黨的領(lǐng)導(dǎo)、法治政府、民主監(jiān)督、組織自治等多元共治局面。二是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，突出市域地方特色。充分激發(fā)、挖掘和發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，支持引導(dǎo)本區(qū)域依托地方條件和特色資源推動區(qū)域優(yōu)勢發(fā)展。三是凸顯政策引領(lǐng)作用，實現(xiàn)市域社會治理的梯次聯(lián)動。市域社會治理的范圍包含城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多領(lǐng)域，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平多存在差異，在治理過程中應(yīng)當(dāng)培育搭建區(qū)域發(fā)展梯隊，強(qiáng)化先發(fā)地區(qū)帶動后發(fā)地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)不同梯度區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展。四是合理分配治理成果公平共享。市域社會治理應(yīng)鼓勵區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，合理均衡利益關(guān)系，切實保障市域范圍內(nèi)的全體民眾公平享有改革發(fā)展成果，以增強(qiáng)本區(qū)域群眾的安全感、獲得感、幸福感。五是深化共治、法治改革，構(gòu)建對外開放格局。在憲法框架內(nèi)，重視各部門法的實施與監(jiān)督，在社會治理過程中提倡良法善治，加強(qiáng)程序制度建設(shè)，共同推進(jìn)和實現(xiàn)社會治理的程序正義和實質(zhì)公正。

（二）市域社會治理現(xiàn)代化的實踐舉措

市域社會治理現(xiàn)代化的過程及治理環(huán)節(jié)包含科學(xué)化、大眾化、系統(tǒng)化、信息化、民主化和法治化等內(nèi)容，將現(xiàn)代政治和行政的技術(shù)、程序、機(jī)制引入至市域這一區(qū)域社會治理之中，契合國家治理現(xiàn)代化的價值目標(biāo)與實踐路徑所采取的系列治理改革措施，其最終目標(biāo)在于實現(xiàn)民眾的最大幸福。

首先，加強(qiáng)和完善黨政建設(shè)，以引領(lǐng)市域社會治理的體制機(jī)制。加強(qiáng)頂層設(shè)計，構(gòu)建黨組織與其他治理主體良性互動的常態(tài)制度環(huán)境，充分發(fā)揮其在市域社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。市域社會治理的全過程要求黨政主要負(fù)責(zé)人履行“推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人”職責(zé)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、憲法法律至上、權(quán)責(zé)一致、以身作則，強(qiáng)化黨委對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)，抓好市域社會治理重大工作的總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)。

其次，促進(jìn)社會組織健康發(fā)展，以激發(fā)市域社會治理的社會活力。一是堅持平等包容原則。搭建具有包容性的市域社會治理平臺，在制定社會治理的頂層設(shè)計時要充分考量治理主體結(jié)構(gòu)的多元化，治理主體應(yīng)當(dāng)包括各種膚色、種族、性別以及社會經(jīng)濟(jì)狀況的人群，只有搭建起包容性的社會治理平臺才能真正增加市域社會治理具體實施行為的權(quán)威性與公正性。二是堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則。市域社會治理主體的多元化并非政府主導(dǎo)作用趨于弱化的過程，治理主體的多元化需要在政府治理國家的整體框架內(nèi)開展。正是基于治理成果分配上利益共享這一邏輯起點促使了全體社會成員共同參與、互動合作。三是堅持利益共享原則。市域社會治理的多元化由“合作治理”向“治理共同體”的方向轉(zhuǎn)變，而非簡單的區(qū)域內(nèi)主體合作，需要以各主體利益共享為行動準(zhǔn)則，不應(yīng)以犧牲部分主體利益為代價。

最后，健全社區(qū)基層管理和服務(wù)機(jī)制，以打牢市域社會治理的基礎(chǔ)支撐。社會治理核心在頂層，重心在基層，市域社會治理過程中將重心向基層下移，可以把社會資源、管理權(quán)限和民生服務(wù)普及至社會存在的全方面、各方位，真正做到社會治理的“以人為本”。同時，通過進(jìn)一步向基層放權(quán)賦能，制定賦權(quán)清單，建立健全責(zé)任清單，從而厘清不同層級、部門、崗位之間的職責(zé)邊界，防止治理盲區(qū)的出現(xiàn)，這將有效提升基層公共服務(wù)和應(yīng)急管理水平。此外，市域社會治理能力的現(xiàn)代化還體現(xiàn)在矛盾糾紛預(yù)防和化解能力的提升上，通過深化社會治理的現(xiàn)代化手段改革，改善原有社會治理手段，強(qiáng)化信息處理和智慧治理的制度機(jī)制建設(shè)。

（三）市域社會治理現(xiàn)代化的法治保障

市域社會治理現(xiàn)代化的衡量標(biāo)準(zhǔn)不僅體現(xiàn)在社會治理效能突出方面，還體現(xiàn)在社會治理理念和結(jié)果的科學(xué)、合法、有效?，F(xiàn)代社會治理的決策是在理性人假設(shè)的基礎(chǔ)所作出的。市域社會治理決策的頂層規(guī)劃和具體實施“均以決策者的行為、選擇都合乎理性原則為暗含前提，也就是決策者在面臨選擇時，總會從各種可選方案中選出決策者所認(rèn)為的最好的、最能實現(xiàn)他所要達(dá)到的目標(biāo)的方案”[8]。因此，社會公共利益保護(hù)的內(nèi)在要求是社會民眾所普遍認(rèn)可的共識基礎(chǔ)，更是市域社會治理的合法性前提。一方面，面向“理性化”的要求，要進(jìn)一步完善社會治理體制機(jī)制。政府治理行為的理性來源于公共利益標(biāo)準(zhǔn)，以維護(hù)全體社會成員的公共利益為基本行為準(zhǔn)則，基于公共利益所實施的市域社會治理行為就是保護(hù)每一個公民的自身利益。政府肩負(fù)維持社會秩序的職責(zé)和能力，在維護(hù)政治統(tǒng)治和國家政權(quán)穩(wěn)定的同時，要通過加大社會管理力度、協(xié)調(diào)多種利益主體和各種價值取向，來化解社會矛盾與利益沖突、維護(hù)社會公正和社會秩序，這是追求社會公共理性的表現(xiàn)。另一方面，面向“法治化”的要求，要進(jìn)一步構(gòu)建完善的法律保障體系。立足于社會現(xiàn)實問題和客觀需要，市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)必須堅持以人民為中心、以公民權(quán)利保障為治理根本、以合作行動創(chuàng)造治理動力、以公德感化和法律規(guī)制提供行動保障，共同提升國家治理效能，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)。實現(xiàn)市域社會治理的法治化標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)，需要依法治理，即在憲法的框架下，主張立法先行，重視各部門法的實施與監(jiān)督，提倡良法善治，并重視程序制度建設(shè)，主張司法實踐過程的程序正義和實質(zhì)公正。